領水主權外航行權海事安全監管研究

李學偉褚永賀(佳木斯海事局，佳木斯154000)

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領水主權外航行權海事安全監管研究

李學偉褚永賀
(佳木斯海事局，佳木斯154000)

摘要：在領水主權外水域存在航行權及航行行為，是黑龍江水系特殊通航方式之一，其中“黑瞎子島繞航”這一航程途徑中國內河、中俄界河、俄羅斯內河最后回到中國內河四個航程。“黑龍江江海聯運”航程途徑松花江、界河黑龍江、俄羅斯內河、公海、中國沿海、中國南方內河等航程。本文在研究過程中，重點分析中國籍船舶領水主權外水域航行安全監管現狀，以人、船、環境、管理及應急保障為要素開展研究，分析各要素潛在規律性特征和海事安全監管特點，明確監管重點和關鍵環節，提出了以加快黑龍江水系內河船舶船載AIS、GPS、和岸基VHF基站的覆蓋等優化海事現代化監管手段為基礎，加強中俄水上應急合作、制定海事安全管理應急預案等建議。

關鍵詞：黑瞎子島繞航；海事安全管理；搜尋救助；應急合作；江海聯運

黑龍江水系原為中國內河水系。但是由于近代沙俄的崛起入侵和中國清政府無能導致了黑龍江流域廣大領土的丟失，造成黑龍江流域變成了地跨中國、俄羅斯、蒙古3國的國際水系。黑龍江中游伯力以下至出海口成為俄羅斯內河，中國丟失了黑龍江出海口。目前黑龍江流域面積在中國一側為88.3萬平方公里。總流路長度達28680多公里，黑龍江水系與長江、黃河、珠江并稱中國四大水系。

“黑瞎子島”是黑龍江和烏蘇里江交匯處的一個島嶼群，原屬中國，但是自1929年“中東鐵路事件”后，該島被蘇軍強行占領，黑龍江通往烏蘇里江的主航路被切斷。從此，黑龍江水系中國航行權受到了最嚴重侵害和壓迫！中國船舶無法自由往來于黑龍江、烏蘇里江、更無法從黑龍江出海。黑龍江流域中國航運業的發展受到重挫！

新中國成立后，中蘇兩國領導人簽署了《中俄國界東段協定》，在此協定中，中方在基本實現獲得阿穆爾河(黑龍江)和烏蘇里江主航道中心線中方一側島嶼(包括珍寶島)主權的同時，還保留了經烏蘇里斯基島嶼(黑瞎子島)外側兩江水域的航行權和圖們江口的出海權，黑龍江流域領水主權外航行權至此確立。

原中華人民共和國黑龍江港務監督局（中華人民共和國黑龍江海事局前身）開始正常對黑龍江上的中俄船舶、開放港口等開展海事管理工作。持續有效的海事安全管理維護著中國領水主權外的航行權，保障著中方船舶、船員的利益，保障這黑龍江流域的環境安全，防范和避免涉外事故及海損事故的發生、防止海盜和恐怖勢力等。

1領水主權外水域航行權海事安全監管研究的必要性

1.1是保障中國籍船舶在黑龍江與烏蘇里江間自由往返航行的需要

黑龍江和烏蘇里江是否暢通無阻關系著黑龍江航運的發展、關乎著幾千里中俄界河水上貿易的通暢，體現著中國在黑龍江水系自由往返航行的權利。研究“領水主權外水域航行權海事安全監管”，是保障中國籍船舶安全航行、自由航行的需要。

1.2是保障中國籍船舶在黑瞎子島外圍水域及俄羅斯內河航行安全及保障船員利益的需要

按照國家賦予海事部門的職責，保障船舶航行安全和維護船員利益是海事日常工作的一項重要內容，航行于黑龍江水系領水主權外水域的中國籍船舶，無論是在黑龍江主航道10號界碑至11號界碑之間水域航行還是在俄羅斯內水航行，都可能面臨來自俄羅斯軍方的阻礙、政府部門的監管、海盜甚至暴力恐怖分子的威脅。中國籍船舶在外航行，代表著中國國家主權利益，因此，加強領水主權外水域海事安全監管和服務研究，是保障中國籍船舶在上述航路航行安全和保障船員利益的需要。

