地方債高聚和城鎮化融資困境背景下的PPP模式思考

呂海運　趙洪進

地方債高聚和城鎮化融資困境背景下的PPP模式思考

呂海運趙洪進

未來城鎮化建設資金的供小于求使得未來我國城鎮化建設面臨融資難的問題。而城鎮化建設對于改善居民生活環境、助力中國經濟發展有著重要意義。從政府各項文件來看，PPP模式成為解決城鎮化融資問題、化解傳統融資過程中累積的地方債風險的重要武器。本文主要探討了當前熱捧的PPP模式對中國經濟的積極作用：解決城鎮化融資問題、推進市場配置資源的進程、提高公共產品和服務的供給效率等，以及當前在我國推行PPP模式所存在的問題：市場風險、法律風險、政府信用風險等。最后在此基礎上提出了若干建議。

城鎮化融資；地方債風險；PPP模式

“納瑟姆”曲線描述了發達國家城市化進程中大體上所經歷的過程。它表明當城鎮化水平達到30%而繼續上升至70%的區間，是城鎮化率上升最快的發展階段。從國際經驗來看，此階段需要大量的資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮化健康發展的客觀必要條件。而根據國家統計局網站數據計算可知，2014年我國城鎮化率達到了55%，并且《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出：到2020年我國城鎮化率將從2013年的53.7%提高到60%，將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。由城鎮人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎設施建設，以及教育、醫療衛生、養老等公共服務領域的投資需求約為42萬億元。［1］因此，無論是當前還是未來一段時間，我國的城鎮化率都將處于上述30%～70%這個對資金有大量需求的區間內。

傳統城鎮化建設的融資模式是搭建地方政府融資平臺，主要形式是城投公司，資金來源主要有三方面：財政收入、土地財政、銀行貸款。但受經濟新常態和營改增的影響，財政收入增速呈現下滑趨勢；土地財政這幾年因為成為某些官員獲取灰色收入的地帶，建樓堂館所造成資源資金的浪費，遭到老百姓的深惡痛絕；政府過度使用融資平臺積聚了大量的地方債風險，地方債被視為中國經濟的一大風險點，使得國家對融資平臺的信貸政策全面收緊，因此像過去那樣依靠財政、土地、政府舉債的融資模式難以持續。

由此可知，未來城鎮化建設資金的供小于求使得未來我國城鎮化建設面臨融資難的問題。在這種背景下，建立可持續的城鎮化融資機制、化解傳統融資過程中累積的地方債風險，助力中國經濟轉型，是值得研究的重大課題。從政府各項文件來看，PPP模式也將是未來政府大力推廣的方向。

一、PPP相關介紹

1.PPP含義

PPP（Public Private Partnership），公私合作伙伴關系，起源于英國。其本質是，公共部門和私營部門共同提供公共產品和服務，最終達到比各方單獨行動更高的效率。

PPP有廣義狹義之分，廣義的PPP是指一切政府和私營部門合作提供公共產品和服務的模式。狹義的PPP是指公共部門與中標私營部門雙方組成特殊目的公司，針對特定項目，雙方簽訂特許經營合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。合同中約定一個特許期，在特許期內私營部門可以從經營收益中獲取投資回報和償還債務，期滿后特殊目的公司終結并將項目移交給公共部門。基本流程是：政府確定線路；選擇社會投資機構；進行項目的可行性研究；簽訂特許經營協議；成立特許經營公司；落實項目資金；建設、運營和移交。

