專題詢問創新人大監督方式

鐘麗娟

相對于一般詢問的模糊與籠統，專題詢問的主題更鮮明、對象更明確、重點更突出，因而更便于實施和操作。專題詢問的開展給人大監督注入了新的活力。

相對于一般詢問的模糊與籠統，專題詢問的主題更鮮明、對象更明確、重點更突出，因而更便于實施和操作。專題詢問的開展給人大監督注入了新的活力。

2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯組會議，就國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。此次專題詢問，問答水平之高、觸及問題之深，廣受各界好評。專題詢問，作為人大監督的一種形式創新，也引發更多的關注與思考。

在我國的法律文本中，詢問是人大的法定監督方式，而專題詢問則是詢問的衍生和發展。新中國成立后，1954年憲法規定有質問：“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”1975年憲法取消了有關質問的規定，1978年憲法又加以恢復，但將質問改為質詢，1982年憲法對質詢從程序上進一步規范，明確“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復”。可見，新中國成立之后的歷部憲法，從質問到質詢，幾經修改，未曾出現詢問的概念，但我國的憲法性法律，對詢問則有明確規定。

最先對詢問作出規定的是1982年全國人大組織法，規定“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關國家機關提出詢問，由有關機關派人在代表小組或者代表團會議上進行說明”。1986年地方組織法修改時，將詢問制度引入了地方人大。1987年全國人大常委會議事規則又將詢問引入全國人大常委會，并將“詢問和質詢”單列一章。1989年《全國人大議事規則》、1992年《代表法》、1994年《預算法》也都設置了詢問的法律條款。2006年《監督法》將“詢問和質詢”作為人大常委會七種監督方式之一，規定“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問”。至此，在法律文本中，詢問作為人大及其常委會的一種法定監督方式得以肯定。

專題詢問源于詢問，但又在詢問基礎上有所創新和拓展。專題詢問的概念最早出現于2010年3月全國人大常委會的工作報告，當年的工作任務明確提出，要依法開展專題詢問和質詢，選擇代表普遍關心的問題聽取國務院有關部門專題匯報，根據有關法律的規定，要請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問、答復問題。隨后，專題詢問在人大系統普遍推廣。經過5年實踐，2015年4月，全國人大常委會辦公廳出臺了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》，為專題詢問的規范開展提供了依據和指導。

自2010年6月十一屆全國人大常委會第十五次會議首次開展專題詢問以來，全國人大常委會已開展了18次專題詢問，其中十一屆開展了9次，十二屆開展了9次。專題詢問已成為人大常委會監督工作的一大重點和亮點。這些專題詢問在社會上產生積極反響，取決于諸多因素：一是選題好。專題詢問的選題涵蓋了落實黨中央決策部署、關系國計民生和群眾切身利益的重大問題。例如，2014年，全國人大常委會選擇深化行政審批制度改革加快政府職能轉變、統籌推進城鄉社會保障體系建設、推進新農村建設三項重點工作，開展了三次專題詢問。2015年，全國人大常委會結合審議全國人大常委會執法檢查組關于檢查水污染防治法實施情況的報告進行專題詢問，并首次對審計發現問題整改情況報告進行專題詢問。這些選題，都是事關經濟社會發展全局的重大問題、“一府兩院”存在的突出問題和群眾反映強烈的熱點難點問題，針對性、時效性突出，體現了專題詢問的“專題”特點。二是質量高。專題詢問過程中，問答雙方面對面、題對題，問得透徹、答得精彩，其深度與見地，令人印象深刻。雙方既有交流也有交鋒，在良性互動中促進問題的解決。三是影響大。全國人大常委會開展專題詢問以來，專題詢問的監督方式很快輻射至地方人大。各地普遍采用廣播電視實時報道和網絡全程直播方式。這種公開透明的報道，將詢問機關和被詢問機關一同納入公眾視野，對人大來說，有利于樹立人大的權力機關地位，同時也將人大工作置于民眾的監督之下。對政府來說，有利于查找問題，促進政府改進工作。對民眾來說，有利于保障公民的知情權，也是一次很好的民主法治宣傳教育。

在肯定專題詢問效果同時，不容否認，專題詢問也存在許多問題有待改進，特別是在地方人大常委會較為普遍。比如，有些人大常委會組成人員知識儲備不足，調研功夫不夠，或是角色定位不準，導致詢問時不敢問、不善問，或是與政府部門提前演練，有走過場之嫌。有的專題詢問單純為了完成任務，針對性、互動性不強。有的專題詢問始于問、止于答，后續追蹤落實不力，導致專題詢問的監督實效大打折扣。

從1982年我國法律明確規定詢問制度，至今已有30多年。值得反思的是，作為人大監督的法定方式，詢問在我國多部法律中反復規定，為何在實踐中極少運用，而專題詢問從2010年全國人大常委會開展以來卻能在各級人大如火如荼地展開？究其原因，大致有二：一是得益于中央層面的高度重視。黨的十八屆三中全會《決定》提出，健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。2014年，中央將改進完善專題詢問作為一項重點改革任務，提出了具體要求。這是專題詢問成為熱門話題的時代背景。二是專題詢問的方式更契合我國目前的政治文化。質詢盡管在我國法律層級上高于詢問，在出臺時間上也早于詢問，但實踐中遠未實現常態發展。新中國成立以來，全國人大的質詢權只行使過兩次，也就是1980年上海寶山建設工程質詢案和2000年煙臺特大海難事故質詢案。相對于質詢的嚴厲，詢問作為人大及其常委會了解有關情況的一種手段，只具有解疑釋惑的性質，其監督形式更為溫和。同時，相對于一般詢問的模糊與籠統，專題詢問的主題更鮮明，對象更明確，重點更突出，因而更便于行使和操作。

專題詢問的開展給人大監督注入了新意和活力，但也有許多方面尚待改進。

一是專題詢問的定位有待進一步明確。專題詢問不同于詢問，也不同于質詢。根據專題詢問的實踐，專題詢問介于詢問與質詢之間。專題詢問是一個完整的權力過程，包括選擇議題、制訂實施方案、開展調查研究、組織專題詢問、跟蹤督辦落實等環節，其針對性、實效性已遠非詢問所能涵蓋，實踐中專題詢問的剛性監督實效已經顯現。專題詢問使人大監督權的落實有了抓手，是一種行之有效的監督方式。但從于法有據的角度講，專題詢問還應在法律中明確定位。

二是專題詢問的程序有待進一步規范。我國法律層面對詢問的規定極為粗疏，導致實踐中如何開展專題詢問缺少具體程序依據。盡管全國人大常委會辦公廳出臺了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》，但法律層面還需進一步明確專題詢問的主體、會議形式、內容要求、具體程序、后續監督等，促進專題詢問制度化、規范化和常態化。

三是地方人大常委會組成人員的履職能力需要提高。專題詢問若要問出深度、問到要害、問出實效，需要的不僅是責任心，還要有專業性。面對詢問對象的專業隊伍配備，人大常委會必須有專業人員對接，才能保證詢問的質量和權威。2016年是我國縣鄉人大換屆之年，人大應以此為契機，切實加強各級人大及其常委會的組織建設，使國家權力機關組成人員的履職能力真正與國家權力機關的地位與職權相匹配。