貧困地區村級集體經濟發展問題探討
——寧夏自治區隆德縣村級集體經濟調研

王海英，屈寶香，李晨曦，梁 晨

（1.中國農業科學院資源區劃所，北京 100081；2.中國地質大學，北京 100083；3.北京派得偉業科技發展有限公司，北京 100097）

貧困地區村級集體經濟發展問題探討
——寧夏自治區隆德縣村級集體經濟調研

王海英1，屈寶香1，李晨曦2，梁 晨3

（1.中國農業科學院資源區劃所，北京 100081；2.中國地質大學，北京 100083；3.北京派得偉業科技發展有限公司，北京 100097）

促進村級集體經濟發展，特別是促進貧困地區村級集體經濟發展對加快農民脫貧增收、加速農村現代化建設及維持社會穩定有重要的意義。文章通過對寧夏西海固地區國家級貧困縣—隆德縣村級集體經濟發展進行實地考察，發現調研的13個鄉鎮20個行政村絕大部分為“空殼村”，基本沒有集體經濟積累。該文在分析隆德縣村級集體經濟發展現狀和問題的基礎上，提出了發展村級集體經濟的對策建議。

村級集體經濟 現狀及問題 對策建議

發展村級集體經濟是保證村級組織正常運轉和農村社會穩定的基礎，也是促進農民持續增收，加快農業現代化步伐的重要抓手。近年來，隆德縣農村經濟取得了較快發展，但由于眾多錯綜復雜的原因，當地村級集體經濟的發展還較為緩慢，在新形勢下亟需進一步壯大。因此，怎樣改變村級集體經濟薄弱對發展經濟助力小的事實，使村集體有錢、有能力辦事，進而增強農村基層組織的向心力、促進農村經濟的大步發展，將成為需要探討和解決的重要課題。

1 隆德縣基本概況

1.1 自然地理概況

隆德縣地處寧夏回族自治區固原市西南端，位于黃土高原西部，六盤山西麓，系祁連山地槽與華北地臺的過渡帶，處于西安、蘭州、銀川3個省會城市構成的三角幾何中心。氣候屬中溫帶季風區半濕潤向半干旱過渡性氣候，年平均氣溫5.3℃，年均降水量502 mm，多集中在夏秋兩季，海拔在1 720～2 942 m之間。地貌類型分為黃土丘陵溝壑區、陰濕土石山區及河谷川道區，占比分別為55.70%、33.26%和11.04%。全縣總面積985 km2，耕地面積3.11萬 hm2，人均耕地面積和水澆地面積分別為0.22 hm2、0.04 hm2，下轄13個鄉鎮，118個行政村，10個城市社區。

1.2 社會經濟概況

2015年年末，隆德縣總人口18.3萬人。其中，農業人口15.6萬人，回族人口1.8萬人。全縣貧困人口2.7萬人，占全縣總人口的15.0%，是國務院確定的六盤山集中連片特困區核心縣之一。2015年，全縣地區生產總值20.7億元，比2014年增長8.8%，農業生產總值4.7億元，占GDP比重22.78%。農業特色優勢產業為草畜業、中藥材及冷涼蔬菜、林下經濟。培育發展農民合作經濟組織100家、農場主60家，標準化種植、養殖基地60處，從而幫助貧困戶參與產業發展，穩定持續增收。2015年，全縣農民人均可支配收入與全國農民人均可支配收入1.142 2萬元相比還有一定差距，且各鄉鎮之間差異也較明顯。其中，城關鎮、沙塘鎮、楊河鄉、神林鄉、聯財鎮和溫堡鄉為高收入區，人均可支配收入6 836元；觀莊鄉、張程鄉、好水鄉、陳靳鄉、鳳嶺鄉、山河鄉及奠安鄉為中低收入區，人均可支配收入5 415元，如圖1所示。

2 村級集體經濟現狀與問題

調研采取面上座談、問卷調查與實地考察法相結合的方式，以縣級各部門相關領導、村兩委班子成員、致富帶頭人和村民代表為重點訪談對象，涉及13個鄉鎮20個行政村，訪談人數超過350人，收回有效問卷300份。

圖1 2015年隆德縣農民人均可支配收入分布

2.1 村級集體經濟基礎薄弱，發展能力不足

（1）收入渠道單一，集體積累較少。20個調研村，大多無經營性收入，趙樓村和清涼村雖分別成立了村級股份合作社，但尚屬于啟動實施階段，無任何經營性收入。財政轉移支付和各類專項補貼在村集體收入中占絕大部分，其中小部分用于維持村級組織的正常運轉及基本公共服務，絕大部分為新農村建設或扶貧開發專項補助，如以項目為依托實行的整村推進、一事一議籌資等。由于國家扶貧的重點已由注重區域經濟發展轉向將扶貧工作到村到戶，此類財政補助沒有村集體進行重新整合配置的空間，且具有階段性、臨時性。村集體收入渠道單一，缺乏活力，沒有穩定收入增長機制，難以保證集體經濟的持續發展。