1.3是履行水上交通安全監管、人命救助及防治船舶污染黑龍江水域工作職責的需要

中俄國境河流航道長達2723公里，黑瞎子島外圍主航道黑中29公里至哈巴公里、烏蘇里江哈巴0公里至40公里中國擁有永久自由航行的權力。伴隨著航運業的發展，水上交通安全監管、人命救助及水域環境保護等應急保障任務十分繁重。不同于內河及海上，領水主權外水域發生船舶海損事故、人命救助和船舶溢油污染水域更具有緊迫性和挑戰性。通過研究領水主權外水域航行權海事安全監管，可以從根本實現對航行于領水主權外水域的船舶實施安全監控和全天候的應急反應與合作，履行海事部門水上交通安全監管、人命救助和防止船舶污染的職責。

1.4是維護黑龍江省對俄貿易水路通道乃至中國與東北亞的貿易通道暢通的需要

進入新時期，黑龍江省作為對俄貿易橋頭堡，邊境貿易的日趨頻繁和雙方友好交往的不斷加深，經水路進出境旅客及貨物逐年快速增長。黑龍江省對俄貿易中，水路運輸占據很大一部分，沿黑龍江分布著大小開放口岸10余個，在全面加強對俄貿易和打造黑龍江對俄貿易橋頭堡作用的大環境下，水路運輸的暢通意義重大。而且通過黑龍江下游的出海口，黑龍江江海聯運連通中國東北與俄羅斯遠東地區、日本、韓國、朝鮮乃至整個東北亞，開辟新的“絲綢之路”，這與習近平總書記提出“一路一帶”國家戰略相契合，依托黑龍江這條黃金水路，中國東北“絲綢之路經濟帶”將快速發展。

1.5是保障黑龍江省經濟結構轉型后水上旅游業、游艇業發展的需要

黑龍江省中俄界江的水上運輸業、水上工程業、水上旅游業以及邊境貿易都在不斷快速發展，但是界河水上安全監管工作距離經濟社會發展的要求還有一定的差距，黑龍江省經濟轉型后對航運業的發展帶來無限生機，界河旅游業的發展和中俄對黑瞎子島的開發，未來航行于黑龍江中俄界河、俄羅斯內河的中國籍游艇和大型游覽觀光船也將大大增加，游艇業的發展將成為黑龍江經濟發展的全新增長極。因此，開展研究，是海事部門新時期服務地方經濟發展建設的需要，更是當前海事系統踐行“三化”建設的內在要求。

1.6是維護國家主權及國家安全的需要

“黑瞎子島是俄羅斯哈巴羅夫斯克城的的天然屏障和門戶，地處險要，是黑烏兩江的咽喉要道，俯瞰黑瞎子島周邊，中國領土全部被俄羅斯處于俄羅斯包圍之中，黑龍江、烏蘇里江形成天然阻隔。歷史上，由于中國船只習慣性走小河子河道，而放棄黑龍江主航道而導致丟失半個黑瞎子島。同樣在南海，由于對主權海域的巡航及航行行為的不夠重視直接導致今日的釣魚島爭端等等。因此，鼓勵和支持中國籍船舶往返黑龍江、烏蘇里江的船舶走黑瞎子島外側黑龍江主航道，扶持黑龍江“江海聯運”通過黑龍江下游出海不但是在宣誓國家主權，更是通過維護航行權來維護國家主權。

2中國籍船舶領水主權外水域航行權風險分析

2.1進入領水主權外水域航行的中國籍船舶技術狀況風險

當前，航行于黑龍江水系領水主權外水域中國籍船舶類型主要有：內河高速水翼客船、普通客船、普通貨船、推、拖輪帶駁船船隊、客貨滾船船、油船、工程船、挖泥船、游艇、軍艇、公安類船艇、漁業船艇及江海兩用直達船型等。船舶類型多、船舶狀況差是黑龍江領水主權外水域航行船舶的主要特征。

