宣城市國有林場改革思路與發(fā)展對(duì)策

郭湘軍　(安徽省廣德縣林業(yè)局，安徽廣德 242200 )

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宣城市國有林場改革思路與發(fā)展對(duì)策

郭湘軍(安徽省廣德縣林業(yè)局，安徽廣德 242200 )

摘要針對(duì)宣城市國有林場基本現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前存在的主要問題，提出了國有林場改革要以明確功能定位為基礎(chǔ)，以改善民生為重點(diǎn)，以強(qiáng)化森林資源管理為核心，以創(chuàng)新機(jī)制為手段，以建設(shè)現(xiàn)代國有林場為目標(biāo)的總體改革思路和發(fā)展對(duì)策，以期扎實(shí)推進(jìn)國有林場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)林場又好又快發(fā)展。

關(guān)鍵詞國有林場；改革；對(duì)策；宣城市

Reform Thought and Development Countermeasures of State-owned Forest Farms in Xuancheng Municipality

GUO Xiang-jun

(Forest Bureau of Guangde County, Xuancheng Municipality, Anhui Province, 242200)

AbstractAccording to the current status of state-owned forest farms in Xuancheng City, we analyzed the existing main problems, pointed out that reform of state-owned forest farms should be based on the specific function orientation. Construction of state-owned forest farms was implemented with improving people's livelihood as the key point, strengthening forest resource management as the core, and innovation mechanism as the means, so as to realize the good and fast development of forest farm.

Key wordsState-owned forest farm; Reform; Countermeasures；Xuancheng City

國有林場是林業(yè)建設(shè)的骨干力量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)[1]。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國有林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后、職工生活貧困、管理體制不順、經(jīng)營機(jī)制僵化以及森林經(jīng)營水平不高等問題日益突出，與和諧社會(huì)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)，現(xiàn)已成為林業(yè)行業(yè)中最弱勢的一個(gè)群體。因此，加快推進(jìn)國有林場改革不但是林業(yè)自身發(fā)展的需要，更是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。筆者聯(lián)系宣城市國有林場實(shí)際，分析研究國有林場改革思路與發(fā)展對(duì)策，以期為相關(guān)研究提供參考。

1宣城市國有林場現(xiàn)狀

宣城市現(xiàn)有國有林場18個(gè)，列安徽省第3位，其中宣州區(qū)5個(gè)，涇縣4個(gè)，旌德縣3個(gè)，郎溪和績溪縣各2個(gè)，廣德縣和寧國市各1個(gè)，也是安徽省唯一的市轄所有縣(市、區(qū))均有國有林場分布的省轄市。截至2014年底，該市國有林場職工總數(shù)1 947人，列全省第2位，其中在職職工863人，退休職工1 084人。

1.1森林資源全市國有林場經(jīng)營總面積3.55萬hm2，有林地面積3.48萬hm2，劃定國家級(jí)和省級(jí)生態(tài)公益林面積1.89萬hm2，其中國家生態(tài)公益林面積1.60 萬hm2，生態(tài)公益林占比達(dá)54.4%，森林蓄積量194萬m3，國有林場森林資源擁有量位列安徽省第2位。

1.2社會(huì)保障參加養(yǎng)老保險(xiǎn)職工1 796人，其中在職職工761人，參保率88.2%；參加醫(yī)療保險(xiǎn)職工1 646人，其中在職職工741人，參保率85.9%；在職職工參加失業(yè)保險(xiǎn)97人。全市國有林場職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)均以企業(yè)身份進(jìn)入。

1.3收支情況全市國有林場收入主要來源于木材銷售，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。2014年，全市國有林場總收入6 709萬元，其中經(jīng)營收入4 548萬元，總支出6 949萬元，其中工資性及社保支出4 005萬元，年度虧損240萬元。在財(cái)政供給上，全年縣級(jí)財(cái)政安排278萬元，供給水平較低，其中涇縣、郎溪縣、寧國市本級(jí)財(cái)政沒有安排國有林場事業(yè)經(jīng)費(fèi)。

