農業用地供給側改革的可行舉措探討

殷兆偉， 陳俊華， 于晶晶

(1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西西安 710020;2.禮泉縣住房和城鄉建設局，陜西咸陽 713200)

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農業用地供給側改革的可行舉措探討

殷兆偉1， 陳俊華1， 于晶晶2

(1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西西安 710020;2.禮泉縣住房和城鄉建設局，陜西咸陽 713200)

通過梳理我國農業用地在利用中所存在的制度層面、利用層面、管理層面和其他層面的問題，結合我國推進農業用地實行供給側改革的目的，從4個方面制度供給、利用供給、管理供給和其他供給提出我國在實行農業用地供給側改革的可行舉措，為我國推進農業用地的供給側改革提供理論依據。

農業用地；供給側改革；城鎮化

我國經濟發展進入新常態，當前及今后一段時期內，在適度增加總需求的同時，強化以供給側為核心的經濟結構性改革，全面提升供給體系的質量和效率，實現經濟永續發展成為擺在國人面前的主要問題。供給側改革，是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進產業結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展[1]。在當前國家全面推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的進程中，如何利用好國內龐大的農村市場，實現農業用地經濟變革，將是我國深化改革的重頭戲。筆者從制度層面、利用層面、管理層面和其他層面分析了農業用地利用中的問題，結合農業用地供給側改革的目的，提出了推進農業用地供給側改革的一些可行舉措。

1　農業用地利用中的問題與爭論

1.1制度層面我國農村土地實行土地所有權歸集體所有，土地承包經營權歸農戶所有。近年來完成對農民宅基地使用權的確權頒證及進一步對農業用地進行確權，在事實上形成一種永佃權。但不可否認的是，農業用地的家庭承包經營制的“長久不變”，直接制約了農業用地的高效流轉，進而妨礙了農業的規?；l展，影響著我國農業的健康發展。

農業用地在制度層面的另一個爭論是究竟應該保護家庭經營還是推進公司化經營。雖然在農村養殖業和若干經濟作物的經營中，公司化經營顯現了其優勢，但在主要農產品種植中，公司化運作的成效尚未得到可信證明。到底是利用外部資本運作，鼓勵公司化經營農地，還是借鑒日本、韓國以及我國臺灣地區的小規模農場、農協組織為主的生產經營方式，這同樣牽扯到農地流轉到底是走向規?；?，還是精細化，或者兼而有之[2]。

此外，農業用地征收中的級差收益分配矛盾也是一個重要問題。關于此問題，學術爭論的焦點集中在農地轉用中地權、級差收益的處置問題，甚至還包括轉用后的農地用途權的歸屬，即政府、開發商、村集體、農民4大主體的分配問題。由于土地的區位級差明顯，農業用地征收所表現出的問題就不僅僅是收益分配的經濟問題，而是由此引發的社會公平和連帶的維穩等社會問題，甚至還將嚴重地影響社會公共利益。

1.2利用層面近年來，我國農業發展迅速，農業綜合生產能力有了明顯提高，糧食12年連續增產，年產量也多年來穩定在6 000億kg以上。然而，必須要看到我國農業用地在利用中存在的諸多問題，主要表現在4個方面。

1.2.1質量嚴重退化，優質勞動力逐漸流失。我國人地矛盾一直十分突出，近幾年的快速發展，使得城市周邊優質農用地被大量占用，而新開墾土地肥力有限。以耕地為例，我國現有耕地的70%～80%存在養分不足問題，此外，土壤污染退化、土壤的侵蝕等也都嚴重威脅到土壤的總量和土壤的質量。于此同時，受城鎮勞動力缺口吸引，農業從業勞動力卻在逐漸流失，根據《人力資源藍皮書：中國人力資源發展報告(2014)》顯示，近30年我國年均流失20萬優質農業從業勞動力[3]。

1.2.2科技、經濟集聚度差，利用成本高企。我國農業用地利用上，限于農民素質及農村基礎設施薄弱，我國農業用地的科技投入力度和經濟規模的集聚度不高。此外，我國農業用地的種子、種苗、肥料、農藥等農用生產資料產品和農膜、農機、農業工程設施設備等農用工程物資使用成本近年來逐漸攀高，有些區域甚至出現了農業用地的“出不抵入”。

1.2.3農產品輸出質量參差，品牌化程度低。盡管我國糧食年產連創新高，但我國仍是一個糧食進口大國，大米、豆類等主要糧食來源對進口依賴度極高。我國國情實際導致我國農產品質量各地參差，進而高附加值農產品輸出十分低下。以有機農作物消費為例，我國有機農作物消費額僅占常規食品銷售額的0.1%，與發達國家平均水平2%相比，相差20倍。此外，我國農產品的另一個特點是品牌化程度低，這就導致農產品的市場競爭力和質量安全保障較差。

