我國科技創新券政策的探索與實踐

王紅艷　馬俊芳　羅　銳

我國科技創新券政策的探索與實踐

王紅艷馬俊芳羅銳

科技創新券制度在我國試點和推行4年來，各地地方政府雖然量身定制了獨具特色的科技創新券政策，但推行中也遇到科技人員積極性不高、部分單位不愿使用科技創新券、保障及風險防范機制不健全等問題，有待于實踐中逐步加以完善。

科技創新券；探索；實踐

荷蘭在推出科技創新券之前的1997年，就以“研發券”形式探索了產學研合作的激勵機制。荷蘭2004年在“研發券”基礎上首創針對中小微企業的科技創新券，對促進中小微企業和研發機構交流與合作起到重要作用。目前，科技創新券政策已被世界許多國家效仿與發展。目前，我國較多省（市）已實施科技創新券政策，采用事前申請、事后兌現方式，以財政支付直接明了的方式為產學研合作搭建起便捷的橋梁，有效解決了我國中小微企業創新資源匱乏、創新動力不足，高校、科研院所科研力量得不到充分高效利用，科研成果轉化應用難等問題。

一、科技創新券在我國的典型探索

1.科技創新券的江蘇宿遷試點及制度完善

2012年9月江蘇宿遷頒布《宿遷市科技創新券實施管理辦法（試行）》，在我國首先嘗試使用科技創新券。2014年2月宿遷市頒布《宿遷市科技創新券實施管理辦法》，對原《辦法（試行）》進行了修改。2014 年8月宿遷市對《宿遷市科技創新券實施管理辦法》再次修訂，新辦法整合了市財政各類專項資金，集中以創新券形式支持科技創新，凡適合以創新券形式發放的財政資金全部以創新券形式發放，更突出財政科技資金引導作用。同時，加大了對重點企業、公共服務平臺的支持力度以及體現對企業科技創新的引擎作用。針對重點產業，有針對性地引導企業攻關。［1］截至2016年，江蘇13個地級市除無錫市、鎮江市、常州市外的10個地級市已實施市級科技創新券制度。江蘇省省級科技創新券也已實施，主要針對經濟相對薄弱、企業創新活力相對不足的蘇北五市（宿遷、淮安、鹽城、連云港、徐州），以推動蘇北產學研合作，引導更多創新資源向蘇北企業集聚。［2］

2.科技創新券的浙江創新

2013年10月，浙江長興縣與上海研發公共服務平臺合作，開展創新券跨區域試點，首創國內跨區域流通科技創新券，充分利用上海高端科研機構資源和大型科學儀器設施，解決長興縣本地中小企業創新資源不足等問題。［3］截至2016年5月，浙江省11個地市、94個縣區均已出臺與當地產業發展及科技創新相適應的創新券推廣應用政策，是全國第一個省、市、縣三級聯動型科技創新券制度全覆蓋省份。浙江省依托科技創新云服務平臺，構建全省科技資源統一開放共享平臺，搭建創新券服務系統，實現創新券申請、發放、使用、兌現全流程網絡管理。2016年又相繼推出手機版和APP應用。通過建設“創新地圖”，利用互聯網、大數據和地理信息系統，全省9萬臺（套）大型科學儀器設備及4千余家創新載體服務資源統一定位展示，使創新創業企業（個人）足不出戶即可了解全省創新資源分布，隨時進行服務查詢與預約，共享全省科研儀器設備和服務。對不按規定公開開放與利用信息、開放效果差、使用效率低的省級創新載體，予以通報，并采取停止新購儀器設備、在申報省級科技計劃項目時不準購置儀器設備等方式予以約束。［4］

3.科技創新券的貴州探索

一般省份的科技創新券政策由省科技廳、省財政廳作為科技創新券主管部門，負責頂層設計、審核管理、監督檢查，各市科技局為科技創新券試點責任主體，負責方案制定、組織推進等。貴州省是國內首個由省科技廳直接向企業派發科技創新券省份，省卻市（區）科技局的中間環節，省科技廳（知識產權局）設計、發行、受理、兌現科技創新券，直接為企業提供一條龍管理與服務。貴州省科技創新券制度優先支持省內獲得風險投資、創業投資或其他金融資本投資的企業；大學科技園、科技孵化器內企業；省科技型種子企業、科技型小巨人成長企業、科技型小巨人企業、創新型領軍企業以及高新技術企業、省級和國家級創新型企業、省級和國家級知識產權優勢企業。要求企業自籌配套資金不低于申請科技創新券額度。［5］