1.4生態(tài)區(qū)位在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的國有林場2個(gè)，以國有林場為依托設(shè)立的森林公園有4個(gè)。全市國有林場大多處于比較偏遠(yuǎn)或生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱地區(qū)，同時(shí)也是森林資源最豐富的核心生態(tài)區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和國土安全發(fā)揮著重要的保護(hù)作用。

2存在問題

除涇縣馬頭林場是建國前設(shè)立外，其余17個(gè)國有林場均是建國后批建設(shè)立的。在國有林場建立初期，職工工資等費(fèi)用被納入財(cái)政供給，國家投資造林綠化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。20世紀(jì)80年代中期，隨著國家投資政策的調(diào)整，財(cái)政供給和項(xiàng)目投資的“斷奶”政策使尚在起步中并帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的國有林場無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)等諸多方面落后，國有林場的貧困面不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了國有林場森林資源安全和職工的生活水平。

2.1經(jīng)濟(jì)困難，負(fù)擔(dān)過重在生態(tài)公益林沒有劃分界定之前，國有林場90%以上的收入來源于采伐林木銷售的收入。目前，國有林場木材采伐受到生態(tài)公益林、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等諸多條件限制，國有林場可采伐利用的林木和森林資源越來越少。生態(tài)保護(hù)與國有林場的生存發(fā)展間的矛盾十分突出?，F(xiàn)行的國家級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，加之森林采伐受限額采伐制度的約束，國有林場經(jīng)營性收入受到了嚴(yán)重制約，在沒有公共財(cái)政支持的情況下，國有林場經(jīng)濟(jì)十分困難，職工生活十分貧困。在一些特別貧困的國有林場，有的年輕職工甚至需要外出打工來養(yǎng)家糊口。2014年全市國有林場職工平均月工資約2 350元。同時(shí)，國有林場每年還需繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用，國有林場的經(jīng)濟(jì)壓力很大。

2.2體制不順，缺乏支持宣城市國有林場都屬于縣屬國有林場，除了涇縣4個(gè)國有林場被明確定性為企業(yè)性質(zhì)的國有林場外，其他國有林場絕大多數(shù)被確定為自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理。一些縣本級(jí)財(cái)政在預(yù)算上一直沒有把國有林場列為預(yù)算編制單位，國有林場只能依靠木材采伐收入和國家、省級(jí)財(cái)政投入的一些項(xiàng)目資金維系。同時(shí)，國家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策也落實(shí)不到國有林場，國有林場完全被邊緣化，如農(nóng)村電網(wǎng)改造、村村通工程、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列工程建設(shè)都未將國有林場列入其中。

2.3年齡老化，人才匱乏國有林場職工大多初中畢業(yè)，整體文化程度較低，而且職工年齡結(jié)構(gòu)老化，目前職工平均年齡將近47歲。由于國有林場經(jīng)濟(jì)困難，職工工資待遇低，國有林場專業(yè)技術(shù)人員也大部分外出自謀職業(yè)，現(xiàn)有的留場林業(yè)技術(shù)人員占比極少，實(shí)施的一些林業(yè)項(xiàng)目中很多技術(shù)性工作無人承擔(dān)。人才的匱乏嚴(yán)重影響到國有林場森林資源的可持續(xù)經(jīng)營和林場的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4保障乏力,后顧有憂全市國有林場除廣德縣化古林場沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、涇縣白華和景星林場沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)、寧國市胡樂林場在職職工沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)外，其余國有林場都參加了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，但職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)都是參照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入，參保水平也較低，大多數(shù)國有林場是按照上一年度職工平均工資的60%作為繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)入。養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)水平低，相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金發(fā)放水平也低，一定程度上影響到退休人員的生活水平。

