PPP模式建設養老機構的國際經驗與對策研究

黃佳

PPP模式建設養老機構的國際經驗與對策研究

黃佳

近年我國養老需求與養老機構供給不足之間的矛盾越發嚴重，PPP模式成為有效的解決方式之一。本文通過借鑒國外PPP模式建設養老機構的成功經驗，結合我國的實際情況，提出我國PPP模式建設養老機構的對策建議。

養老機構；PPP模式；經驗；對策

一、研究背景

目前，我國人口老齡化程度正在不斷提高，據《2015年社會服務發展統計公報》統計，截至2015年底，全國60歲以上老年人口2.22億人，占總人口的16.1%。人口老齡化給中國帶來了又一巨大壓力——社會養老。居家和社區養老是我國最主要的養老方式。但隨著西方文化對中國的不斷沖擊，機構養老的模式在中國得到了明顯的普及，而此時出現了養老機構供給的缺口，在數量和服務質量上都無法滿足目前的機構養老需求。僅靠政府單方面的財政投入無法從根本上解決養老機構的供給問題，給政府部門造成巨大的財政壓力。

為了緩解地方政府的資金和管理壓力，國家政策積極鼓勵社會資本參與養老機構的建設管理。2015年2月，民政部、發改委等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發［2015］33號），指出支持社會資本采用PPP等模式參與建設或發展養老機構，鼓勵將政府投資建設的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，交由社會力量來運營。同時，財政部、發改委等部門相繼發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發［2015］42號）等文件，鼓勵在養老服務類項目中推廣運用PPP模式。在中央政府政策指引下，江蘇、山東、江西、四川、深圳等地先后開始鼓勵民間資本進入養老機構建設領域。

本文通過借鑒國外成功經驗，結合我國實際情況，對PPP模式建設養老機構進行研究，提出了建設PPP養老機構的對策建議，以提高我國養老服務供給水平。

二、PPP模式的內涵

PPP模式是政府部門與私人部門通過建立契約關系達成長期合作機制，基于“風險共擔、利益共享”原則共同為社會提供公共產品及服務。PPP模式在基礎設施建設和公共服務領域獲得了廣泛的應用，成為新的公共物品供給模式。

PPP模式主要有伙伴關系、利益調節、風險分擔三大特征。其中，伙伴關系是最重要的特征，是公私合作最重要的體現。利益調節和風險分擔是由伙伴關系衍生出來的重要特征，是維持伙伴關系的重要條件。所謂利益調節是指政府部門維持項目的正常收益，保證項目投資者獲取合理收益。風險分擔的原則是考慮風險性質和風險承擔能力，選擇最適宜承擔風險或最有能力進行損失控制的一方承擔。

PPP模式可以實現政府部門與私人部門的優勢相結合，在養老項目中，為政府部門解決籌資、技術支持、管理方面的問題。對于私人部門，可以運用金融工具獲得擔保，降低不可預計或難以控制的風險。當項目收益低于一般收益水平時，可以獲得政府補貼。PPP模式建設養老機構，可以提高養老服務的質量與效率，并對創新性方案的提出起到很大的作用。

三、國外PPP模式建設養老機構的經驗借鑒

養老機構可以緩解老齡化給家庭與社會的負擔，因而被廣泛運用，在這方面比較成功的國家有新加坡、美國等。本文將對新加坡、美國運用PPP模式建設養老機構的先進經驗進行分析借鑒。

1.新加坡

新加坡在2010年開始進入老齡化社會，形成了以“家庭養老、社區養老、機構養老”三位一體的養老模式。養老機構比以往家庭養老、社會養老的優勢突出在服務方面。比如，提供專業化的生活照料、護理康復、精神安慰等。生活不能自理的老人在這里能得到全面、細心的照料。基于養老機構的諸多優點，新加坡政府大力推進與私人部門的合作，以促進養老機構的健康發展。

