立法需求的利益識別與平衡

謝崇科

在地方立法需求層面關注解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題是個毋庸置疑的政治命題，然而將群眾利益作過度抽象的解讀不利于正確識別立法需求。

案例簡述：Z市作為設區的市在被該省人大常委會確定可以開始行使地方立法權后，根據社會各方呼聲擬對A江飲用水水源保護進行立法，因A江是該市市區唯一的飲用水水源地，關系到市區 60多萬人的生產、生活用水安全。A江庫區飲用水水源保護區內有居民約3000人，主要以種養殖和經營農家樂為業。該市B區有兩個較大的招商引資項目即將啟動，需在A江飲用水水源保護區內進行建設，預計能帶動一系列相關產業建設，大幅拉動當地GDP，增加地方財政收入，新增就業崗位。如果對A江飲用水源保護進行立法，會直接影響招商引資項目落地。后因B區黨委政府反對，考慮到當地經濟欠發達，對招商引資依賴度大，Z市人大常委會將《A江飲用水水源保護條例》改為調研項目，近期不進行立法。

一、利益多層次現象

隨著我國社會轉型的深入，社會分層、利益分化日益明顯，各類主體在具體利益上的爭奪也越來越激烈。各類合法利益之間并無高低、優劣、是非之分，出現沖突時總是難以取舍。就同一個立法項目而言，利益各方之間的沖突是顯而易見的，不僅包括權利與權力的沖突，還包括權利與權利、權力與權力的沖突。如案例中，市區居民飲用水安全利益與B區經濟發展利益的沖突；庫區群眾的生存發展利益與市區生產生活用水利益的沖突；B區政府招商引資發展地方經濟的行為與A市人大常委會立法工作計劃的沖突等。英國功利主義法學家邊沁提出，最大多數人的最大幸福是判斷是非的標準，立法者的職責是在公共利益和私人利益之間造成調和，政府的職責就是通過避苦求樂來增進社會的幸福[1]。

然而，從立法需求中識別利益并非如此簡單，立法需求背后隱藏的利益呈現三個“多樣化”趨勢。一是利益種類多樣化。當前，我國社會階層、利益分化日漸深化，派生出的利益種類日益增多，更多的利益沖突需要通過立法調整。二是利益代表者多樣化。利益種類多樣化直接導致利益代表者多樣化的結果，為了突出維權意識和決心，各方利益主體對于自身利益訴求需要集中表達，以期引起立法者、決策者和利益相對方的重視，所以會出現形形色色的利益代表者，此類代表者的來源錯綜復雜，不僅包括相關群體代表，一些公關公司、網絡水軍、職業掮客等也參與到立法需求表達進程中。三是利益平衡方式多樣化。在立法需求層面需要平衡處理的利益沖突往往具體而微觀，因利益之間并不存在高低、優劣、是非之分，平衡利益的方式不同于司法或行政手段的單一性、明確性，難以“一刀切”或是憑借經驗主義直接取舍，更多需要立法者深度觀察、多角度理解各類社會主體的利益關系，平衡利益訴求、化解分歧、凝聚共識。

二、三種利益平衡傾向

（一）群眾利益之抽象化。當前將群眾利益抽象化主要表現為兩種形式。一是自認群眾利益的當然代表者對利益的認知存在差異。如部分地方黨委政府出于發展經濟考量作出的決定自認能造福廣大群眾，故必然代表“群眾利益”；部分地方人大認為自己是憲法意義上的地方權力機關，故作出的決定最能體現“群眾利益”；有的群眾自認以公民身份建言立法需求，故其意見最能貼近“群眾利益”。凡此種種，不勝枚舉，本文對各類自認群眾利益代表者所代表的“群眾利益”真實性、合理性和科學性不作評價，但此類“群眾利益代表者”均出于自身立場和角度理解群眾利益，難免過度自信甚至想當然地放大了其功能性和代表性卻是不爭的事實。在立法層面，群眾利益不存在當然、永恒的代表者，代表群眾決策的良好意愿未必能體現最真實的民意。二是強調群眾利益的終極唯一性，忽視利益的進程多樣性。從理論上講，黨并無自身特殊利益，全心全意代表人民群眾，但群眾利益并不是抽象單一的，而是具體多樣的，肯定黨和人民群眾的終極利益目標統一的同時，也需承認對階段性、區域性利益目標的理解和認知卻并非絕對一致。布坎南公共選擇理論認為，政府機構不再是具有強烈獨立傾向的集體，而是由一個個“經濟人”組成的，有自己的利益， 需要與他人、其他組織發生聯系與利益關系， 也要通過選擇以求得最大利益的實現[2]。在現實社會生活中，權利與權力的博弈并不罕見，因為不能完全排除權力的“逐利性”，無法杜絕決策者和權力執行者的逐利沖動，決策者、權力執行者自身利益與權力相對人的利益沖突客觀存在。部門權力利益化、部門利益法制化就是例證之一。因此，不應忽略現實矛盾和利益沖突，片面強調終極利益一致性。