在撫遠至哈巴羅夫斯克航線上運行多年的內河高速水翼客船，其船齡長、船況差、高速航行、主機故障率高等決定了其為水上安全的第一大風險源；進入2000年以后，受高速公路、鐵路的影響，黑龍江航運業日益萎縮，內河長航船舶逐步減少，現有的推、拖輪帶駁船船隊多為上世紀80年代下水，船舶老化嚴重，構成了第二大風險；由于黑龍江自然環境好，沿岸無重工業污染，流域內漁業資源豐富，因此漁船數量巨大，漁船商船碰撞及漁船翻沉風險構成第三大風險。

2.2俄羅斯錯置航道助航設施導致的船舶海損及污染黑龍江水域風險

目前，中俄兩國邊界已經勘驗完畢，但是不同于陸地邊界，以黑龍江主航道為界限的邊境線是運動的，隨著黑龍江航道的演變和退岸堆砌的的發生，實際航道中心線也跟著改變，可能原屬于一方的領土會隨著航道變化被劃到另一方，因此中俄兩國都不愿已經勘定的航道發生變動，即便航道水深不足或淤積嚴重，兩國也都不會輕易改便主要的助航標志，甚至會主觀措置航標及助航標志。而內河船舶航行是靠岸標和浮標的指引，錯誤的航標直接導致船舶擱淺和碰撞事故的發生。船舶碰撞帶來直接損失的同時還會帶來原油泄漏污染水域環境的風險。

2.3俄羅斯不穩定政治因素及封鎖航道風險

當前，中俄兩國政治互信，貿易往來頻繁，但是俄羅斯政治體制不同于中國，不同政治組織對華關系不明確，隨時可能導致俄羅斯封鎖下游航道的情況。在黑瞎子島外圍黑中29公里至哈巴0公里和烏蘇里江哈巴0公里至40公里的航道內，一直被俄羅斯扼守。中國籍船舶自由航行往往受制于俄方。1974年，前蘇聯在烏蘇里江距哈巴羅夫斯克26公里處建設一座浮橋。橋體由107條漂浮在水面上的鐵船連接組成，每船寬約6米，舟橋全長800米，兩端建有固定橋墩。舟橋上平時可通行汽車，按約定舟橋應于北京時間每天上午9時30分至11時開啟一個半小時，供船只通過，但俄方常常"借故不開"，中方船舶經常于此受阻，或停泊在江面上長時間等待，或被迫返航。而黑龍江江海聯運必經黑龍江下游俄羅斯內河，更具有不確定性。

2.4緊急和突發情況下中國籍船舶滯留主權外水域風險

中國籍船舶領水主權外水域航行途中，可能面臨來自船舶自身狀況、船員身體精神狀況、燃料物料補給等多方面的問題。如遇到突發情況導致船舶失去動力或者遭遇惡劣天氣船舶需要錨泊避風、船員因意外需要緊急救助等情況，都可能導致船舶滯留在航道內或者進入俄羅斯內河港口等情況，這不但涉及到中俄兩國船舶主管部門協調，還涉及到外交部門、移民部門等多方面問題。因此，研究中國籍船舶領水主權外水域滯留的風險至關重要。

2.5海盜及恐怖勢力風險

內河具有不同于海上的顯著特點，內河兩岸距離大多在幾千米以內，船舶隨時可能靠岸補給，人員可能隨時上下船，因此，內河航運更容易受到海盜及恐怖勢力的威脅。俄羅斯境內黑龍江下游航道大都為天然航道，沿岸為未開發的荒野，給海盜及恐怖勢力提供了土壤，航行于黑龍江下游的中國籍船舶可能隨時面臨海盜劫持船舶，船員生命遭到威脅的情況。不同于公海，在俄羅斯內河水域遭到武裝劫持或者海盜襲擊事件后的處理更具復雜性。

3領水主權外航行權海事安全監管和服務支撐研究

3.1以國際公約和海船管理規范來管理領水主權外水域航行的船舶及船員

由于黑瞎子島外側黑龍江、烏蘇里江及哈巴羅夫斯克以下俄羅斯內河屬于高等級航道，5000至10000噸海輪可以安全航行。隨著黑龍江江海聯運的發展，黑瞎子島繞航航路和俄羅斯內河航行的中國籍海船將會越來越多，越來越多大噸位、多用途海輪也將航行在黑龍江中、下游。同時黑龍江服務于江海聯運的內河船舶也將更新換代成江海兩用船舶，因此，海事部門應該以國際航行海輪的管理標準來管理此類船舶，最好可以與俄羅斯相關部門協商開展PSC業務，提高船舶安全技術等級、提高船員素質和資歷要求，從而保障黑龍江省的船舶可以安全通江達海。中國東南沿海船舶可以順利航至黑龍江省腹地。同時，與俄羅斯籍船舶發生海損事故時，方便調查與處理。