2.PPP特征

⑴伙伴關系。PPP中，政府和社會資本共同出資，全程參與，體現的是合作關系，雙方地位對等。其獨特之處是項目目標一致，以最少的資源，實現最多的產品或服務。

⑵利益共享。PPP中需要對私營部門可能的高額利潤進行控制，既不允許其在項目執行過程中形成超額利潤，也要使作為參與者的私人部門獲得相對穩定的投資回報。

⑶風險分擔。合作過程中，雙方合理分工，優勢互補，將整體風險最小化。民營部門會按其相對優勢承擔建設運營職責，政府更多地發揮監管職能。

二、文獻綜述

1.國外文獻綜述

PPP模式起源于國外，對此，國外學者的研究比較成熟。對于PPP模式的推行，Hammami等（2006）認為，當政府遭受沉重債務負擔時，PPP模式常常更加普遍地使用；較少的腐敗、有效的法律法規等，即良好的制度質量是促進PPP的重要因素。［2］關于PPP模式的效率，美國學者M. A.等（2003）對利比亞首都的黎波里的固體廢物處理采用PPP模式前后的成本、員工薪水與績效作了比較，得到的結論是，采用PPP模式進行固體廢物處理能達到以更少的成本獲得更大績效的目標。Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，盡管民營部門投資成本高于公共部門，但參與投資本身可以激勵民營機構，讓他們獲得動力去努力進行技術轉移，進而達到項目開發成本下降的目的。

2.國內文獻綜述

⑴探討國外PPP項目成功實施的經驗及借鑒。張濤濤等（2014）通過總結英美兩國以PPP模式建造保障性住房方面的成功經驗，明確其中的關鍵成功因素和權責分配，在此基礎上研究我國PPP模式建設保障性住房的戰略選擇問題。［3］王景森（2014）以加拿大的兩個典型項目為例，詳細剖析PPP模式在保障房領域的應用，最后總結出了發達國家運用PPP模式提供保障性住房的特點。［4］財政部國際司（2014）根據國際金融公司等國際機構在全球范圍內的實踐經驗，總結出了成功實施PPP項目有三個方面的關鍵因素：適宜的法律、監管環境和機構能力，公共和私人部門長期融資能力，以及良好的項目設計和風險分擔機制。［5］

⑵就PPP模式在具體領域的應用提供建議。劉長宏和沈健榮（2014）在分析了PPP模式在國內外醫療保障領域實踐的基礎上，分析了我國商業保險公司參與醫保項目面臨的突出問題，并提出了相應的對策。［6］賈康和孫潔（2014）就如何運用PPP模式提供廉租房和公共租賃房分別提出了相應的建議。［7］孟春等（2014）通過分析常州市餐廚垃圾項目的PPP合作案例，發現PPP合作成功的經驗，同時針對各級政府面臨的如何解決垃圾處理的可持續發展這一難題，提出了可供借鑒的做法。［8］賈康和王澤彩（2014）在總結歸納外國PPP模式氣候融資經驗的基礎上，深入剖析了我國PPP模式氣候融資存在的問題，提出了構建PPP模式氣候融資機制的對策建議。［9］

由上可知，對PPP的相關研究，因國外PPP發展較為成熟，國外主要集中在PPP模式效率研究上，而國內起步晚，目前對于PPP的研究主要是探討國外PPP項目成功實施的經驗及借鑒、就PPP模式在具體領域的應用提供建議。對于探討PPP模式在我國推行過程中所產生的積極作用和存在的問題分析甚少，本文主要是定性分析我國城鎮化融資難和地方債風險高聚產生的PPP模式的積極作用和存在的問題。

三、現階段在我國推行PPP模式的積極作用及存在的問題

1.現階段在我國推行PPP模式的積極作用

⑴解決城鎮化融資問題，降低地方債風險爆發的可能性。2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計報告顯示，地方債和縣級財政問題仍突出，債務快速增加與財政收入增速大幅下降的逆向，使償債能力受到嚴重的影響，且已經出現局部地區債務的風險。地方債風險高聚問題成為中國經濟的一大風險點。PPP模式將社會資本引入公共領域，分流了部分融資責任。因此，PPP模式一定程度上減少了地方政府新增債務量，降低地方債風險爆發可能性。

⑵推進市場配置資源的進程，促進政府職能轉變。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，市場從原來的基礎作用向決定性作用轉變。公共產品和服務的PPP模式，是向市場決定資源配置邁進的鮮明體現，這將對政府投資安排起到很大的影響作用。原因是，以PPP模式開展的項目，要想獲得社會資本的投票，必須要有一定的吸引力，比如項目的可行性、滿意的投資回報、政府的契約精神。如果沒有這些保障，社會資本不會愿意投錢在上面，項目也就無法開展。

PPP模式也促進了政府職能轉變，促進有限政府的建立。PPP模式開展的項目，公共部門和社會資本全程參與，從融資到建設到運營，在這個過程當中，一方面社會資本會對政府行為構成一種約束力量，另一方面，利益驅動會使社會資本更積極主動地參與管理，這就降低政府管理成本，減少了政府對微觀事務的干預，促使政府把更多的精力用在規劃和監管上。