（二）少數服從多數運用場景之擴大化。為識別立法需求中的利益問題，最簡單的方法就是采取少數服從多數的意愿對決方式，這種方式往往被視為最民主的方式。少數服從多數的對決方式在選舉罷免類政治活動中的確是公平有效的方式，然在立法需求的識別取舍時，其正當性、合理性值得探討，擴大或濫用少數服從多數對決有損立法的公平和正義。

少數人的利益服從于多數人的利益難免引發“多數人暴政”的聯想，真正的“民主”不是多數人統治少數人，而是維護多數人利益的同時也照顧少數人的權益?！岸鄶等吮┱?的擔憂并非空穴來風， Z市市區 60多萬人的生產、生活用水安全固然重要，然而，飲用水水源保護區內3000余村民的生存權和發展權同樣應當得到關注和保障。不能簡單地按60萬人與3000人的數量對比來判斷利益大小。民主發揮作用的前提是所有的個人或者團體均擁有平等的參與權利，當少數不能統一于多數時，少數可以通過額外的制度渠道尋求補償[3]。

（三）唯經濟效益之片面化。利益從大的類別可劃分為經濟利益、文化利益、生存發展利益、政治利益以及混合利益等類型，在市場經濟環境下，立法過程中大量利益沖突主要表現為經濟利益沖突。隨著我國經濟發展進入新常態，經濟增長動力不足與經濟下行壓力并存，有的地方決策者缺乏從整體和全局的視角理解把握轉變經濟方式的目的和要求，不正確的政績觀導致脫離實際。為了能在短期內促進經濟發展、產業調整、稅收增長、政績加分，往往過分強調立法需求中的經濟效益，以此為衡量立法的必要性和可行性的唯一標準。從而忽視了公共服務、環境保護、就業水平、社會保障、治安維護等與群眾息息相關的利益類別。具體表現為，在立法需求的判斷次序上，往往要求地方立法為招商引資“讓道”，或是選擇資金投入最少、成本最小的項目立法，抑或是選擇行政權力最大化、執法簡便化、能擴充行政罰沒收入的項目立法。使得立法需求的甄別失真，地方立法工具化、功利化傾向滋生，地方立法異化為長官意志、行政管理的“白手套”，忽視社會效益的優化和公民權利的保障，損害了地方立法的權威性和實用性。

三、立法需求中利益識別的可實施化路徑

（一）決策者“拍板”的克制性。近年來，高學歷、年輕化、專業性，已經成為各地決策團隊構成的新趨勢。地方決策者中不乏見多識廣的“通才”和精通業務的“專才”。但如果沒有理性決策的內心約束、黨內民主決策機制的實現和重大決策責任追究機制的落實，在高素質的決策者身上，往往更容易滋生權力的傲慢和知識的偏見，難以避免決策的隨意性和盲目性。要防止決策者“拍板”的沖動和隨意，至少需要三個因素的制約。一是強化決策者的內心約束。決策者具有高學歷和豐富的人生閱歷，但未必都具備很深厚的法律素養，對立法工作規律也未必有深刻的認識。決策者應強化自身修為、堅守理性，認識到作為人性個體皆有之的局限性，尊重立法規律，在專業審視環節，不發表帶有個人喜好的傾向性意見，以免誤導、干擾立法需求的甄別。二是健全黨內民主決策機制。黨的十八大報告重申了“黨內民主是黨的生命”這一科學論斷，只有真正健全黨內民主決策機制，完善決策程序，實行副書記、書記末位發言，推行票決制，決策過程記錄備案等機制[4]，才能解決立法需求的認定由少數人說了算的問題。三是落實重大決策終身責任追究制度。黨的十八屆四中全會提出，要建立重大決策終身責任追究制度。落實重大決策終身責任追究，一方面，需要形成監督合力，除了權力機關、專門監督機構、上級機關的監督外，還要發揮群眾、輿論監督的作用，避免左手監督右手的點綴式監督。另一方面，針對追究行政責任與法律責任標準不統一、缺乏規范性等實際情況，應當對“模糊”的法律規定進行清理和補充、修訂，最大限度地清除盲區，形成剛性有效的體系[5]。

