國企改革的國際啟示——基于經濟效率的角度

劉仕琦　段元萍

國企改革的國際啟示——基于經濟效率的角度

劉仕琦段元萍

本文基于國際比較的角度研究了英國、新加坡、阿根廷、智利、土耳其等國國有企業改革的歷程，發現這五個國家在國有企業改革實質性推進的階段全要素生產率都有所提升，根據他們的改革經驗教訓，得到一些啟示，對我國正在進行的國企改革有一定的借鑒意義。

國企改革；全要素生產率；民營化

一、海外的國有企業改革經驗

1.英國

20世紀70年代初，英國國有企業效率低下，不但企業盈利增長率大幅落后于同期全球制造業的平均水平，且有些企業需要政府大量補貼才能得以運轉。而這一時期，英國國有企業的固定資產額約占全國總資產額的30%，占經濟總量近三成的國企績效低下給英國經濟帶來沉重負擔。整個70年代英國的年均通貨膨脹率高達12.5%，而經濟的平均增長率僅為2.2%，財政赤字更是規模巨大。這一局面導致在1979年的大選中，保守黨候選人撒切爾夫人通過民營化的主張贏得了大選勝利。

撒切爾夫人實行的國企改革主要分為三個階段：

第一階段是1979-1983年。這一階段改革的主要做法是出售那些處于競爭性行業，且運作模式已經符合市場經濟要求的國有企業，如英國國家石油公司、英國宇航公司、全國貨運公司和聯合港口公司等。這些公司的財產所有權被一次性或分多次出售給私人部門。

第二階段是1984-1994年。在這一階段中，撒切爾政府將國企民營化的范圍擴大到有較多虧損的自然壟斷性行業和公共事業部門，如電信、電力、煤氣、交通等行業。這一階段除了采取出售股權的方式外，還采取了證券化和員工持股等方式。

第三階段是1995年之后。民營化進一步深化，那些完全依賴政府補貼維持經營的非競爭性企業也納入改革范圍，包括郵政系統、環衛系統、公共運輸系統等公共事業部門。這類企業的民營化的方式主要是采取發放特許經營權的形式。

英國民營化取得了顯著效果。首先是財政負擔的減輕。在民營化改革之前，政府每年對虧損企業的補貼達40億美元以上，財政不堪重負，而改革后財政負擔明顯減輕，并于1988年實現了財政盈余。其次是證券化率的提升，1988年英國證券化率只有88%，1999年達到了188%。最重要的一點是勞動生產率的提升，我們可以用全要素生產率（TFP）的變化來觀察這一過程，并以同期法德兩國的狀態作為對比。80年代之前，由于高度的國有化，英國勞動生產率明顯低于德法兩國。80年代初至90年代末，德國的全要素生產率基本上處于趨勢下降狀態，法國是基本持平，而英國卻出現了顯著的提升。民營化改革對于勞動生產率的提升具有顯著的解釋力。

2.新加坡

新加坡1965年建國。70年代初，新加坡政府著眼于自身獨特的地理位置和石油危機的契機，出資成立了新加坡石化集團、新加坡石油公司等一批“政聯企業”（國有企業）。但是到了70年代中期，隨著國有企業的增多，效率問題逐漸凸顯，政府管理成本亦越來越高。新加坡國有企業改革大體分兩個階段。

第一個階段是通過“淡馬錫化”來提升企業運營效率。1974年，由新加坡財政部出資組建了淡馬錫公司，專門負責經營國家投入到各類國有企業的資本。淡馬錫模式的關鍵在于政府變成“撒手掌柜”，與企業保持“一臂之距”，即本身不參與其控股公司的經營管理工作，只對結果進行負責，以此來保障國有資本運營環節的市場化。

第二個階段是淡馬錫把其占有的一些市場化的領域退讓給民營企業的階段，類似于國有企業退出競爭性領域及廣泛的混合所有制。新加坡于1985年宣布進行民營化，開始出售國有企業的部分股權。1987年更是批準了《公共部門民營化報告》來指導民營化進程。淡馬錫公司從國內公司戰略性地讓渡了大量股權，并將抽身出來的資本投往海外。1988年，淡馬錫公司開始對亞太、美國等地區的新興產業進行大規模投資。

從全要素生產率（TFP）來看，第一階段的國企改革大體是效率增進的，它帶來了新加坡勞動生產率的緩幅提升；而大幅提升TFP的是第二階段的改革，它在1986年前后形成了一個迅速抬升的二階拐點。

3.阿根廷

阿根廷的國有企業是20世紀60年代拉美國有化運動的產物。到了70年代，阿根廷開始面臨嚴重滯脹，債務負擔沉重，國有企業效率偏低的問題亦開始暴露，于是全面國有企業改革的設想被陸續提出。整體來看，阿根廷的國有企業改革也可以分為兩個階段：

第一階段是1976-1982年的小幅度民營化的嘗試。這一階段進行民營化的企業主要是小型國有企業，其中大部分是政府當初為防止失業率攀升而購買的小型私企。在這一階段，阿根廷經濟政治經濟形勢不穩，改革約束較大，只有100家左右的國有企業嘗試性地實行了民營化。