20個村多為空殼村，如圖2所示，有20%的調研村還存在著負債，其中負債總額在5萬以下的村占到15%，負債總額在5萬～10萬的村占到5%。經過訪談發現，存在負債的行政村負債類型為公益性事業負債，主要源于村內環境整治的勞務欠款，負債村都為整村推進村，經費皆依托具體項目，無農村環境整治方面的專項款，需自行填補。其次為維護村組織照常運轉負債，主要是購置辦公用品或臨時用工等形成的欠款。由于調研村大多無集體經濟實質，為公益性負債，屬于村集體非生產經營性負債，無現金收益流、債務償還困難，反映出集體經濟薄弱的事實。

圖2 2015年調研村各村負債總額占比情況

（2）村級經濟組織發展滯后。20個行政村中絕大部分僅有農民專業合作社和家庭農場，村級股份合作社數量極少，僅趙樓村和清涼村各成立 1 家，但尚屬起步階段，未實現盈利。各村中合作社及家庭農場總數最多的有12個，總數最少的僅 1 個，入社會員人數多的僅102人，最少的只有5～6人。有縣級以上示范合作社（農場）的行政村僅9個，占各村合作社及家庭農場比例超過30%的不足5個。20個調研村農民專業合作社總體呈現規模小、數量少的特點，且大部分專業合作社只是在生產或銷售環節進行簡單合作，產業技術水平較低；部分專業合作社與農民利益聯結不緊密，影響自身的進一步發展。合作社是村級集體經濟的重要依托形式，其發展的“低、散、小”將會制約村級集體經濟的進一步壯大。

（3）共有資源性資產嚴重不足，管理利用率低。如圖3，20個調研村土地類型絕大部分以耕地為主，其次以林地面積居多，其中清涼村的林地面積占總面積比例達59.57%，草原面積也占有一定比例。四荒地很少，僅6個村有四荒地，其中占比最高的是紅星村為32.33%、馮碑村占比19.89%，其余4村四荒地占比的平均值僅為4.37%。各村實質共同共有資源嚴重不足，包產到戶后“重分輕統”現象嚴重，大部分村未保留集體經營的土地和山林，還將集體積累資產全部拆分，并平分到戶一些適宜集體經營的項目。這種做法雖然調動了農戶生產積極性，但村組集體的實力卻被削弱。為數不多的屬于集體所有的土地資源，如村組集體預留“機動地”在人口不斷增長的調劑過程中所剩無幾；四荒地大多為貧瘠土地，加之管理不善和無序開發，給集體經濟發展帶來較大的限制。

2.2 產權制度改革推進緩慢

集體經濟的核心內容是產權制度改革，對傳統集體經濟進行產權制度的改革，讓集體經濟組織的資產變為股權，使農民成為股東，從而實現集體經濟共同所有到按照份額所共有的根本性的變革。這從制度上保證了農戶的權益，有利于提高農戶收入，完善村集體資產財務管理，因此深化產權制度改革意義重大。20個調研村村級集體經濟產權改革完成情況較差，推進程度緩慢，大部分村只對“三資”進行了清查，僅有趙樓村設置了集體資產股權，產權制度改革后，成立農村股份合作社，對經營性資產（物業、機械設備、股權等）進行了折股量化；清涼村成立清涼山林下專業合作社，對經營性資產、資源性資產和公益性資產等幾乎所有資產進行折股量化，朝要素股份化、經營產業化和運作市場化方向發展。

2.3 村干部對如何發展村級集體經濟認識不足

村干部老齡化嚴重，大部分受教育程度低，了解信息渠道單一，獲取信息能力不足。調查顯示，村干部的平均年齡是46歲，初高中學歷人數居多，占比達50%以上。通過電視、網絡等媒體了解農業政策與信息的人數最多，占83.08%；通過培訓獲取信息的只占46.15%，其中農業種養技術培訓僅占21.67%。

村干部缺乏集體發展意識和足夠的經營信心。受諸多因素制約，過度依賴政府扶持，村內很少有集體經營項目。聯合村村兩委有創業激情，提出“藥上山菜進川”的產業理念，組織引領能力強，但此類數量較少。另外，村干部對村級集體經濟理解較為片面，多數人認為經營集體企業就等同于集體經營，23.08%的人認為村委會就是村級集體經濟組織，實質上村級集體經濟的經營方式已向資源開發、資本運營和物業租賃等新方式轉變。

2.4 農戶文化素質較低，集體觀念淡薄

農村集體經濟的發展不僅需要依靠“能人”來管理和領導，也需要廣大農民積極參與。訪談問及對土地的流轉意愿時，少數農戶表示愿流入土地，搞規模經營。大部分農戶認為目前土地規模較為合理，可自給自足。在新技術或技術培訓方面農戶訴求不強烈，資金方面各村發展狀況不同訴求也有所差別，如紅旗村草畜產業實力強，農戶思維靈活，希望加大銀行貸款力度，獲得融資支持；發展較慢的村莊相對保守，更期望加大財政補貼力度，依靠政府扶持發展。