⑶提高公共產品和服務的供給效率。PPP模式不僅是一種融資模式，更是一種管理模式。從社會分工角度看，在PPP項目中，公共部門和民營部門合理分工、優勢互補。民營部門更多地負責項目和服務的具體生產與經營，公共部門主要負責項目和服務的發起、標準的制定以及生產經營過程的監督。從行為動機和約束層面來看，作為利益直接相關者，私營部門會更有動力參與到項目的生產和經營過程中，提高項目的質量和服務水平，縮短建設周期。而政府有了合作伙伴，也意味著政府工作有了監督與約束，這克服了政府單獨行動存在的效率低下問題。

2.推行PPP模式過程中存在的問題

⑴市場風險，項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。例如福建省泉州市的刺桐大橋，是內地首例BOT項目。它是由泉州市名流路橋公司和政府授權的路橋開發總公司按6：4的出資比例組建項目開發公司投資建設的，特許期是30年，特許期內獲得的收益歸名流公司所有，期滿后無償轉移給國家，1997年1月1日投入運營。這么多年來，泉州市跨越晉江的大橋由2座增加到現在的8座，由收費變成8座中只有刺桐大橋收費，車輛分流給作為項目建設運營方的名流路橋公司的投資回報造成了很大的影響。

⑵法律風險。由于法律法規的修訂、頒布、領導人換屆等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律對原先簽訂的PPP項目進行保護。

⑶政治風險。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

⑷政府信用風險高。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。

四、結語和建議

簡單來說，PPP模式是公共產品和服務的市場化。當前，PPP的大力推廣是城鎮化建設和地方債之間的矛盾倒逼的結果。現階段在我國推行PPP模式，可以起到三方面的積極作用：解決城鎮化融資問題，化解地方債風險；推進市場配置資源的進程，促進政府職能轉變；提高公共產品和服務的供給效率。

但是，由于PPP項目在我國應用尚處于探索階段，經驗尚不成熟，在實際運用中也存在一些問題。各種問題歸結為一點是：如何吸引社會資本的參與。而要吸引社會資本，關鍵在于形成穩定的可預期的項目投資回報。

對此本文的建議是：為了降低市場風險，即項目建成運營后，在特許期內，由于市場需求的變化（偏好變化、出現競爭者）導致作為項目建設運營方的私營部門的預期收益發生變化，在公私部門簽訂協議時，應事先厘定一個風險收益平衡機制，既要保證盈利又要限制暴利。比如實際市場需求小于預期需求，公共部門應就收益差價進行補償，如果遠遠超出預期需求，可以就特許期或價格進行調整。

對于政治風險和法律風險，主要還是加強相關法律法規建設，用制度反腐。私人企業相對于政府部門往往處于弱勢地位，應該在立法和項目合同簽訂兩個層面，給予PPP中私人部門切實、合法、有效的保障。

［1］《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（EB）.中國政府網，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

［2］于本瑞，侯景新，張道政.PPP模式的國內外實踐及啟示［J］.現代管理科學，2014（8）：15.

［3］張濤濤，袁競峰，鄭曉丹，鄧小鵬.PPP模式建設保障房的國際經驗與戰略選擇［J］.建筑經濟，2014，35（11）：86-88.

［4］王景森.加拿大保障房PPP模式建設管理經驗［J］.中國財政，2014（9）：39-40.

［5］財政部國際司.從國際經驗看成功實施PPP項目的關鍵因素［J］.財稅改革，2014：44-45.

［6］劉長宏，沈健榮.PPP模式在醫療保障領域的運用及建議［J］.中國財政，2014：36-37.

［7］賈康，孫潔.運用PPP機制提供保障性住房的建議［J］.經濟研究參考，2014（13）：35-39.

［8］孟春，李曉慧，張進鋒.我國城市垃圾處理領域的PPP模式創新實踐研究［J］.經濟研究參考，2014（38）：21-27.

［9］賈康，王澤彩.應對氣候變化：PPP模式融資機制研究［J］.地方財政研究，2014（8）：45-51.

（作者單位：上海理工大學管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.008