第二階段是1989-1995年的正式民營化。從梅內姆總統執政開始，阿根廷開始了大規模的民營化改革。根據作為民營化指導方案的《國家改革法》和《經濟緊急狀態法》，政府制定了大規模的國有企業改革計劃。新的改革計劃先是將電信、電力、郵政、鐵路等公共服務部門列入改革對象，然后過渡到一般工業部門。1992年阿根廷天然氣和電力服務業民營化；1993年阿根廷進一步出售了占國有企業總產值將近25%的石油礦藏管理局和鋼鐵企業。

從全要素生產率（TFP）的變化來看，第一階段的小幅民營化幾乎沒有作用；而第二階段的民營化大幅提升了生產率。當然，阿根廷的民營化在整體實施效果上備受爭議，后來亦出現反復。

4.智利

1973年皮諾切政府上臺后，智利開始推行國有企業的民營化改革。智利的國企改革分為兩個階段：

第一階段是1974-1984年，這段時期的改革基本上是休克療法。1974年智利政府宣布將當初國有化的300多家企業退還給原來的所有者；1975-1979年，智利又限期將200多家國有企業進行拍賣。1978年，絕大部分國有銀行被私有化。與民營化同時，智利政府大刀闊斧進行了價格放開、利率管制的完全放開及資本賬戶放松管制的改革。同時，推動的過于激進的改革節奏帶來了一些負面后果，最主要是在民營化過程中生產資本和金融資本過于集中，加劇了經濟波動；外資無序流入催生本幣升值，抑制出口并最終帶來經常項目惡化。在墨西哥危機的影響下，外資對智利的償債信心亦產生懷疑，債務危機進一步蔓延到智利。在嚴峻的經濟形勢下，智利的民營化被迫重走退路，部分企業、銀行再度收回國有。

第二階段是1985-1996年，智利政府吸取上次改革的教訓，采取逐步分散股權的方法，減少單一私有資本對國有企業股權的集中度。同時，智利政府將國有改革的范圍從小企業擴大到公益性服務等基礎性行業，除了重要資源以及核基礎設施外，大部分領域進行了民營化改革。

智利是一個可以為漸進式改革提供一定支撐的案例。整體來看，智利在第一階段的改革比較激進，政府迅速地將國企民營化，且切斷了對其的補貼，企業經營所面臨的外部價格、利率、匯率環境幾乎一夜之間變化。雖然改革使全要素生產率（TFP）迅速提升到一個較高水平，但同時也加劇了經濟體系的不穩定。在外部危機爆發之后，生產率再度“過山車”一樣大幅下降。危機過后，政府再次推進民營化時手段相對緩和，并且嚴格限制了資本過度集中，第二階段改革后，全要素生產率穩步提升。

5.土耳其

土耳其在經歷了1925-1950年的大蕭條后大力開展國有化。政府在公益性行業進行大量投資，建立了大量的國有企業，主要集中在交通運輸、礦山資源、金融、軍工、煤炭、食品加工等行業。傳統的國有企業在大蕭條后對土耳其經濟發展產生了巨大的推動作用，但自身局限性亦日益顯現。

1984年前后土耳其政府開始進行經濟改革，發展民營經濟，進行對外開放，減少政策干預，廢除計劃定價政策。1982年政府成立了資本市場監管機構，之后在多個領域廢除了國有企業的壟斷。但整體來看，1984-2000年期間，土耳其的民營化改革十分緩慢。

2002年，雷杰普·埃爾多安領導的正義與發展黨贏得了議會選舉后，土耳其的民營化改革明顯加快。土耳其政府對國有股權進行大規模的減持，能源、電信、港口、機場、交通、煙草等領域均推動了國有資產的改革。

土耳其的民營化改革從全球范圍內來說都基本上是最新的一個案例，一直到現在都在繼續進行。土耳其改革引發了一些副作用，比如失業率上升等，這一點對其改革的效果亦形成一定沖擊。

從實際經濟績效來看，土耳其從2003年開始的一輪國有企業改革整體還是提升了全要素生產率（TFP）的，直到被2008年金融危機所打斷。

二、海外五個國家國有企業改革的經驗和教訓

第一，國企改革是一個長期的過程，對每一階段的改革是否徹底不要苛求。從海外經驗案例看，國企改革持續20年以上的時間是常見情況，基本上每個國家的改革都會分為兩個或三個階段。中國國有企業改革先后經歷了1983-1991（撥改貸、獨立核算、利潤考核）、1992-1998（股份制和現代企業制度）兩個高峰階段；2014年后，中國新一輪國企改革啟動，這是國企改革走向深化的一個關鍵機會。

第二，國企改革是存在經濟增長紅利的，相對深入的國企改革可以持續提高全要素生產率（TFP）。幾乎所有的案例中，實質性的國有企業改革之后都出現了TFP的提升。

第三，國企改革和其他經濟改革是可以相互影響的，改革配套機制的缺失將會帶來改革失敗。最常見的一種失敗模式是類似于智利改革，改革配套的失敗導致經濟脆弱性上升，而外部危機的沖擊導致改革出現反復。

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（作者單位：上海理工大學管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.018