集體林權抵押制度的法律分析

張 鏑，梁 言　(東北林業大學，黑龍江哈爾濱 150040)

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集體林權抵押制度的法律分析

張 鏑，梁 言(東北林業大學，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要林權抵押是國家集體林權改革的內容之一，其具有盤活林業資源、解決林權權利人資金短缺、推進資源配置市場化、加快農村經濟發展的作用。然而，現行的法律法規及配套的相關制度并不利于林權抵押的健康運行。該研究從法律和實踐兩個層面介紹了林權抵押的現狀，從法律規范、林權評估、林業保險、抵押登記、抵押權實現這5個方面分析了阻礙林權抵押發展的相關問題，并提出了完善林權抵押的相關立法、健全林權評估制度、發展林業保險制度、規范抵押登記制度、確保抵押權的實現等完善林權抵押的針對性建議，以期對我國林權抵押的未來發展起到積極的推動作用。

關鍵詞林權抵押；林權評估；林業保險；抵押登記

The Legal Analysis of the System of Collective Forest Right Mortgage

ZHANG Di, LIANG Yan

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractForest right mortgage is one of the contents of the reform of collective forest rights in the country. It has an inventory of forest resources, solve the shortage of funds, promote the marketization of resource allocation, and accelerate the development of rural economy. However, the existing laws and regulations and related system is not conducive to the healthy operation of forest right mortgage. From two aspects of law and practice, the status of forest right mortgage was introduced, relevant problems hindering the development of forest right mortgage were analyzed from legal norms, evaluation of forest right, forestry insurance, mortgage registration, mortgage realization, and suggestions for the improvement of forest right mortgage were proposed, including perfecting relevant legislation of forest right mortgage and forest right evaluation system, developing forestry insurance system, standardizing mortgage registration system, ensuring the realization of mortgage right, in order to play a positive role in future development of forest right mortgage in China.

Key wordsForest right mortgage; Evaluation of forest right; Forestry insurance; Mortgage registration

所謂林權抵押是指債務人或者第三人以其林地使用權和林木所有權為抵押物，債務人不履行到期債務或發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該抵押物價值優先受償的一種法律制度[1]。林權抵押的法律關系包含主體、客體以及權利義務關系3大要素。林權抵押的主體是林權權利人(常見為林業企業、林農)和金融機構(常見為農村信用社、銀行)。林權抵押的客體并非指向林權的全部內涵，而是指林木的所有權和林地的使用權。林權抵押的權利義務關系是指在林權作為抵押物期間，抵押人享有取得貸款的權利，負有及時歸還貸款的義務；而抵押權人則享有請求歸還貸款和屆期未履行時的優先受償的權利，負有發放貸款的義務。林權抵押作為國家集體林權改革的重要內容，對于經濟、社會的發展具有著重要的意義。林權抵押能夠在盤活林業資源的同時，成為林權權利人的融資渠道，為林權權利人解決資金短缺的問題，既促進了林木和林地使用權的合理流轉，推進了資源配置市場化，又加快了農村經濟的發展。筆者從法律規定和實踐方面概述了我國林權抵押的現狀，分析了林權抵押存在的問題，提出了相應的完善對策。

1林權抵押的現狀

目前，林權抵押的法律狀態與實踐情況并不同步，甚至可謂之脫節，即立法滯后于實踐。

1.1林權抵押的法律規定根據《物權法》第一百八十四條的規定，林權并不是法律明確禁止的抵押物。第一百八十條第一款第三項的規定：“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權。”《農村土地承包法》第四十九條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。” 國家林業局2004年規定的《森林資源資產抵押登記辦法》第三條將商品林中的森林、林木和林地使用權規定為可用于抵押的森林資源資產。

此外，作為林權抵押的客體之一的林地使用權是否能夠單獨抵押，法律沒有予以明確的規定，成為學者們爭議的焦點。一種觀點認為林地使用權本身具有交換價值，可以單獨作為抵押物；另一種觀點則認為林地的使用權是為了生產、經營，因此應當遵循著“地隨林走”的原則，并以《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》第八條第二款為依據。

