代表報告履職情況的創新與思考

段成鋼

2015年9月，湖南省人大常委會主任會議通過了《關于加強和規范湖南省縣鄉兩級人大代表報告履職情況工作的指導意見（試行）》，這是當年8月全國人大常委會作出對地方組織法、選舉法和代表法再次修改的決定后，省級人大常委會出臺的第一個規范代表報告履職情況（又稱代表向原選區選民或向原選舉單位述職工作）的規范性文件，必將極大地加強、規范和推進代表履職、代表監督乃至代表工作的依法深入開展。

代表報告履職情況的法律政策根據

黨的十八大、十八屆三中全會指出，要通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，密切代表同人民群眾聯系，完善代表聯系群眾制度。習近平總書記在紀念全國人大成立60周年大會上強調，各級人大代表都要代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力。最近頒布的中央有關精神明確要求：“健全代表述職制度，組織縣鄉人大代表定期向原選區選民報告履職情況，回答選民詢問，接受選民監督?！贝硐蛟x區選民或者原選舉單位報告履職情況，就是讓代表通過一定的形式，接受選民、選舉單位和人民群眾的評判、檢驗和監督，進一步密切同人民群眾的聯系，以便依法履行代表職責，發揮代表作用，“忠實代表人民利益和意志”。

2010年和2015年，全國人大常委會對代表法、選舉法分別進行了兩次重要修改、對地方組織法進行了一次重要修改，進一步規范明確了代表與原選區選民、原選舉單位和人民群眾加強聯系的具體要求及方式方法。代表法第四十五條規定：“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況?！痹摋l還規定：“縣級人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團應當定期組織本級人民代表大會代表向原選區選民報告履職情況。”地方組織法、選舉法也有類似規定，強調代表受原選區選民和原選舉單位的監督，應當和他們保持密切聯系，反映他們的意見和要求。

由此可見，代表向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況，是代表履行代表職務的法定約束和應盡義務，是代表聯系群眾、接受監督的具體形式和重要途徑，也是依法做好代表工作的基礎環節和重要抓手。

代表履職報告的實踐創新

多年來，我國大部分省區市都陸續組織開展了不同層級的人大代表向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況的工作，又稱代表述職或代表述職評議，不少地方在工作實踐的基礎上，還通過制定或出臺規范性文件甚至地方性法規，對此進行總結、提升和規范。湖南省也不例外。2014年以來，該省人大常委會聯工委組成調研組，深入全省多個市州和30多個縣市區及其鄉鎮，調研、指導和觀摩不同層級的人大代表向原選區選民或者原選舉單位報告履職情況，并就全省14個州市及其122個縣市區人大常委會開展這一工作的情況進行了摸底調查和情況分析。湖南省的人大代表報告履職情況工作起步早、發展快、探索實、效果好，積累了許多經驗。

報告履職情況代表層級多，以直接選舉的縣鄉兩級人大代表為主。主要有四種情況：一是少數市人大常委會組織開展了省人大代表報告履職情況工作。衡陽市于2005年就開始組織部分駐市的省人大代表向市人大常委會報告履職情況；常德市每年安排4名駐市的省人大代表在市人大常委會會議上報告履職情況，5至6名進行書面報告；張家界市從2015年下半年開始，組織本市選舉的“非職務”的省人大代表分批向市人大常委會報告履職情況。二是部分縣市區人大常委會組織開展了市人大代表報告履職情況工作。株洲、湘潭市規定市人大代表在任內需向原選舉單位的縣市區人大常委會報告一次履職情況；衡陽、岳陽和張家界市的不少縣市區開展了市人大代表向原選舉單位的縣市區人大常委會報告履職情況工作；常德、郴州、懷化和婁底市每年組織部分市人大代表向原選舉單位的縣市區人大常委會報告履職情況；益陽市每年組織部分市人大代表在各縣市區人大預備會議前，向原選舉單位的全體人大代表報告履職情況；長沙縣從2015年起，組織部分本縣選舉的市人大代表，在縣人大預備會議舉行前，向全體縣人大代表報告履職情況；寧遠縣人大常委會主任和縣、鄉部分擔任領導職務的市人大代表，向全體縣人大代表報告履職情況并接受了詢問和測評。三是大多數縣級人大常委會組織開展了縣市區人大代表報告履職情況工作。長沙、衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、張家界、懷化和婁底市所轄大多數縣市區組織縣市區人大代表向原選區選民代表報告履職情況并回答選民的詢問；郴州市2014年組織524名縣市區人大代表報告了履職情況；長沙、株洲、湘潭和岳陽市的部分縣市區人大代表不僅報告了履職情況，還接受了原選區選民或選民代表的詢問和評議；湘鄉市委書記以縣級人大代表的身份向原選區選民代表重點報告了作為縣級人大代表，同時作為省、市人大代表的履職情況，并接受了詢問和測評。四是鄉鎮人大代表報告履職情況工作正在逐步推進。長沙、株洲市普遍開展了鄉鎮人大代表向原選區選民或選民代表報告履職情況的工作；益陽、懷化和婁底市部分鄉鎮組織鄉鎮人大代表在鄉鎮人大會議上報告履職情況；望城區、安鄉縣等地采取“大選區套小選區”的做法，組織部分縣鄉兩級代表同時向原選區選民代表報告履職情況，接受詢問和測評。

