亞歐參與式預算研究綜述

林昊

參與式預算是近年來地方民主發展的重要增長點。各國學者從不同側面對參與式預算進行了詳盡的研究。

參與式預算是近年來地方民主發展的重要增長點。誕生于巴西阿雷格里港的參與式預算，逐漸傳播到拉丁美洲、亞洲、歐洲的許多國家，引起了學者們的廣泛關注。各國學者從不同側面對參與式預算進行了詳盡的研究。2009年8月17日至19日在中國杭州舉辦了題為“亞歐參與式預算：民主參與的核心挑戰”的國際會議，從與會學者提交的論文中可窺見參與式預算研究的國際動態。

一、注重對參與式預算定義的研究

由于世界各地的參與式預算存在著多種形式，因此盡管給參與式預算下一個精準的定義是一件比較困難的事情，但研究者還是基于規范研究的需要，給出了各自的定義。法國學者伊夫·辛多默、德國學者卡斯滕·赫茨貝格從討論對象、涉及的政府層面、過程、公共商議及問責等5大構成要素來定義參與式預算。何包鋼在《中國的參與式預算概覽》一文中從行政、政治改革的角度定義參與式預算。德國政治學家、中國問題研究專家，現任杜伊斯堡-埃森大學政治學研究所所長、東亞研究所所長的托馬斯·海貝勒將參與式預算定義為“一個群體的成員之間在任何影響社會或其子群的公共事務的決議過程上進行合作”[1]。

二、注重將案例研究與模式提煉相結合

自參與式預算產生以來，出現了1400多個個案。為了能更好地認識這些案例，學者們在案例研究的基礎上對參與式預算進行了分類和模式化；然后再用所提煉出的模式，分析研究更多的具體案例。

韓國學者安宋敏在分析蔚山東區（韓國蔚山廣域市的一個區）的參與式預算時提出：韓國蔚山東區自源收入占地方稅收的12.2%，將其中的12%～15%用于參與式預算。法國學者伊夫·辛多默、德國學者卡斯滕赫茨貝格共同將此歸結為“阿雷格里港改版”的參與式預算，即以具體的投資和項目為商議對象的參與式預算。

有的學者注重研究以多方共同出資為特征的參與式預算。多羅塔·達考沃斯卡就對波蘭普沃茨克市（波蘭中部城市，普沃茨克省首府）所開展的國際組織、私營企業、地方政府等共同出資的參與式預算進行了詳盡的研究。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨貝格共同將此歸結為“多方利益相關者的參與”的參與式預算模式，其最大特征是私營企業對參與式預算具有較大發言權。

有的學者注重研究以地方當局而非公民，可以決定預算資金使用的優先順序為特征的參與式預算。德國學者卡斯滕·赫茨貝格的《參與與現代化——參與式預算在德國——以柏林利希滕貝格區為例》以及喬瓦尼·阿萊格雷的《參與式預算與社會公正——西班牙與意大利若干案例的影響》就是其中的典型研究成果。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨貝格共同將此歸結為“就近參與型或公共政策咨詢型”的參與式預算，這類參與式預算中，公民社會的自主性相對較弱。

有的學者注重研究以投資于特定的利益方的參與式預算。如日本學者松原村晶研究的日本市川（位于日本本州島中南部，東京都的住宅與工業衛星城市）案例所涉及的就是該市對非營利組織這一特定利益方的投資。法國學者伊夫·辛多默、安雅·若夫研究的就是法國普瓦圖——夏朗德（法文：Poitou-Charentes，是法國西部一個大區的名稱，西鄰大西洋，下轄夏朗德省、濱海夏朗德省、德塞夫勒省、維埃納省）的中學參與式預算。在此案例中，中學成為特定利益方。伊夫·辛多默、卡斯滕·赫茨貝格共同將此歸結為“利益集團的參與”類型的參與式預算，這一類型的參與式預算，政策目標的擬定以及與政策相關的議程的設定變得至為重要。

三、注重亞歐參與式預算的背景研究

20世紀80、90 年代，世界各國都在經歷一場劇烈的經濟政治變革。這是亞歐參與式預算得以蓬勃發展的關鍵所在。相較于歐洲國家，亞洲國家的政治體制、社會環境、文化背景千差萬別，因而學者們對特定案例背景的研究也呈現多元化趨勢。