1.2林權抵押的實踐情況

我國林權抵押的實踐情況是實踐先于立法，福建、江西、浙江、遼寧、山東、黑龍江、重慶等地已開展了集體林權抵押的實踐[2]。但是，林權抵押呈現的總體局面較為混亂。各地區對林權抵押主體的要求參差不齊，或嚴格，或寬松，但最終都影響了林權抵押的健康運行。各地區林權抵押貸款模式也尚未統一。目前，我國林權抵押貸款的模式有5種，包括直接抵押貸款、專業公司擔保、小額貸款、農戶聯保貸款、龍頭企業承包。此外，伴隨著林權抵押的發展，產生了一批新興行業(林權評估、林業保險等)，但與這些行業相匹配的法律法規和行業規范尚未成熟，因此，時常出現阻礙林權抵押發展的情況。

2林權抵押存在的問題制約林權抵押的問題主要包括相關法律的滯后、林權評估制度和林業保險制度的不完善、抵押登記制定的不規范以及抵押權的難以實現。

2.1相關法律滯后林權抵押與民生密切相關，理應在《物權法》中有明確的規定，但現行的《物權法》并未在此方面給其下位法提供制定法律法規的依據，導致現有的法律法規出現模糊、甚至對立的情況。例如，《中華人民共和國森林法》第15條規定了林地使用權流轉形式包括承包、轉讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件等，而沒有對抵押作出規定，這與上述《森林資源資產抵押登記辦法》第三條相左。就林業抵押的內容而言，沒有形成體系化的法律規范。而林權抵押的主體、客體、權利義務關系以及運行的模式等沒有具體法規約束，當事人和相關人經常試圖借法律模糊地帶謀取“利益”，侵犯他人合法權益，造成林權抵押市場混亂，影響林權抵押正常發展的航向。

2.2林權評估制度不完善林權抵押的進行，必然涉及到林權的流轉，而林權流轉需要依據對林權價值的評估。林權評估在我國建立的時間不長，根基并不穩固，仍有很多亟待解決的問題。首先，我國缺乏一部統一的評估方面的法律作為評估工作的依據，目前對于林權評估的法律依據僅靠《中華人民共和國森林法》《森林資源資產評估技術規范(試行)》《森林資源資產評估管理暫行規定》等規范性文件。但這些規范性文件尚未形成體系化，并不完善。而且，對于林業活動的管理缺乏法律的規定。我國現階段對林業活動由誰進行管理，尚不明確；對林權評估費沒有統一標準；對辦理手續，沒有統一要求，在多地出現費用高、手續復雜、辦理時間長等問題。其次，缺乏高素質的評估主體。林權抵押評估的技術性很強，所以對評估主體的知識儲備要求較高。評估主體需同時具備與林權有關的法律知識和資產評估方面的知識。實踐中，多數評估人員的職業素質偏低，且其時常違背職業道德，違規甚至違法操作。而評估人員虛報、偽造評估數據，將會給林權權利人造成直接損失，亦會挫傷林權權利人的貸款積極性。最后，缺乏科學的評估程序。在實際中，沒有嚴格按照評估程序進行評估，隨意性較大。以賄賂的私人干預方式和政府濫用行政權公權力干預方式，都會造成集體資產的大量損失。

2.3林業保險制度不完善林業資源暴露在野外，對自然高度依賴，也極易受到自然侵害，同時無法排除人為的損害，而這些致害因素又是毫無規律，極不可控的。對林業生產、經營過程中產生風險進行保險，是十分有必要的。但是，實踐中林業保險制度的發展并不如人意。

2.3.1欠缺法律制度。林業保險起步晚，基礎薄弱。目前，我國尚未制定專門的林業保險法。在實踐中，通常按照《保險法》的相關規定進行操作。但是，林業本身具有特殊性，這是不容忽視的，這也就說明林業保險不能完全等同于一般的商業保險，不能單純地讓其適用商業保險的相關法律程序。