政府在養老機構的建設運營中占主導地位。首先，新加坡政府成立了綜合協調養老機構發展的專職機構。新加坡政府早在1998年就成立了專門解決老年人問題的人口老齡化跨部門委員會，該委員會有6個小組，分別是針對健康護理、經濟保障和健康、就業、社會融入、住房和社會和諧方面的，其后又成立了家庭和老年理事會指導養老機構管理和運營。其次，新加坡國會制定了《養老院管理法案》，確保養老機構管理有法可依。第三，積極出臺了支持養老機構發展的各種優惠政策，吸引社會資本投入。作為投資主體的新加坡政府承擔了幾乎所有的項目建設資金，還有津貼或者“雙倍退稅”程度不等的優惠政策推動養老機構建設和運營，被政府認可的養老機構還可以向社會募捐。第四，新加坡政府還通過法律形式加強養老機構發展和服務的監管力度。采取統一的申請制度和規范化的轉介機制等，全面規范了養老機構的運營；為了保障養老機構和其服務對象的合法權益。新加坡政府出臺了《老人院法令》對養老機構和人員進行監管，明確了懲罰條例以監督養老機構及其工作人員的行為。

社會力量也是養老機構運營的主力軍，由私人部門負責提供具體的養老服務。政府部門可以從繁瑣的管理工作中走出來，這樣可以保證政府部門和私人部門之間能夠建立良性的合作關系。社會力量的廣泛參與一方面表現為社會力量興辦的養老機構在為老年人提供照料服務方面發揮了主體作用，另一方面表現為各種志愿團體積極參與老年服務［1］。

2.美國

受美國自由文化的影響，美國的養老模式與其他國家不同，幾乎沒有家庭養老，主要是社區養老和機構養老。養老機構一般分為3種，即老人公寓、老人院和老人護理院，為不同需求的老年人提供多層次個性化的養老服務。

美國積極鼓勵社會力量參與養老事業，在政府的主導下，采用福利化和產業化相結合的先進理念，在養老事業中，充分利用了成熟的市場化機制優勢。美國政府和社會力量有以下三個方面的結合：

首先，美國積極利用PPP模式，大力吸引民間資本用于養老機構建設。美國擁有3種公私合作的模式，分別是個人或社會組織投資，由政府進行監督管理；政府與社會組織共同出資，由社會組織集中管理；完全由政府的財政資金進行投資，社會組織提供專業化及一體化的管理。公私合營的PPP模式在20世紀中葉被美國政府學習并開始廣泛運用在養老項目上。在養老機構的建設中，老人公寓是美國養老機構建設采用PPP模式最多的。例如，公租房或廉租房在建設紐約的老人公寓中廣泛運用，為了保障老人公寓可持續性運營，政府通過投資補貼或稅收優惠政策形式，鼓勵民營企業或非營利組織參與老年公寓的運營。

其次，政府主導地位突出，功能定位明確。第一，美國為了保障老年人的醫療、救助，完善了相關的法律法規。20世紀60年代，美國頒布了《老年法》，為確保老年人能夠享受到醫療救助、機構養老等服務。在隨后的幾年內，相繼頒布了包括《多目標老人中心方案》在內的多項法律法規。第二，美國擁有完善的行政管理體系。美國將地區性的老齡事業進行單獨規劃和統一管理的任務交歸各級政府。為實現其職能，美國政府在各級政府均設有老齡事業管理部。第三，實行嚴格的養老事業監管和檢查制度。美國政府對養老機構的服務質量同其對養老機構的設立條件一樣有著非常嚴格的要求，對養老機構建設和運營過程中會施加嚴格的監管力度，以確保養老機構高效運營的同時實現其盈利性。

第三，積極激發社會力量，為養老機構開辟融資渠道。政府主導下市場化機制的高度引入是美國與其他發達國家養老事業最不同的。一是老齡企業發展快速，它們具備優秀管理能力和運營技術，養老服務的供給效率和服務水平通過高效的市場化運營大大提高。二是發達的金融市場為養老機構的發展提供多元的融資渠道。三是完善的咨詢服務為美國養老事業的發展提供了服務支持。