（一）注重政治法律背景的探究

學者們重視對各國政治傳統的研究。

（1）有的學者重點關注地方自治重建的國家。這又分兩種情況：一是由獨裁走向民主的國家，其在推倒獨裁政權后，重新走向地方自治，地方自治的發展水平一般較低。韓國學者安宋敏在研究蔚山東區案例時， 就提到韓國在樸正熙軍政府之后才走向地方自治。斯利·瑪恩圖迪、瑪蒂娜·諾內克在研究印度尼西亞塔那達塔（印度尼西亞蘇門答臘島西部的一個區）案例時，提到印尼經蘇哈托將軍新秩序政體掌權30年之后才走向地方自治。二是有的學者將關注重心放在蘇東劇變后退回到資本主義發展道路的國家。多羅塔·達考沃斯卡在對波蘭普沃茨克市案例研究時，指出波蘭面臨的是資本主義制度的重建，其地方自治水平可想而知。

（2）有的學者將關注重心放在民主程度低，地方自治有限的國家。如日本學者松原村晶對市川案例的關注，韓國學者安宋敏對蔚山東區的研究即屬于此類。

（3）有的學者重點關注有民主自治傳統的國家。如杰斯·霍爾、安雅·若克對英國案例的關注，桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克對印度喀拉拉邦（印度西南部的一個邦）案例的關注即屬于此類。有的學者認為，參與式預算成為各國地方政府防止腐敗和個人庇護的舉措。喬瓦尼·阿萊格雷在研究意大利案例時，提到在皮耶韋埃馬努埃來（意大利小鎮），地產投機和腐敗嚴重，參與式預算起到了遏制腐敗的作用。有的學者認為地方層面的咨詢性參與的增多，為參與式預算的實施提供了有利的條件。德國學者卡斯滕·赫茨貝格在研究德國案例時提到，在德國，圓桌會議、公眾評委會等咨詢性的參與形式，呈現迅速增長的趨勢。從公民層面，各國公民參與意識的提高成為參與式預算產生的重要條件。卡斯滕·赫茨貝格提到，地方層面的全民公決在德國的日益流行成為參與式預算現代化的重要政治背景。同時，學者們重視對各國參與式預算相關法律法規的研究。

學者們普遍認為，各國通過國家層面的立法，規范中央與地方的關系，加強地方的自主權，為參與式預算的實施提供政治法律保障。日本學者松原村晶在市川市案例研究中提到的2000年生效的公交分權法案一定程度上增加了地方當局的自主性。從地方層面看，學者們普遍認為，各地出臺地方層面的與參與式預算相關的法律法規，保障參與式預算的實施。斯利·瑪恩圖迪、瑪蒂娜·諾內克在對印度尼西亞塔那達塔案例進行研究時提到，塔那達塔通過了兩部與參與式預算相關的地方條例，在補充現有法律的同時，無疑保障了參與式預算的順利進行。

（二）注重財政經濟背景的探究

學者們普遍認為，有限的經濟資源是參與式預算產生的核心經濟動因。對于發展中國家來說，人均收入水平低，參與式預算成為財政規劃的必然選擇。桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克在研究印度喀拉拉邦時，認為喀拉拉邦的參與式預算模式表明，人均收入較低的經濟體也能追求較高的生活質量。對于發達經濟體而言，經濟或金融危機導致的財政緊縮，使經濟資源的有效配置成為地方政府必須考慮的因素。日本學者松原村晶在研究市川案例時，提到由于市川地方政府面臨經濟危機，公眾對稀有資源利用的態度（是否贊同、如何使用）變得至關重要。

學者們普遍認為，地方財政實力的強弱對參與式預算的影響是決定性的。若中央財政對地方財政的補助占地方財政收入的比重過大，即地方財政的資源收入過少，可用于參與式預算的資金也會較少。韓國學者安宋敏在研究蔚山東區案例時，提到由于蔚山東區財政的自源收入占地方財政總收入的比例較小，其用來進行參與式預算的資金必定是有限的。若地方財政的自源收入較多，財政自主性較大，可用于參與式預算的資金也會很多。法國學者伊夫·辛多默、德國學者卡斯滕·赫茨貝格所劃分的參與式預算類型中，就近參與和公共財政咨詢類型的參與式預算的財政自主性大，可用資金較多。