2.3.2供需負向發展。林業屬于高風險產業，通常情況下，對于高風險的產業，保險人都會積極要保，而承保人也愿意承保。但是，我國的林業保險明顯呈現著供給不足，需求不強的態勢。就“供給”方面而言，由于林業本身的風險極高，保險公司可能承擔的賠償率較高，且林業保險的保險標的額難以確定，保險公司作為盈利機構不愿意達成這樣一筆“薄利”交易。也就是說，保險公司在林業保險中所投入的人力、物力極可能遠高于在一般商業保險中的投入，但是林業保險帶來的收益卻明顯低于一般商業保險所帶來的收益。“投入”與“收益”不成正比，保險公司當然不愿意承保林業保險。從“需求”方面來說，林權權利人不愿選擇林業保險的原因是多方面的。一般來說，包含以下3點：第一，林業經營者的實際收益過低，認為不具有保險的必要。而且對于林農來說，林業風險是可能發生，也可能不發生的，購買林業保險實在是一種浪費的行為。第二，保險公司出于不愿承保或其他方面的原因，設定了過高的保險費用，“嚇退”了一些林業經營者。第三，林業經營者對于林業保險還是比較陌生的，其保險意識比較淡薄，不了解保險的意義及相關規則。

2.4抵押登記制度不規范林權抵押在登記的過程中，也暴露出不少的問題。一是林權抵押登記的進行無法可依。林權抵押的客體為不動產，應當遵循物權法的登記生效主義。但是，我國物權登記制度尚待完善，故林權抵押登記如何進行仍然存有疑問。各地區在進行林權抵押登記時，只能按照各地方規章、政策自行規范。二是辦理時間過長。由于登記機構進行登記活動無明確依據，操作流程中常出現反復的情況，會延長登記時間，從而影響林權抵押貸款業務的拓展。三是登記費用偏高。缺乏法規的約束，有時會出現登記機構濫用權力的情況，向林農收取較高的登記費用，不僅給林農帶來的損失，而且打消了林農通過抵押貸款獲取資金，規模化生產、經營的積極性。

2.5抵押權難以實現林權權利人直接向金融機構申請林權抵押貸款，當債務到期，債務人仍無法按期償還貸款，抵押人要求實現抵押權而優先受償時，將面臨如何將林地承包經營權變現的問題。而這一問題出現的根本原因在于，林地使用權的交易市場封閉，不開放。相關林業信息流通困難，直接導致抵押權人的利益受損，間接影響林權抵押交易的發展。

除此之外，林木作為一種森林資源，法律法規對其有相應的保護，即嚴格林木采伐許可證制度。抵押權人想要實現林木抵押權，就必須先取得相應的采伐許可；否則，抵押權人所享有的林木抵押權就會因為無法實現而實際喪失。

3完善林權抵押的措施

3.1完善林權抵押的相關立法良好的社會秩序是社會進步的基礎。立法不明，出現法律漏洞，代表著法的秩序價值沒有真正的實現，而缺乏秩序價值的法律將會阻礙改革和建設的推進。據此，應當完善相關法律，在上位階的法律中明確規定林權抵押的法律地位及相關事項。第一，在基本法中明文規定林權是可以進行抵押，使林權抵押具有法律依據。第二，對林權抵押的主體進行嚴格限制，以列舉的方式規定成為林權抵押主體的條件。第三，統一法律概念，明確界定林權抵押的客體。第四，制定違反權利義務關系的法律責任。

3.2健全林權評估制度

3.2.1建立林權評估的法律體系。立法機關應加快對林權評估方面的立法，為林權評估提供法律依據，同時約束林業活動的開展。首先，根據實踐中評估情況和現存法律法規的適用情況，制定出一部評估方面的法律，作為評估活動進行的總體依據。其次，對現行的規范性文件進行梳理，廢止不適用的條款，刪除不具有可操作性的用語，填補法律法規的空白，避免交叉。最后，根據各省、市的實際情況制定相應的規章，便于進一步實施。

3.2.2培養高素質的林業評估人員。對于林權評估人員的培養方式可以是多樣化、可選擇的，既可以由具有資質的林權評估機構進行的內部培訓，也可以由當地政府公開組織培訓以及想從業者從林業市場獲取資訊自我培訓。但是，無論是哪種培訓方式，被培訓者必須通過國家統一的考試，獲得相應的資格證書，方能具備林權評估的從業資格。此外，還應當建立配套的等級考核制度，對于嚴守職業道德的評估人員給予更高等級的認定，對于違規操作者給予低等級的評定，對于嚴重違規者應當取消從業資格，并對其再次從事本業進行限制。