總體來看，農戶的文化素質還較為低下，集體觀念薄弱。一般通過土地經營能保證溫飽需求，導致出現“安于現狀”的現象，未認識到集體經濟對個體經濟的推動作用。還有村民認為集體經濟只對干部和承包人有利，自身利益無法保證。西北地區土地相對貧瘠，產量較低，加之農業生產的低比較收益，使勞務輸出經濟占比很大，村民集體意識弱化，制約了村級社區非農產業及新型集體經濟的發展。

3 促進隆德縣村級集體經濟發展的對策建議

3.1 依托資源優勢，探索集體經濟的發展路徑

結合扶貧項目建設，全面把握特色產業，創新性的結合當地優勢發展集體經濟。隆德縣已形成草畜養殖、中藥材及冷涼蔬菜種植、林下種養（經濟）三大產業。應充分發揮政府的調控引導作用，加快產業集聚，實施規模經營，健全特色產業生產、加工、銷售產業鏈體系，提升農業產業化水平。做強草畜產業、做優中藥材及冷涼蔬菜產業、做精林下種養（經濟）產業，通過產業帶動村級集體經的發展；對擁有文化優勢和旅游資源的村鎮（如前莊村-伏羲崖和六盤天池景區，清涼村-清涼寺）可以牢牢把握自身豐富的文化、旅游資源，創新發展文化產業，鼓勵發展農家樂、生態觀光農業等集體經濟形式，做大做強鄉村旅游產業，以形成特色主導產業。

3.2 加大財政、金融以及土地方面的政策扶持

在重點扶持的村優先推進農村信貸、互助資金、小額信用貸款覆蓋面，進一步擴大免抵押、免擔保和基準利率貼息的扶貧小額信貸規模；建設貸款擔保資金池，建立健全風險防范機制，落實好金融扶貧信貸扶持措施，切實解決好群眾貸款難和貸款無抵押、無擔保等問題；探索土地承包經營權、房屋所有權、宅基地使用權、林權和養殖圈舍、農業生產設施設備抵（質）押及活體動物、果園、苗木等生物資產抵（質）押等農村產權抵（質）押貸款模式，加大信貸扶持力度，促進創業。

3.3 深化農村產權制度改革，加強村級資產管理的有效性

圖3 2015年調研村村集體資源性資產占比情況

只有建立起產權明晰、所有者到位的集體經濟，才具有長足穩定的發展能力。根據當地實際，適合在村級層面進行股份合作制改革的村組可建立村級股份合作社，適合以村民小組為單元開展股份合作制改革的村組可組建村民小組一級的股份合作社。同時，行政村一級也應該建立股份合作聯合社，加快對村組集體資源、資產及資金的清理，以培訓這種方式來提升村組集體經濟組織負責人管理配置“三資”的能力，緊抓集體的“三資”以促進村級集體經濟的發展；學習借鑒發展較好地區經驗，讓農村集體資產流通更為合理，使用更為高效。這是當下農村工業化和城鎮化發展落后地區村級集體經濟發展的重要基石。

3.4 強化村級人才隊伍建設，提高干部群眾素質與能力

村干部應不斷提高自身素養與創業能力，注重培育和召回致富帶頭人。縣、鄉（鎮）、村三級聯動，按發展產業、創建基地、組建合作組織等類型，培養一批農村實用人才；鼓勵村“兩委”班子吸納條件具備的致富帶頭人，圍繞全縣農業產業布局，緊抓政策機遇，發展中藥材、冷涼蔬菜、草畜產業、花卉苗木、文化旅游等特色優勢產業，依托農民工返鄉發展勞動密集型項目；積極推動農民發展進步，將成功典型的村級集體經濟發展案例作為樣板進行宣傳，使農民了解村級集體經濟的好處，增強農民加入集體經濟組織的信心。倡導互助合作理念，鼓勵富裕戶與貧困戶互相幫扶；加強農村文化教育建設。對農民進行知識技術培訓，做好新農村建設的政策普及和先進種養技術的傳授，以指導農業生產為發展村級集體經濟奠定基礎。

[1] 隆德縣“十三五”脫貧攻堅總體規劃．隆德縣扶貧開發辦公室

[2] 王景新，余勇亮．民族自治地區村級集體經濟發展—廣西農村調查報告．農業經濟問題，2013，（2）：93～98

[3] 王德祥，李建軍．農村集體經濟實現形式問題探討．農村經濟，2010，（1）：10～13

[4] 孔有利，王榮．農村集體經濟組織產權結構分析．財經問題研究，2004，（4）：51～56

[5] 韓俊．關于農村集體經濟與合作經濟的若干理論與政策問題．中國農村經濟，1998，（12）：11～19