1.2.4污染問題。作為農業用地使用的延伸問題，如使用化肥、農藥造成的水資源及環境污染，以及農業用地的“人-地-經濟-政策”配置不協調等[4]。

1.3管理層面我國農業用地在管理層面存在著規劃、立法、操作和保障上都存在一些現實問題，具體表現在以下4個方面：①規劃上，土地利用總體規劃是政府控制土地利用的重要手段。然而，落實到農業用地的鄉鎮級土地利用總體規劃的編制和實施卻大都進展緩慢，且欠缺前瞻性和科學性。②立法上，農用地使用權流轉相關法規一直未見出臺，致使政府無法對農村集體非農土地使用權流轉實行有效的管理，從而影響了土地資源的有效配置及農業用地利用市場規范。③操作上，農業用地利用的一個突出特點是分布分散，各用地單元的特點突出，而目前我國對農業用地的管理也缺乏差別化管理，農業用地在利用中出現問題的“一刀切”和“放任”2種態度并立，這也導致了農業用地問題頻仍[5]。④保障上，農業用地管理上缺乏激勵制度。由于農村集體的權利主體虛化，致使農業用地管理中村民的普遍參與積極性不足[6]。耕地利用的收益低挫傷了農民的積極性，且耕地保護政策的收益落不到失地農民身上。以農村征地為例，現行制度僅涉及“政府-村集體-失地農民”3個利益端，廣大村集體其他個體僅參與相關聽證，并無實際利益分割，故而導致相關國家法令規定的聽證會也逐步淪為形式。

1.4其他層面我國農業用地由于其在權利屬性上的特殊，導致了其在利用和轉用過程中的諸多困窘。一方面，上至國家下至個人，都希望通過激發農業用地潛力來實現其利用效益的最大化，囿于相關法律、政策約束，在實際利用中卻一直欠缺活力；另一方面，國家和地方、政府和個人在農用地的利用中，一直在做著利益博弈，農村用地利用者又處在“等政策”和“違法用”的兩可之間，地位十分尷尬。此外，農業用地利用中還存在缺乏配套設施及保障機制的問題[7]。盡管近年來國家在農業用地的基礎設施上投入大量資源，收效也頗為顯著。然而針對農業用地利用的多領域、多部門、系統性配套還有缺陷，尤其是一些軟環境的配置，例如幫助鄉鎮企業用地升級或退出的制度保障等，還未見專門政策出臺。

2　推進農業用地供給側改革的目的

2.1適應和引領經濟增長新常態現階段，以結構性能過剩為特征的“供給失靈”是經濟新常態的典型特征。經濟增速顯著下降，是資源配置低效的供給結構與市場有效需求所代表的生產和消費脫節產生的“供給失靈”。我國農村不僅有著廣闊的市場訴求，同樣也充斥著廣闊發展前景。充分審視、利用現有資源，推進農業用地的供給側改革，精準定位特色產業發展方向，提升農村經濟創新力和生產力，是主動適應和引領農村經濟發展新常態的必然選擇。

2.2助力需求端結構調整供給側結構性改革的目標是化解過剩產能，提升有效供給能力。廣大農村地區有廣闊的需求市場，農業用地的供給側變革緊抓農產品供給與需求，依靠自身專業技術優勢，大力發展生態畜牧業和優質果蔬業，完善基礎設施建設，按照資源變資產、資金變股金和農民變股東的“三變”改革要求，在需求端謀求結構調整，通過創新引領主動調整供給端達到引領需求端的目標，形成“供需平衡”的理想狀態。

2.3推進城鎮化發展2014年我國城鎮化率已達到56.11%，這是我國經濟結構性變化的根本推動力。相對于廣大農業用地而言，作為農村經濟發展和城鎮化進程的載體，快速的城鎮化發展不僅在客觀上產生規模巨大的物質需求，同時也因為城市化的發展產生極大的消費推動力，推動居民消費對經濟增長和結構升級的促進作用，從而進一步推進城鎮化的二次發展，產生良性互動。

3　推進農業用地供給側改革的一些可行舉措

3.1制度供給

3.1.1全面完善承包經營權的歸屬確認。國家自2014年起計劃用5a左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。從已頒證地區看，承包農戶對土地財產權利的認知度增加，流轉比例也大大增加，可見土地制度變遷的邊際效益仍然為正[8]。全面完善承包經營權的歸屬確認，不僅有助于農戶提高財產權的認知度和流轉意愿，還有助于國家引導土地經營權有序流轉，加快培育新型農業經營主體，促進家庭農場、專業大戶等規模經營農戶的形成。