3.啟示

新加坡、美國在養老機構建設方面的經驗為我國養老機構建設PPP模式的發展進程提供了以下啟示：

（1）制定完善的法律法規。法治是市場經濟的內在特征，法律先行是保證PPP模式成功運作的前提。

（2）樹立福利產業化理念。在保證養老機構公益性的前提下，大力吸引民間資本支持養老產業發展，為實現公私合作奠定基礎。

（3）成立專門管理養老機構PPP模式的機構。有必要成立專門的管理部門，綜合協調各方面力量，對養老機構PPP模式進行管理。

（4）明確政府部門的主導地位。政府應該發揮主導作用，為PPP模式創造良好的政策環境，與私人部門合理分擔風險，共享收益。

四、我國PPP模式建設養老機構的對策

1.我國PPP模式建設養老機構面臨的現實問題

目前，我國養老機構正面臨著供需矛盾、政府財政壓力不斷上升的問題。養老產業人才匱乏，護理人員沒有經過專業化的服務培訓，缺少高效率的專業管理人員，服務水平難以滿足需求。政府部門必須擴大資金來源，積極吸引民間資本的投入。在PPP模式下，私人部門服務意識強、管理靈活高效、重視人才培訓，有效完善運營管理機制，提升整體服務質量。同時，政府部門可以利用自身在宏觀計劃、行業監督上的優勢，加強對養老機構的整體監管，加強私人部門投資養老機構的公益性。

養老機構作為準公共產品，需要政府部門和私人部門共同提供，尋求最佳的效率與公平組合。我國養老機構項目建設期長，投入大，收費遠遠不能彌補成本的支出，需要政府適當采取稅收減免等鼓勵措施，長期可能達到盈利的效果，但是較低的利潤難以吸引社會資本廣泛參與。另一方面，私人部門參與養老機構建設導致了復雜的組織形式，使管理難度增加。養老機構項目的建設運營涉及大量的法律法規，我國與PPP模式相關的法律法規并不健全，在較長時間內會做一系列調整來完善，同時也涉及各利益相關者之間的關系協調。作為融資的創新模式，PPP項目的管理難度和復雜度對人員素質、監管措施、執行力度等提出了較大的挑戰。

2.均衡公私雙方的對策建議

PPP模式下私人機構最為關心的是資金安全和投資效益如何得到保障。但由于當前立法缺陷以及對政府擔保和承諾的限制，公共部門雖然急需資金投入養老機構建設，卻難以提供相應的承諾機制；私人機構擁有資金、技術、管理技巧和經驗，卻因資金安全和投資效益得不到保障而躊躇不前［2］。加強養老機構PPP項目的綜合管理，需要有專業部門和人員負責組織實施項目的合同管理、績效監控和關系管理。同時不斷探索市場化補貼機制，發展養老服務責任險，降低養老機構的運營風險［3］。

本文通過借鑒國際經驗，綜合上述分析，提出我國PPP模式建設養老機構的三點對策建議。

（1）政策保障。政府可以通過優惠政策提高私人機構參與養老機構建設的積極性，在稅收和土地方面給予私人部門支持。稅收優惠范圍可以適當放寬，提高相配套的扶持政策，充分發揮金融市場對項目建設的驅動作用。在土地政策方面，采取土地行政劃撥或者土地使用權的低價出售，用來降低私人部門的用地成本。同時，完善PPP模式的相關法律法規，為私人部門的利益提供保障。

（2）制度保障。成立專門的PPP管理部門，加強風險管理，建立合理的利益共享和風險分配機制。合理選擇與養老服務項目相適合的PPP模式。對于我國已有的養老機構，可以采取外包類的PPP項目進行管理，可分為服務外包、管理外包及租賃等方法。對新建的養老機構，可以采取特許經營類PPP項目，它的優勢在于可以利用私人部門的資金緩解公共產品及服務提供過程中出現的資金不足問題。

（3）機制創新。建立公私雙方良性合作機制。作為政府部門，應建立監督-激勵機制，運用合理的激勵手段，對民營資本做到真正的吸引和鼓勵，同時可以借鑒國外的成功經驗，建立第三方監管機制或成立一個專門的公司來監管PPP項目，使得對私人部門監管更能有效客觀地改善養老服務的質量和效率。

五、結語

面對我國老齡化的不斷加劇以及政府面臨的財政壓力，PPP模式將為中國養老事業做出巨大貢獻。本文通過借鑒國外PPP模式養老機構方面的成功經驗，結合我國實際問題，提出我國PPP模式建設養老機構的對策建議，以期緩解我國養老壓力，完善我國的養老體系，提高我國養老水平具有重要作用。

［1］周迪雯.PPP模式應用于我國社會養老機構建設的必要性與可行性分析［J］.商，2016（7）.

［2］張濤濤.PPP模式建設保障房的國際經驗與戰略選擇［J］.建筑經濟，2014（11）.

［3］程啟智.中國公辦養老機構改革改制路徑選擇［J］.河北經貿大學學報，2016（2）.

（作者單位：南京南咨工程咨詢有限公司）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.036