報告履職情況的形式新，工作扎實，程序規范。全省各地組織各層級人大代表報告履職情況主要有會議報告（口頭）、書面報告兩種，而會議報告主要是指在選民大會、選民代表大會、分別有市縣鄉三級人大代表參加的專題報告大會，以及市縣兩級人大及其常委會等會議上報告履職情況。各地在實踐中不斷探索創新，規范完善了代表報告履職情況的各項工作和程序。一是制訂實施方案。在代表報告履職情況實施方案中，對該工作的組織領導、述職對象、述職內容、具體步驟、程序和要求等進行了明確，確保工作有條不紊地進行。二是推選選民代表。著眼于代表性、行業性、廣泛性等方面要求，推選好參加直接選舉的縣市區人大代表履職報告會議的選民代表。張家界市武陵源區規定選民代表由村（居）支兩委和代表聯系群眾工作站、室（所）負責人、各級人大代表和政協委員、村民小組長等組成；衡陽市南岳區規定每次參加代表報告履職情況大會的選民代表人數不能少于40人，職務代表報告履職情況時，選民代表中要有該代表所在單位的班子成員、工作人員、下屬單位負責人、老黨員和老干部等熟悉其工作情況的人員。三是撰寫履職情況報告。市縣區人大常委會及其聯工委、鄉鎮人大主席副主席按照一定的原則、結構要求和工作步驟，負責確定每次參加報告履職情況的代表及數量（一般每位代表一屆內要報告一次履職情況），指導代表撰寫好履職情況報告，要求不說假話、大話、空話，言行一致，實事求是。履職報告主要包括出席本級人大會議、依法行使職權情況，執行本級人大的決議、決定情況，參加代表活動、聯系選民情況，以及提出建議和跟蹤建議辦理、履職存在的主要問題等內容。四是組織召開履職情況報告會議。間接選舉產生的市人大代表多數是在原選舉單位的縣市區人大常委會會議上報告履職情況，而直接選舉產生的縣市區人大代表多數是向其所在選區的選民代表報告履職情況，也有一些不同層級的代表分別在專門召開的代表履職報告會議上報告履職情況。履職情況報告會議程序主要有代表報告履職情況、現場詢問答問、投票測評、工作點評、結果公布、表態發言等環節。平江、桑植、漢壽、祁陽縣等一些出外打工人員多或者人口居住分散的縣區，還通過網絡微信、在公共場所公布代表履職報告或同步召開網絡履職報告大會等形式，擴大履職報告會議的參與度和影響力。

報告履職情況的措施嚴，成果運用比較務實。各地組織開展代表報告履職情況工作之始，就十分注重結合實際，依法在制度上、措施上強化其工作成果的運用。不同層級的人大代表在會議報告履職情況后，參加會議的選民代表、人大代表或者人大常委會組成人員等要對報告履職情況的代表進行現場詢問和無記名測評投票，并當場統計、公布結果。測評一般分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職或者滿意、基本滿意和不滿意等檔次。南岳區利用代表手機報、廣告欄及時向全區各個層級的代表公布代表述職的測評結果。湘鄉市將縣鄉兩級人大代表中擔任領導職務的代表作為報告履職情況的主要對象，要求他們根據測評結果，在一個月內制定出整改措施，由其所在的代表小組負責跟蹤監督，并及時反饋整改結果。寧遠縣、北湖區在工作制度中規定，測評結果將作為該代表考核評比和推薦作為新一屆人大代表候選人的重要依據；測評不稱職票達到一定比例的，要分別采取誡勉談話、勸辭代表職務，直至依法罷免其代表資格的處理辦法。慈利縣苗市鎮將擔任鎮、站（所）負責人的縣人大代表報告履職情況的測評結果報送縣人大常委會，向其主管單位反饋，作為年度考核的重要內容。