3.1.2差別化推進生產經營方式。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。鑒于此，農業用地生產經營方式應緊抓各地實際，加快農業結構調整步伐，促進農地資源和其他生產要素優化配置及農業用地的高效利用。此外，還應注意拓展推動經營主體范圍，引導多元資本參與土地流轉，推進農業的“招商引資”，推動新品種、新技術、新設備、新模式、新技術應用，加快農業科技進步和農產品市場擴大的步伐，增強農業抵抗風險能力。

3.1.3創新農業用地征收制度。其一，界定征地范圍，明確操作程序，縮小征地范圍，嚴格征地程序，建立包括征地補償、安置方案、就業保障以及征地報批前協商制度在內的多項補充制度，健全完善被征地農民社會保障制度。其二，研究土地增值收益合理分配機制，包括合理調整提高補償標準，規范土地增值收益用途。將一定比例土地增值收益用于被征地農民社會保障、就業培訓支出等。其三，探索農業用地與國有建設用地權利同享機制，將國有土地的出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制納入到農業用地的征收制度中。最后，還應注意遠郊和近郊、城中村征地補償差異化，遠郊村要采取“人員安置、農田流轉與金錢補償”相結合的方式，而近郊和城中村征地要采取“宅基地或耕地換取公租房加金錢補償”的方法，保障被征地農民經濟來源不受征地帶來的負面影響。

3.2利用供給

3.2.1建立農業用地的良性發展機制。嚴格落實耕地保護政策，健全農業標準化生產制度。既要做好土地開發、整理、復墾工作，保證好耕地的動態平衡，又要實行減量化和清潔化農業生產模式。健全工商資本租賃農地的監管和風險防范機制，建立嚴格的資格審查、項目監管和定期督查機制，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設，防止農用地的“非糧化”流失。

3.2.2加快農業用地的信息技術融合機制。其一，完善農業用地基礎設施，加大農用地的資金和政策傾斜力度，并鼓勵社會資本以PPP模式參與農田水利工程建設和運營維護，完善農田水利保障設施。其二，推進農業生產的現代化，在農產品生產過程中加大科技投入，延伸農產品上下游產業鏈，既要建設好農業生產資料配送網絡，形成良性競爭，降低農業生產資料成本，又要搭建各類農業生產服務平臺，加強政策法律咨詢、市場信息、病蟲害防治、測土配方施肥、種養過程監控等服務推廣，減少農業成本交易成本。其三，運用互聯網、大數據等信息技術，積極發展定制生產，滿足多樣化、個性化消費需求，并建立健全農產品質量安全可追溯體系。其四，整合優化農產品生產服務系統，發展契合農業實際發展的農作物良種繁育、農業生產動態監測、環境監控等信息技術等專業化服務。

3.2.3做好農業用地的復合利用。其一，鼓勵產業結構的復合利用，構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系。依托農村秀美風光，加大農業用地的醫療、健康、養老、旅游、休閑、觀光等用途用地的復合利用力度。其二，加大設施農業推廣，有條件的地區可鼓勵農用地的立體開發，分層、分類、分期開發利用地下空間資源。其三，增加基礎供給的復合利用，以滿足公共服務需求、優化結構和調動潛能為方向，積極實施選擇性“有效投資”和PPP模式創新，拉動民間資本、社會資金合作供給，帶動農業用地的復合利用。

3.2.4培植農產品現代化軟環境。努力發展農產品加工、鄉村旅游等農村優勢產業，實行“減、免、獎、補、扶”優惠政策，定點幫扶項目建設，形成“一站式”辦公、一條龍服務，解決農業生產運營中實際問題。加強農產品的研發設計、物流、融資、電子商務、農超對接、小微創業等領域項目服務，帶動農業升級和服務水平提升。

3.3管理供給

3.3.1強化機制設計。其一，國家盡快出臺相關法規，在制度層面規范農業用地流轉行為。其二，明確土地用途，杜絕土地的不正當使用，同時對土地拋荒、土地流轉的有償性、因土地流轉而涉及的鄉村稅費負擔，以及各流轉形式(轉讓、出租、入股等)的流轉期限等做出相關規定。其三，構建農業用地流轉平臺，定期公布土地流轉信息，并且培育專業的經營權價值評估機構、金融服務支持機構，方便土地的有效、及時流轉。其四，強化土地管理中規劃的作用，提高政府土地利用管理的效力。