4.北京海淀區協同創新券

北京市率先在省級層面部署實施科技創新券政策，支持小微企業和創業團隊利用高校、院所科研資源開展研發活動和科技創新。北京海淀區協同創新券搭建了由政府、企業、科研院所、運營機構共同組成的大協同創新生態圈。2016年7月12日發布協同創新券政策，注冊在海淀的中小微企業可注冊申領。協同創新券是“互聯網+”與科技服務跨界融合的新探索。建設基于互聯網的海淀協創券平臺，一站式提供企業認證、協創券申領、使用、接收、兌換等全流程在線操作，企業在線申請政府補貼并獲得服務；采用電子券形式，管理系統自動記錄每張券申請、發放、使用、接收及兌換全過程；協創券平臺委托社會化機構運營。企業通過互聯網平臺發放的具有唯一識別碼的電子券，可在線申請政府補貼。協同創新券的抵扣金額最高不超過實際成交金額的30%，年抵扣金額累計不超過50萬元。為讓“創新供給”惠及更多中小微企業，中關村海淀園2016年創新扶持資金2000萬元，用于補貼企業通過協同創新券平臺向認證服務機構購買研發創新服務或成果費用。目前，中科院、北京大學、清華大學等200多家科研院所、實驗室、科研服務機構入選海淀協創券服務機構名單，為中小微企業提供專業化服務。同時，海淀園管委會對協同創新券使用情況跟蹤，對使用不力的協同創新券予以收回，并根據情況再分配。［6］

2012年9月起，國內各地區陸續開展科技創新券政策探索與實踐，支持以中小微企業為主的科技創新活動，目前未啟動科技創新券政策的省份寥寥無幾。即使有些省份暫時沒有啟動該政策，政府相關部門也已著手調查研究。

二、我國科技創新券的基本分類

1.以組織實施主體為標準

依據組織實施科技創新券主體行政級別的不同，創新券分地市級和省級。國內最早的科技創新券是地市級科技創新券，由江蘇宿遷最早發行。最早的省級科技創新券發行者是北京。現在少數省份要么只有省級科技創新券，如貴州，要么只有地市級科技創新券，如河南的洛陽市和焦作市。而絕大多數地區同時有省級創新券和地市級創新券，如江蘇、廣東等。各地科技創新券的組織實施主體不完全相同，多數由省、市、縣（市、區）的科技主管部門會同財政部門負責組織實施，采取省、市聯動方式運行管理，省級創新券專項資金來源于省財政科技資金，各市設立專項配套資金，如山西省要求各市科技局提供不低于省科技創新券額度1：1的配套資金。少數由科技局會同知識產權局負責組織實施，采取省直管的方式運行管理，如貴州省不要求各市科技局提供配套資金，而是要求企業自籌配套資金不低于申請的科技創新券額度。

2.以支持對象為標準

科技創新券以支持中小微科技型企業為主，但不排除個別地方支持重點領域、特定類型大型企業。其支持對象通常是主動尋求產學研合作和自我研發企業。科技創新券的支持對象一般為企業，但也有各類公共服務科技平臺、園區科技投入等。其支持對象較多為沒有接受過各類財政獎補資助的主體，獎補類支持對象為獲得科技政策獎補資金企業。多以運行階段的企業為主，個別地方也專門扶持創業階段企業、團隊或個人。如北京市支持小微企業和創業團隊利用高校院所科研資源開展研發活動和科技創新，深圳市支持具有獨立法人資格的中小微企業或創客個人。各地科技創新券的支持對象既包括低門檻、普惠性主體，如浙江省江山市每家新注冊企業發放1萬元科技創新券，江蘇省泰州市獎補類創新券的支持對象之一為經考核評審的新辦產學研聯合體。

3.以使用范圍為標準

以使用區域、領域范圍為標準，有些省市級科技創新券要求只能應用于本行政轄區內的產學研合作，或只能用于創新活動直接相關的技術開發、技術服務、專利技術轉讓、技術咨詢等。有些省市則突破到跨區域使用，甚至擴展至科技型中小微企業購買測試檢測、科技數據、科技文獻、自然科技資源、科技查新、發明專利代理、專利質押評估、新產品鑒定、科技金融、競爭情報分析、技術解決方案、知識產權、創新戰略等科技信息服務和專業咨詢服務等活動。有些地方科技創新券應用范圍更廣，如天津開發區推出額度為3萬元的科技創新券，用來支持轄區科技型中小企業創新創業，讓企業用于抵扣房租、檢驗檢測認證、法務服務等。浙江省首個推出“科技券”的長興縣在科技券的使用上也進行了充分探索，科研創新、產品設計、人才引進等環節都能以券抵價。

4.以科技創新券的形式為標準

科技創新券可分為電子券和紙質券兩種。北京市創新券采用網絡認證模式，蘇州昆山采用登記備案制，宿遷除用于個人獎勵資金直接撥付外，全部采用紙質創新券形式發放。依據創新券面值數額，各地又有不同。武漢市科技創新券面值為1000元、10000元、50000元，單個企業領取科技創新券金額起點為1000元，上限為20萬元。南京市科技創新創新券按10萬元、20萬元、30萬元面值分檔發放。甘肅蘭州創新券采用電子券形式，經創新券網絡服務平臺認證后生成創新券識別碼，每個企業或創業團隊每年可多次申領和使用。每張創新券限額1000元，需按規定使用，每次至少使用1張，最多可使用100張。［7］