2.5機(jī)制僵化，人浮于事國有林場普遍存在生產(chǎn)制度、管理制度和崗位責(zé)任制等落實(shí)不到位的現(xiàn)象，國有林場的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，如整地、植苗、撫育、采伐、林區(qū)道路維修、護(hù)林等都向周邊農(nóng)民購買勞務(wù)，大多數(shù)國有林場職工都不參加，直接導(dǎo)致國有林場生產(chǎn)經(jīng)營成本大幅提高。僵化的管理機(jī)制，造成有事無人做，人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重。

3改革與發(fā)展機(jī)遇

3.1重要的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)2015年2月8日，中共中央和國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》，確立了國有林場改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)。2015年4月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見中將國有林場改革作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容。2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)深化國有林場林區(qū)等改革。國有林場改革由此上升為國家的改革發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)在頂層設(shè)計(jì)上，也充分體現(xiàn)了大力改善生態(tài)的“生態(tài)觀”和大力改善民生的“民生觀”，必將對(duì)國有林場的改革和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

3.2扶持國有林場力度逐年加大國家實(shí)施的民生工程和一些重大林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目均將國有林場納入其中，如國有林場危舊房改造、飲水安全工程、國有貧困林場扶貧、生態(tài)公益林補(bǔ)償、燃油財(cái)政補(bǔ)貼以及森林撫育、國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)、林木良種基地建設(shè)、生物防火林帶建設(shè)、珍稀樹種培育等，這些資金的投入和項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)國有林場的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)條件的改善起到了積極的促進(jìn)作用。

3.3職工對(duì)改革的熱切期盼林場職工對(duì)培育和保護(hù)國有林場森林資源做出了重要貢獻(xiàn)，但是，目前國有林場在發(fā)展中遇到的困難和存在的問題既有政策上的支持力度不夠，又有國有林場自身經(jīng)營管理上的機(jī)制僵化。因此，職工迫切期盼國有林場改革早日啟動(dòng)，國家的良好政策早日落地生根，使改革的成果惠及林場職工。

4改革與發(fā)展對(duì)策

按照中央的重大戰(zhàn)略部署，國有林場改革要以明確功能定位為基礎(chǔ)，堅(jiān)持公益事業(yè)屬性；以改善民生為重點(diǎn)，切實(shí)做好國有林場管護(hù)站點(diǎn)、林區(qū)道路、供電以及飲水安全等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高國有林場職工的生產(chǎn)和生活條件，讓改革的成果惠及國有林場職工；以強(qiáng)化森林資源管理為核心，加強(qiáng)森林經(jīng)營，改善林分結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量，努力夯實(shí)國有林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；以機(jī)制創(chuàng)新為手段，不斷深化改革和強(qiáng)化管理，調(diào)動(dòng)和激勵(lì)廣大職工參與改革的積極性和工作熱情；以建設(shè)現(xiàn)代國有林場為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新林區(qū)建設(shè)，徹底改變貧困落后的面貌，實(shí)現(xiàn)國有類林場又好又快發(fā)展。

4.1 堅(jiān)持公益屬性，準(zhǔn)確把握國有林場改革方向國有林場是維護(hù)生態(tài)安全和國土安全的重要屏障，在培育和保護(hù)森林資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。因此，國有林場森林資源彰顯的是其生態(tài)公益屬性。在管理體制上，應(yīng)按照國有林場隸屬關(guān)系，將國有林場主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全。與功能定位相適應(yīng)，明確森林資源保護(hù)的組織方式，合理界定國有林場屬性[2]。界定為公益類事業(yè)單位性質(zhì)的國有林場可以按照管轄范圍內(nèi)的森林面積的管理難度,科學(xué)核定事業(yè)編制。同時(shí)，在體制上要積極探索建立生態(tài)公益型國有林場管理模式和建立管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的國有林場森林資源管理模式。