代表履職報告值得探討的問題

關于確定何種層級的代表報告履職情況。我國實行的是直接選舉與間接選舉相結合的選舉制度，代表無論通過何種方式、何種途徑產生，也無論其處于何種層級，都有著廣泛的民意基礎，都要忠實地代表人民的利益和意志，接受人民的監督。具體來講，就是要接受原選區選民和原選舉單位的監督，而報告履職情況，就是代表接受監督非常重要的一種形式。基于通過直接選舉的縣鄉兩級人大代表所占各層級代表總數的90%以上，現有的制度規范和工作實踐，均著重于直接選舉的縣鄉兩級人大代表向原選區選民或選民代表報告履職情況的工作，情有可原。但并不意味著，將間接選舉產生的市、省和全國人大代表排除在報告履職情況工作之外。事實上，間接選舉的市、省和全國人大代表向原選舉單位報告履職情況，其政策法律根據是充分的，選民、代表和人民群眾的期待是迫切的，各地實踐的形式、內容和程序是明了的，成效和反響也是明顯的。因此，無論何種層級的人大代表，都應該通過一定的形式和程序，向原選區選民或原選舉單位報告履職情況，地方各級人大及其常委會加強相關工作的實踐與探索，即是題中應有之義。

關于如何規范報告履職情況代表的范圍。我國法律明確，人大代表無論其身份和職務如何不同，其法律地位是平等的。目前，各地開展代表報告履職情況工作，大多是以沒有擔任領導職務的“非職務”代表為主體的，擔任領導職務的“職務代表”參加的還是極少數。“職務代表”因為履行一定的公共服務職能，本職工作較忙、時間較緊，客觀上也有不少平臺、途徑和機制來接受人民群眾的監督，一般認為無須再向原選區選民或原選舉單位報告履職情況。然而，“職務代表”的人大代表身份既是特殊的，更是重要的，其履行代表職務的優劣，直接關系到其在人民群眾中的地位、影響和形象。實踐證明，擔任領導職務的“職務代表”是接受人民群眾監督的重點和關鍵，“職務代表”向原選區選民或原選舉單位報告履職情況，不僅能增強其法律意識、群眾意識和程序意識，而且能促使其更好地依法辦事、依法行政和為民造福?！奥殑沾怼蓖ㄟ^參加報告履職情況工作，對各項工作的影響力、作用力、推動力和實際效果，是“非職務”代表所不能比較的。因此，不應以身份和職務來界定參加報告履職情況代表的范圍?！奥殑沾怼?不能作為“特殊代表”游離于選民、代表和人民群眾的監督之外。至于“職務代表”是通過會議（口頭）還是通過書面的形式報告履職情況，可以因地制宜，實事求是。

關于如何健全代表報告履職情況工作的形式、內容和程序。從形式上講，會議（口頭）與書面報告履職情況兩種形式都是重要和必須的，但從組織開展工作的人財物的投入和實際效果等因素出發，應該突出會議（口頭）報告這個重點，抓好書面報告這個多數，兩種形式相輔相成，互相結合、互相促進。從內容上講，履職報告應突出代表依法行權履職，發揮作用以及提高代表素質能力，加強與選民、代表和人民群眾聯系等方面的內容和情況，具有一定的規范性、專業性，防止跑題走調。從程序上講，報告履職情況，特別是會議報告履職情況，工作程序的設置應該更加合法、合理和務實，現在各地普遍設有詢問、測評環節，突出代表報告履職工作的嚴肅性、操作性和權威性，與法律法規的精神相吻合。關鍵要把握好無記名測評投票的各個具體工作流程和細節，保證測評統計結果的準確、可信和公平。不能將代表履職報告工作，特別是其中對代表的詢問測評，與過去的“部門述職評議”“司法評議” 等簡單等同，要及時加強指導。

關于如何運用代表報告履職情況的成果，落實監督代表的獎懲辦法。代表報告履職情況工作的成敗，關鍵在于其成果的取得與運用，應該科學地評價、界定代表報告的履職情況以及對其的測評投票結果。既不能“以一次成敗論英雄”，也不能“置若罔聞”“視而無睹”。要本著相信群眾、尊重代表、對人民負責的精神，在制度措施上強化對代表報告履職情況工作成果的運用。如事先組織對代表履職情況進行調查，事后對有關情況進行核查，將測評結果與代表平時履職表現結合比較，認真分析，作出客觀公正的判斷。測評結果及成果運用可以及時公告、公開，通過適當方式進行宣傳；可以向提名選舉該代表的政黨、團體或單位，或者該代表的工作單位、上級主管部門，或者有關的黨委組織部門、本級或上級人大常委會等，通報和備案代表報告履職的情況，建議作為其考核考評的參考；可以要求代表就測評結果進行整改，提出意見建議，強化對整改結果的監督落實；對履職優秀、群眾普遍好評的代表，可以及時通報、表彰和嘉獎，特別優秀的代表可以將其作為連任代表的建議候選人向有關部門推薦；對履職不佳、明顯存在問題、的確不稱職的個別代表，要辨別不同情況和原因，通過不同的方法和程序，依法、慎重、及時作出處理，可以誡勉談話、限期整改、勸其辭職，直至依法罷免其代表職務。代表報告履職情況工作，只有與代表監督的各種獎懲辦法、各項法定措施有機結合，才能持續發揮其作用，彰顯其效果，得到深入持久發展。

（作者系湖南省人大常委會選舉任免聯絡工作委員會選舉任免處處長）