3.2推進建設佳木斯海事局“監管、救助、執法、服務”四位一體監管模式

佳木斯海事局作為黑龍江海事局業務量最大的分支局，中國籍船舶黑龍江水系領水主權外水域海事安全監管的直接管理機構，在自身發展與建設過程中，應該著重加強“監管、救助、執法、服務”思位一體的應急監管模式，創新思維，摸索出一套適合領水主權外水域海事安全監管的工作方案，水上人命救助、海事應急和船舶安全是

3.3加快覆蓋在領水主權外水域航行船舶AIS、GPS等現代化船載設備配備

由于黑龍江航運業的不景氣，在航船舶普遍船齡較長，船東及航運公司船舶更新換代速度慢，目前航行在黑龍江水系的大部分船舶現代化程度較低，與海輪及南方水網地區內河船舶相比落后很多。近幾年來，在黑龍江海事局的努力下，黑龍江部分船舶已經陸續開始裝配船載AIS設備及配備GPS定位功能，但是覆蓋率不高。建議今后進入黑龍江水系領水主權外水域的中國籍船舶全部安裝AIS和GPS設備。

3.4加強海事VHF基站、CCTV、VTS等現代監管服務設施建設

水上監督管理特別是水域、環境、秩序管理，以VTS系統為主線和中心，有機結合傳統的監督手段，形成嚴密、高效的管控系統，促進交通安全、效率、環保，從而可大大增強管轄水域的整體監控能力。“VTS管理機構是代表主管機關依照國家法律和行政法規在其管轄水域內直接行使水上交通安全管理職能的行政管理和執法機構”。VTS系統與CCTV的有機結合，可每天24小時全天候對轄區水域進行監控和交通組織，打擊船舶水上交通違法行為，維護良好的水上通航秩序，有效改善了通航環境。有效保障船舶航行安全，降低水上交通事故率。另外VTS系統有較好的錄像重放功能，水上交通事故發生后，海事管理部門可以通過錄像重放來再現事故發生全過程，為事故調查、分清責任提供重要的證據.為有效加強領水主權外水域海事安全監管效能，建議國家加大投入進行黑龍江水系船舶VHF基站建設，加強岸基基礎設施投入，大力發展VTS、CCTV等現代化船舶管理服務手段。

3.5加快推進黑瞎子島海事應急監管基地建設

黑瞎子島回歸以后，中俄邊界領土將在很長一段時間內處于穩定狀態，伴隨黑瞎子島的開放、國家開發和建設、環黑瞎子島繞航旅游的開展，中俄繞航航路的船舶密度將極速加大，水上安全形勢將越來越嚴重，為了確保黑瞎子島周邊黑龍江、烏蘇里江的水域環境安全、防止船舶溢油和污染水域，防止海盜和恐怖勢力對于船舶的威脅。維護繞航航路的水上安全，海事部門應加快在黑瞎子島建立應急監管基地，提高海事監管服務手段。開展經常性跨國境各類水上突發事件應急演練，通過開展桌面推演、現場實戰演練等，加強相關部門、人員及俄緊急情況部門之間的協同配合，不斷提高水上突發事件的應急處置能力。科學、安全地救助遇險人員，控制突發事件擴展，消除危害。

3.6建立專項基金補貼船舶、鼓勵中國籍船舶走繞航航路

由于繞航航路相對于撫遠水道多出近100公里的航程，很多營運船舶為了節省船舶燃料和節約時間，往往直接走撫遠水道的航路往返黑龍江和烏蘇里江，這樣一來，勢必造成黑瞎子島外圍黑中29公里至哈巴0公里、烏蘇里江哈巴0公里至40公里航行的中國籍船舶越來也少，長此以往，將造成中國自愿放棄途徑哈巴羅夫斯克往返黑龍江和烏蘇里江的航行權利，這無疑是主動放棄國家主權的行為！同時為俄方放行的不確定性增加籌碼，俄方于2012年曾提出：中方船舶在俄羅斯內水航行要施行俄羅斯內規的要求，我方從歷史角度、船員駕駛習慣、船舶建造規范、環島旅游開發等四個方面據理力爭，未按俄方意愿施行。經此種種跡象表明，俄方對于這種航行權大于主權的做法，正在醞釀謹慎回收。