四、注重參與式預算發起與動員的研究

由于亞歐各國政治文化背景不同，其發起力量和動員方式也呈現多元化趨勢。

學者們認為，在單一制國家，地方政府首腦或部門負責人對參與式預算的實行具有重要的推動作用。日本學者松原村晶認為，市長的領導能力對日本市川參與式預算的演進方式具有重要的影響。在聯邦制國家，參與式預算多由執政的黨派發起。如桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克在研究印度喀拉拉邦時提到，在印度共產黨（馬克思主義）領導下的左翼民主陣線執政下，參與式預算在喀拉拉邦發展起來。喬瓦尼·阿萊格雷在研究西班牙案例時提到：“正如西班牙，參與式預算是由左翼政黨（經常是共產黨人士）出任的市長或者與共產黨議員聯合的市長推動的。”[2]有的學者認為，公民大都通過加入與自己利益密切相關的民間團體，以集體的力量自下而上地推動參與式預算的實施。如桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克在研究印度喀拉拉邦時，提及該邦1996年啟動所謂“人民運動”，推動參與式預算的實施。喬瓦尼·阿萊格雷在研究意大利案例時指出，意大利在實行參與式預算之前，進行了廣泛的社會動員，以推動參與式預算的實施。另外，有的學者認為，在部分東歐國家，國際組織在參與式預算的發起中起著重要的作用。如多羅塔·達考沃斯卡在研究波蘭普沃茨克案例時指出，聯合國開發計劃署波蘭辦公室在“小額補助基金”項目的啟動上發揮了巨大的作用，它借助自己的權威，協調聯合國開發計劃署、私營企業與普沃茨克地方政府間的利益關系，從而使參與式預算得以成功實施。

關于參與式預算的動員，由于學者們關注的參與式預算的類型有所不同，其動員方式也呈現多元化。有的學者重點關注以宣傳為主的動員方式。埃內斯托·甘露莎、弗朗西斯科·法蘭西斯在研究西班牙案例時指出科爾多瓦市通過把明信片寄給全部民眾的方式，使得34%的人了解了參與式預算這一政治參與方式。這種聯系的方式，促進了公民的廣泛動員。有的學者重點關注新技術在參與式預算動員中的應用。德國學者卡斯滕·赫茨貝格在提及德國科隆的參與式預算時，著重強調了互聯網在參與式預算動員中的應用。有的學者重點關注從人口統計資料中隨機挑選公民的動員方式。如埃內斯托·甘露莎、弗朗西斯科·法蘭西斯在研究西班牙案例時提到，隨機挑選是一種當下十分普遍的動員方式，在這種方式中，任何公民都有可能被邀請親自出席參與式預算的相關會議。有的學者重點關注由政府指定特定稅種納稅人進行的參與式預算，如日本學者松原村晶在研究市川案例時指出，“只有住宅稅納稅人被允許參加投票，家庭主婦、大學生、非居民和非納稅人不能參與，無論他們興趣如何以及他們是否受益于這一計劃。”[3]有的學者重點關注公民自下而上主動參與的參與式預算動員方式。如韓國學者安宋敏在研究韓國蔚山東區案例時指出，東庫參與式預算公民委員會的成員一共有100人，其中50人從志愿參與的人員中選出，另50人由東區的居民自治委員會、居民區組織或者非政府組織共同提供。

五、注重參與式預算資金應用范圍的研究

無論何種參與式預算，資金應用范圍的確定是執行者首先要面對和必須解決的問題。

有的學者重點關注以具體項目為投資對象的參與式預算。如桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克在研究印度喀拉拉邦時提及，喀拉拉邦政府將年度發展預算（補助金）的三分之一給地方團體，為其進行參與式預算提供必要的資金支持。

有的學者重點關注投資于特定利益集團的資金應用形式。日本學者松原村晶在研究市川參與式預算案例時，指出市川1%的參與式預算資金都投資給了非營利組織。有的學者重點關注投資于公共財政的眾多領域的資金應用方式，法國學者伊夫·辛多默、德國學者卡斯滕·赫茨貝格認為，“公共財政咨詢”在德國有影響力，這是一種選擇性傾聽的做法，著重于公共政策目標的制定和執行。德國學者卡斯滕·赫茨貝格所研究的柏林利希滕貝格區的案例，即是將投資應用于公共財政眾多領域的典型案例。