3.2.3建設科學的林權評估程序。科學合理的林權評估程序包括下面8個步驟：一是林業資源評估立項；二是簽訂森林資源評估委托書；三是編制森林資產核查計劃；四是進行現場勘查與調查；五是收集與森林資源評估相關資料；六是對森林資源進行評定估算；七是編制和提交森林資源評估報告書；八是森林資源評估工作檔案歸檔[3]。

3.3發展林業保險制度

3.3.1完善相關法律。林業保險有別于財產保險等其他商業保險，應當在《保險法》中設立獨立的章節，對林權抵押的承保人、保險人、被保險人、再保險事由以及相關免責事由等進行明確規定。

3.3.2刺激供需穩步發展。以實踐發展推進制度的完善，以制度的完善維護實踐的開展。從“供給”和“需求”兩方面開展。從“供給”方面來說，我國政府可以借鑒國外成功的經驗，給予保險公司一定的林業基金支持。例如，芬蘭的森林發生災害時，政府設立的森林保險補助基金將會承擔總損失的2/3，剩余的1/3才有保險公司承擔。這既極大地減輕了保險公司的負擔，同時又調動了保險公司的積極性。而就“需求”方面而言，政府應當加大對林業保險的宣傳力度。在以林業生產、經營為主的地區，可以以村為單位，通過廣播或開會的方式，介紹林業保險的相關知識；在農林類節目中，適當增加林業保險的相關知識和法律法規；在普法活動中，重點講解林業保險的相關規則等。這些活動促使林業經營者了解到林業保險的相關知識，提高他們的保險意識。

3.4規范抵押登記制度規范林權抵押的登記制度，需要從兩方面入手：一方面，各級林業部門根據以頒布的《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》制定具體的實施細則，在各地林權抵押登記規則成熟后，將其匯總，編撰成具體的林權登記制度，并設置在《森林法》當中。而實施細則應當明確限定抵押辦理的時間，設定抵押費用收取的標準，特別注明工作人員有相關事項一次性告知的義務等。另一方面，應當設立專門的林權抵押登記機關。在縣級林業部門設立林權抵押的專門部門，并嚴格采用登記上網形式，確保林權抵押的及時、合法、有效的登記。

3.5確保抵押權的實現建立林業交易市場，使林業信息處于流動狀態。林業市場應提供下列信息：①提供全市林木林地權屬登記信息；②開展森林資源資產轉讓、拍賣、抵押、企業聯營、合資、兼并、租賃、清算等涉及森林資源資產及相關資產的價值評估；③收集、發布林權流轉交易、林權證抵押、市場交易行情等相關信息；④撮合林業生產要素流轉、交易，簽訂協議，辦理相關手續；⑤提供林業法律、法規、政策的咨詢服務等[4]。各地方應當制定相關辦法，準許抵押權人因處置抵押物而采伐林木。例如，《黑龍江省農村信用社集體或非公有制林權抵押貸款管理辦法》第三十一條的規定，各地區的采伐審批機關應當適時“放行”，按照規定予以辦理相應的林木采伐許可證。

林權抵押的健康運行對于作為農業大國的我國來說，有著重要的現實意義，牽扯著林業經營者的切身利益。基于此，應當盡快完善相應的法律法規，建立起完備的林權抵押制度，營造安全、便捷的交易環境，促進經濟、社會的穩定發展。

參考文獻

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[3] 于榮舵．集體林權制度改革背景下的林權抵押問題研究[D]．濟南：山東大學，2012：19.

[4] 馬源濛，謝易奇．林權抵押的法律問題綜述[J]．法制與社會，2011(11)：59-60.

科技論文寫作規范——討論

著重于研究中新的發現和重要方面，以及從中得出的結論。不必重復在結果中已評述過的資料，也不要用模棱兩可的語言，或隨意擴大范圍，討論與文中無多大關聯的內容。

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)06-251-03

收稿日期2016-02-14

作者簡介張鏑(1980- )，女，黑龍江牡丹江人，講師，碩士，從事刑事訴訟法學、證據法學、刑法學研究。

基金項目國家林業局林業軟科學研究項目(2015-R27)；東北林業大學中央高校基本科研業務費專項資金項目(2572014BC21)。