三、我國科技創新券政策實踐中需解決的問題

1.資源單位科技人員的積極性不高

據調查，中小微企業較歡迎科技創新券政策，大型企業對科技創新券的渴求程度低于中小微企業。科技創新券對中小微企業而言，可稱得上“雪中送炭”，對大型企業則為“錦上添花”。一般地方科技創新券以鼓勵、支持中小微企業科技創新為主，以引導、促進大型企業科技創新為輔。調研發現，資源單位科技人員對科技創新券政策積極性不高的原因在于，企業委托高校、科研院所的科技開發合同，合同受托方需要按合同標的繳納一定個人所得稅，雖地方稅務部門有一些減免政策，但辦理程序需耗費一定時間與精力。此外，經費使用一般都有較嚴格的預算及報銷制度規定，常導致技術開發合同已完成，經費還躺在財務部門賬面上。因此，如何簡化我國產學研合作程序性規定，加大科技人員經費自主支配權，是解決資源單位科技人員積極性不高的關鍵因素。

2.部分單位不愿使用科技創新券

科技創新券的有效期各地不一，如成都市科技創新券有效期為1年，南京市科技創新券有效期不超過2年。但科技創新活動，尤其是研發類創新活動有一定周期和風險，科技服務若在期限內不能完成，科技創新券便過期作廢，導致科技創新券的兌現率不高。調查還發現，一些企業和創新單位認為科技創新券的申領應用和兌現過程較復雜而不愿使用。使用過科技創新券的企業和創新單位不愿繼續使用的主要原因是，兌換流程繁瑣、兌換時間長，次要原因是創新券補助范圍較窄，補助額度不高。有的企業和創新單位反映，不愿使用或接受科技創新券的原因是，需要安排專人研究政策，在現有資源基礎上額外增加工作量或新設崗位管理創新券，擠占有限資源。因此，政策制定方應在調研基礎上，明文規定創新券使用期限可適度延長，簡化創新券的領用、使用等流程，降低管理成本，拓寬補助范圍、提高補助額度，使創新券持有者能便捷、快速地進行兌換。

3.保障及風險防范機制不健全

我國各地創新券制度以政策的形式出現，其保障和風險防范的規定較為籠統，一般僅作“企業申報材料不實，涉及惡意騙取財政資金的，將依法追回創新券及財政資金，不得再次申請用券”之類的表述，而對騙補行為的企業責任人、有關審核機關的違規操作、企業和科技服務提供者的合謀等非法行為該如何處罰沒有明確規定。隨著科技創新券制度在國內各地的推廣，亟需將科技創新券制度納入到國家法律法規的層面加以規范，對騙補、違規操作、合謀等行為的企業、單位、相關個人如何追究法律責任給予明確規定。同時，法律法規中要明確監管和懲處制度，對騙補企業，不僅要沒收其違法違規所得，實施“禁入令”，剝奪其享受補貼政策的資格，還要對企業負責人、合謀行為的責任人、違規操作的人員追究其刑事責任，只有這樣才能從源頭上杜絕“騙補門”的發生。

學者對我國科技創新券應用和推廣經驗闡述得已較為全面，本文不贅述。要讓科技創新券制度更好地發揮作用，相關部門有必要進一步調查研究，對科技創新券政策進一步完善。

［1］趙超.《宿遷市科技創新券實施管理辦法》修訂［EB/OL］.http：//www.xichu.net/news/shizheng/ 2014/08/201408-09332304.html.

［2］江蘇省科技廳.江蘇省“科技創新券”試點工作情況報告［EB/OL］.http：//www.most.gov.cn/ dfkj/js/zxdt/201509/t20150928_121833.htm.

［3］袁永.國內外創新券政策實踐研究［J］.特區經濟，2016（6）.

［4］浙江省科技廳.浙江省科技創新券有效助推“大眾創業萬眾創新”［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/zj/zxdt/201607/t20160705_ 126347.htm.

［5］貴州省科技廳.貴州省科技廳發布《貴州省科技創新券管理辦法（試行）》［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/gz/zxdt/201501/t20150109_ 117371.htm.

［6］韓義雷.北京海淀：為中小微企業補貼“創新券”［EB/OL］.http：//www.bj.xinhuanet.com/bjwq/wq/ hdy/2016.07/16/c_1119229200.htm.

［7］孫理.“科技創新券”管理辦法向公眾征求意見推動政府引導資金最大化用于支持企業科技創新［EB/OL］.http：//rb.lzbs.com.cn/html/2015-05/07/content_1394685.htm.

（作者單位：淮陰工學院、淮安市中級人民法院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.001

江蘇高校哲學社會科學研究項目“基于創新券的產學研合作保障及風險防范機制研究”（項目編號：2015SJB709）］