（二）立法需求的排序性。隨著社會的發展和公民法律意識的增強，各方面的立法需求不斷增長，甚至出現排隊立法的問題。為處理好大量的立法需求和有限的立法資源之間的矛盾，應將立法需求進行排序，避免盲目立法，浪費立法資源?？梢詫⒈姸嗔⒎ㄐ枨?，按照“影響最小、受損補償、急需靠前、成熟先立、特色突出”的條件進行排序?！坝绊懽钚　敝饕柑綄駲嗬麥p損、義務增加影響程度最小的立法需求，如果某項立法需求涉及大范圍減損公民權利或增加公民義務，則應慎重對待，避免輕易立項，特別是新獲得地方立法權的設區的市，更應避免在行使地方立法權之始激化社會矛盾，損害立法權威?！笆軗p補償”主要指為了所謂公共利益，不得已而損害少數人的權益時，權益受損者應當獲得及時、完整補償或受到替代性政策救濟，如果事前沒有考量資金補償或政策補償，則不應草率立法。比如案例中，若沒有對水源保護區內3000余居民的搬遷補償、扶貧幫扶、就業安置準備充足資金或出臺具體政策，而急于立法，就勢必造成立法道德風險和社會風險隱患。“急需靠前”主要指關系到地方改革發展穩定的關鍵性問題，現有法律法規尚未作出相應規定的立法需求，可以考慮適當提前立項?！俺墒煜攘ⅰ笔侵感枰⒎ń鉀Q的問題比較明確且此類問題并非執行層面問題，各方面對該類問題的立法必要性認識比較一致，具備實施條件的立法需求，可以進行立項準備?！疤厣怀觥敝饕干钔谧黾毮荏w現當地特有事務和發展方向，有利于推動當地個性特色發展的立法需求，避免產生同質性、照搬型、花瓶式立法。

（三）利益表達的均等性。實踐中，利益各方力量、地位并非均等，甚至懸殊，話語權明顯不對等。如地方決策者、黨政機關、強勢行業、龍頭企業在利益表達上占有絕對優勢，可以運用各類資源和渠道向立法機關游說或借助媒體引導立法意愿，這些主體的利益訴求往往能得到充分表達。然而，部分社會弱勢群體，即便立法直接所涉其利益，因受知識、眼界、精力等自身境況所限，表達訴求的意愿和能力都明顯不足。利益訴求表達條件和機會的差距直接影響到征集、分析立法需求的準確性和全面性，因此，為利益均衡表達創造條件至為重要。一方面，利益表達和信息公開應向弱勢群體傾斜，彌補其天然不足。降低弱勢群體獲取必要立法信息的成本，提高其關注立法的可能性和積極性。如通過專家解讀、媒體報道、公眾參與等形式，喚起弱勢群體對自身立法利益的關注，促進信息傳遞、訴求表達的均衡性。另一方面，增強人大代表、常委會組成人員的民意代言能力。代表、委員需深入調研、廣泛接觸群眾，多參與和立法相關的座談會、論證會、聽證會等，以及在人民代表大會會議、常務委員會會議審議法規時，能發表更具代表性、建設性和實用性的意見建議，使各種利益訴求在立法全程中得到平等反映、真實體現和有效解決。

注釋：

[1]參見【美】博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第106頁。

[2]閆焱、彭玫：《布坎南公共選擇理論與我國政府決策行為》，載《社會科學論壇（學術研究卷）》2007年第2期。

[3]程凱：《多數人暴政的內在邏輯及成因分析》，載《山東行政學院學報》2013年第5期。

[4]楊根喬：《完善黨內民主決策機制問題研究——當前地方黨委完善民主決策機制問題調查與思考》，載《當代世界與社會主義》2013年第1期。

[5]王仰文：《行政決策責任追究程序啟動標準問題研究》，載《遼寧師范大學學報（社會科學版）》2014年第3期。

（作者單位：浙江省衢州市人大常委會法工委）