為了吸取我國南海諸島因缺乏維權意識而導致領土爭端的慘痛教訓，建議應該設立黑瞎子島繞航專項資金，加強對黑瞎子島環島巡航檢查力度，鼓勵民間資本投入開發黑瞎子島環島旅游，鞏固我方既有繞航權利，提高環黑瞎子島巡航搜救一體化建設水平。

建議黑龍江省人民政府相關部門和財政部門聯合設立繞航船舶專項補貼基金，用于補貼航運企業、個體水上運輸船舶船東，提高其船舶走繞航航路的熱情，通過維護航行權來維護國家主權；二是建議交通運輸部海事局設立專項海事基金，用于該航路海巡船舶巡航及開展航行船舶應急救助專項補貼，為繞航航行船舶提供安全保障。

3.7加快推進中俄海事部門水上安全監管服務的交流與合作

領水主權外水域航行途徑中國內河、中俄界河、俄羅斯內河、中國內河、公海等特殊航路，這些性質決定了整個黑龍江水系的水上安全監管必須由中俄雙方共同努力來完成，也只有通過中俄雙方共同有效監管，才能充分保障黑龍江水系上來往船舶的安全航行，保障中國籍船舶在領水主權外水域的自由航行安全，進而穩步推進黑龍江航運經濟的不斷繁榮和發展。

2014年中俄總理定期會晤委員會運輸合作分委會第18次會議期間，中國交通運輸部與俄羅斯聯邦運輸部就《黑龍江流域國境河流航行安全合作與諒解備忘錄》文本達成一致意見，明確了雙方聯系機構為黑龍江海事局與阿穆爾河流域航道航政局，實現了界河水上安全監管的歷史性突破。這是自1951年“中蘇國境河流航行及建設協定”簽署以來，雙方第一次明確通過中俄航聯委以外的機構管理界河事務。10月14日至18日黑龍江海事局代表團訪問了俄羅斯聯邦緊急情況部遠東聯邦區中心局、俄羅斯聯邦猶太自治州緊急情況總局、俄羅斯聯邦阿穆爾流域國家航道航政局、俄羅斯聯邦阿穆爾流域國家海河監督管理局，并分別與之進行了富有成效的會談，對深化界河海事監管和應急合作取得了一致意見，簽署了合作文件，明確了在中俄界河海事合作備忘錄生效前按照雙方職責建立定期磋商洽談和合作機制，全面深化拓展了合作領域，中俄兩國界河水上航行安全領域和應急處置的合作進入全新的階段。楊傳堂部長致函俄羅斯緊急情況部部長安德烈耶維奇，對黑龍江海事局和俄羅斯緊急情況部遠東聯邦區中心局的合作表示高度肯定，并對下一步的合作寄予厚望。

4結束語

源于歷史主權和現代中俄關系的發展，黑龍江水系中國籍船舶領水主權外水域航行情況將長期存在。在新時期中國“一路一帶”的國家戰略和黑龍江發展“東部陸海絲綢之路”大背景下，黑龍江航運業、濱水旅游業必將得到前所未有的發展，船舶安全航行問題將日益突出。

研究和思考如何促進中國籍船舶開展領水主權外水域航行，通過實際航行來維護中國在黑龍江水系領水主權外水域自由航行的權利，保障中國籍船舶航行安全和維護船員利益，避免涉外事故及海損事故的發生，防止海盜和恐怖勢力，同時搭建中俄海事部門交流合作平臺，積極開展水上應急合作演練，努力把打造結合黑龍江打造成為“平安界河、生態界河，便捷界河，尊嚴界、和諧界河，”讓界河無界，造福兩岸人民，是擺在當下黑龍江航運、海事部門面前的問題。

DOI編碼：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.01.008

中圖分類號：U698.2

文獻標識碼：A

文章編號：1006－7973（2016）01－0033－04