3.3.2加強精細化管理。政府層面，建立以行政村為單元的行政管理地圖，統籌農業用地的各用地單位信息，實現差別化管理；村集體層面，全面推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作，釋放農業用地經濟活力，保障農民正當的財產利益。

3.3.3健全村民參與激勵機制。在涉及農村集體土地流轉、征占、復墾等過程中，應建立適用于村集體和普惠農村及農戶個體的機制，將村民的合法利益納入進來，提高農民的參與熱情。

3.3.4完善糧食主產區利益補償機制。建立農業投入增長、生態補償、糧食產業發展保護等機制，增加中央財政對糧食大縣的獎勵資金，新增農業補貼向主產區和優勢產區集中。

3.4其他供給

3.4.1政府應強化宣傳引導，提高服務意識。強化“執政為民、科學發展”理念，主動了解、關心農民和市場經濟對鄉村經濟發展的動向，積極創造有助于鄉村經濟建設的寬松環境。

3.4.2契合新型城鎮化建設。結合國家推進新型城鎮化的大背景，按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，支持和發展與相鄰城鎮主體功能契合、特色產業發展契合、服務“三農”契合的優勢產業，通過加強與相鄰城鎮的統籌規劃與功能配套，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色村，進而進一步服務、帶動、吸納周邊農村資源，逐步推進新型城鎮化建設。

3.4.3倡導農村消費。從企業角度，在加大交通通信、文化娛樂、綠色環保、家電類耐用消費品和家用轎車等方面投資基礎上，做好農村的分布式能源、農業廢棄物資源化綜合利用、垃圾污水處理設施、農村水電路氣信息等基礎設施建設改造等投資，完善農村消費的生產、物流、售后等服務，升級農村消費。從農村角度，倡導綠色消費、品質消費、時尚消費等先進的消費觀念，并逐漸改變以往從眾消費、迷信消費、“面子消費”等非理性消費觀念，豐富農村消費觀。

4　結語

農業用地的供給側的改革，必須重新厘定思路，摒棄以往政府主導、農村執行的做法，重新確立農村的主動性，實現市場化改革，從真正地從市場化配置資源機制角度出發，滿足市場化運作要求，創造真正適合農業用地健康發展、惠及近7億人口福利的一場變革，形成多元的土地發展格局。同樣，實現農業用地的供給側改革也是通過供給側的改革來提升經濟整體效率的必然選擇和應有之意。

[1] 胡鞍鋼,周紹杰，任皓.供給側結構性改革：適應和引領中國經濟新常態[J].清華大學學報,2016(2):16-18.

[2] 華生.城市化轉型與土地陷阱[M].北京:東方出版社,2014:62-63.

[3] 余興安.人力資源藍皮書：中國人力資源發展報告(2014)[M].北京:社會科學文獻出版社,2014: 122-128.

[4] 尹成波.“新三農問題”背景下農地優化配置的制度保障研究[J].農村經濟,2012(8):23-25.

[5] 邵戰林,朱道林，楊俊孝.完善我國農村土地管理制度的若干建議[J].農村經濟,2011(7):12-18.

[6] 張學浪,李俊奎，戎向東.新時期農村土地產權激勵機制構建新探[J].農村經濟,2011(10):63-64.

[7] 韓松.新農村建設中土地流轉的現實問題及其對策[J].中國法學,2012(1):19-21.

[8] 孔祥智.農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議[J].改革,2016(2):42-45.

Discussion on the Feasible Actions for Supply-side Reform of the Agricultural Land

YIN Zhao-wei1, CHEN Jun-hua1,YU Jing-jing2

(1.Shanxi Huadi Survey Design & Consulting Co., Ltd., Xi’an, Shaanxi 710020；2.The Department of Housing & Urban-rural Constraction Bureau of Liquan County,Xianyang,Shaanxi 713200)

Problems in the utilization of agricultural land use were combed from the institutional level, use level, management level and so on. Combing with the objective of promoting agricultural land and implementing supply-side reform in China, the feasible actions for the supply-side reform of agricultural land in China were put forward from four aspects of institutional supply, use supply, management supply and other supply. This research provided theoretical foundation for the supply-side reform of agricultural land in China.

Agricultural land; Supply-side reform; Urbanization

國家自然科學基金項目(71373209)。

殷兆偉(1987- )，男，山西朔州人，工程師，從事土地經濟利用與集約利用評價研究。

2016-05-13

F 301.1

A

0517-6611(2016)18-187-03