4.2加大政策支持，充分發(fā)揮政策的疊加效應(yīng)國有林場改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)和提高森林資源的生態(tài)功能[2]。為保障國有森林資源的生態(tài)功能充分發(fā)揮，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加大公共財(cái)政的支持力度：①將生態(tài)公益型國有林場納入地方財(cái)政預(yù)算管理。定性為公益性事業(yè)單位類的國有林場，所需工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)按照國有類林場隸屬關(guān)系，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。②完善國有林場公益林政策，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立隨著財(cái)政收入的增長而增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償機(jī)制。③逐步減少并全面禁止國有林場開展商業(yè)性采伐，中央或地方財(cái)政給予補(bǔ)償，確保國有林場森林資源在生態(tài)功能上發(fā)揮主導(dǎo)作用。④加強(qiáng)國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)國有森林資源管理與保護(hù)的各項(xiàng)配套措施，完善保障體系。林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，如林木良種基地、森林撫育、珍稀樹種培育和國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)等項(xiàng)目要優(yōu)先安排國有林場實(shí)施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小流域治理、扶貧開發(fā)等工程項(xiàng)目也要向國有林場傾斜。

4.3創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)職工改革積極性創(chuàng)新管理方法，建立適應(yīng)現(xiàn)代國有林場建設(shè)的人事、勞動(dòng)和分配新機(jī)制。實(shí)行政府定向購買服務(wù)機(jī)制，妥善安置富余職工，充分調(diào)動(dòng)其再就業(yè)的積極性。結(jié)合國有林場實(shí)際，合理設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，明確崗位職責(zé)和條件，強(qiáng)化資源資產(chǎn)、計(jì)劃財(cái)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營等基礎(chǔ)管理制度，將國有林場改革與事業(yè)單位改革

以及相關(guān)改革相結(jié)合。對(duì)國有林場場長實(shí)行聘任制與委任制相結(jié)合的任用制度，除必需的行政管理、技術(shù)和骨干技能等人員定崗定編外，富余人員采取定向購買服務(wù)方式進(jìn)行管理，完善多勞多得、優(yōu)績優(yōu)籌的分配激勵(lì)機(jī)制。

4.4完善社會(huì)保障，確保職工無后顧之憂完善國有林場社會(huì)保障政策是關(guān)乎國有林場改革能否取得成效的關(guān)鍵所在。目前，該市尚有一部分國有林場職工沒有進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系，要通過改革確保養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋。同時(shí)對(duì)已經(jīng)以企業(yè)身份參保的國有林場職工，要通過提高參保繳費(fèi)基數(shù)的形式，切實(shí)保障該類群體退休后養(yǎng)老金發(fā)放水平不降低。要按照應(yīng)保盡保的原則，將所有富余職工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范疇，確保富余職工就業(yè)有著落、基本生活有保障[3]。

4.5加強(qiáng)森林資源培育和管理，切實(shí)維護(hù)國有林場合法權(quán)益林地、林木和森林是國有林場森林資源的重要組成部分，是國有林場生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于所處區(qū)位的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，其生態(tài)區(qū)位的特殊性和重要性更顯突出。應(yīng)加強(qiáng)國有林場森林資源培育，科學(xué)開展森林經(jīng)營，有序推進(jìn)低效低產(chǎn)林分改造，不斷提升森林質(zhì)量；加強(qiáng)國有林場森林采伐管理，按照編制并批復(fù)的國有林場森林經(jīng)營方案執(zhí)行年度采伐限額。加強(qiáng)國有林地管理，未經(jīng)許可嚴(yán)禁轉(zhuǎn)變?yōu)榉橇值?；加?qiáng)國有林場森林資源管理，嚴(yán)禁國有森林資源向個(gè)人或企業(yè)流轉(zhuǎn)，確保國有森林資源不流失。逐步減少并全面禁止國有林場商業(yè)性采伐，加強(qiáng)國有林場的合法權(quán)益的保護(hù)，林業(yè)主管部門要在地方政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合有關(guān)部門依法打擊侵占國有林場林地、盜伐林木和破壞森林資源等違法行為，積極優(yōu)化國有林場改革和發(fā)展的環(huán)境。

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中圖分類號(hào)S 757.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)06-288-02

收稿日期2016-02-14

作者簡介郭湘軍(1975- )，女，江西安福人，工程師，從事森林經(jīng)營及林業(yè)管理研究。