六、注重參與式預算公共商議形式的研究

參與式預算的不同變體有不同的公共商議形式。對關注以具體投資和項目為商議對象的參與式預算案例的學者們來說，這一類型的參與式預算形式包括不同層級的各種公共商議形式。韓國學者安宋敏在研究蔚山東庫案例時提到其參與式預算的運行，蔚山東區的參與式預算包括了多個階段，由一個參與式預算公民委員會、多個主題委員會、地區會議和一個全體大會以及參與式預算理事會和參與式預算咨詢委員會組成。關注由多方利益相關者共同參與的參與式預算的學者們認為，這一類型的參與式預算的運行，一般包括一個由公民代表組成的董事會委員會或大會對參與式預算資金的使用作出最終決定。如多羅塔·達考沃斯卡在研究波蘭普沃茨克案例時，指出普沃茨克市政府將與參與式預算有關的重要職責都交給了為小額補助基金項目而成立的委員會。關注公共政策咨詢式的參與式預算的學者們認為，這一類型的參與式預算一般只包括一個公民大會，公民和協會都無權對項目的優先順序作出決定，而地方政府擁有對項目優先順序的最終決定權。其以“選擇性傾聽”為主要特征。德國學者卡斯滕·赫茨貝格在研究德國案例時指出，希爾登采用的是“選擇性傾聽”的決策方式，絕大多數德國城市采用的仍是希爾登倡導的方法。

七、注重對亞歐參與式預算的不同類型的評價

任何一種政治參與模式都并非毫無瑕疵。不同學者對不同的參與式預算類型的評價各有不同。關注以具體投資和項目為商議對象的參與式預算的學者們認為，由于這一類型的參與式預算具備完備的公共商議形式，因此為公民的深度參與提供了有效的制度保障。如韓國學者安宋敏所研究的蔚山東區的參與式預算，其包括一個參與式預算公民委員會、多個主題委員會、地區會議以及參與式預算理事會和參與式預算咨詢委員會等完備的公共商議體系。為公民委員會和政府工作人員之間的公開商議和磋商提供了一個新的舞臺。

關注有利益集團深度參與的參與式預算的學者們認為，這一類型的參與式預算為利益集團利益的相互協調提供了平臺。如日本學者松原村晶所關注的市川市的參與式預算，其投資對象就是市川市的各種非營利組織，參與式預算為各非營利組織間的利益協調提供了平臺；又如伊夫·辛多默、安雅·若克、朱利安·塔爾平所關注的法國普瓦圖—夏朗德的“中學參與式預算”，為該地區各中學間的利益協調提供了平臺。關注有多方利益相關者參與的參與式預算的學者們認為，由于該參與式預算涉及多方利益相關者，其優先決定的項目的質量較高。如多羅塔·達考沃斯卡所研究的波蘭普沃茨克案例，補助基金倡議行動增強了非政府組織的專業化程度。

有的學者認為，由于地方政府或國際組織在此類型的參與式預算中的出資難以占據絕對優勢，私人贊助者對參與式預算的結果具有重要的影響，這使此類參與式預算的公正性經常受到挑戰。再以多羅塔·達考沃斯卡所關注的波蘭普沃茨克案例為例，“盡管市政當局仍然在為有形費用買單，但是它的出資受到了質疑。倘若基金會必須更為單一地依賴私人資金，那么跨部門合作伙伴關系及其已經被削弱的參與元素將受到質疑”[4]。關注公共政策咨詢式的參與式預算的學者們認為，由于它涉及的公共財政領域十分廣泛，因此可以提高政府決策的透明度，保障公眾對政府財政政策的知情權。如德國學者卡斯滕·赫茨貝格在關注的德國案例中認為，“在德國城市中，公眾參與的出發點是對公共服務實施一種參與式評估”[5]。

同時，有的學者認為，由于公民在此類型的參與式預算中的問責能力十分有限，因此不可能對政府的財政決策產生重要影響。再以德國學者卡斯滕·赫茨貝格關注的德國案例為例。“‘選擇性傾聽’代替了嚴格的咨詢程序，人們可以提出建議，但是在最后由政府或行政機構對最終建議作出解釋……一種徹底批評的視角把‘選擇性傾聽’視作‘參與式專制’的一種委婉的表達方法。”[6]

八、注重對亞歐參與式預算意義作用的研究

不同國家和地區參與式預算的作用有所不同。有的學者認為，公民參加參與式預算促進了公民對這一政治參與模式的了解，有助于參與式預算模式的推廣。如日本學者松原村晶在闡述市川參與式預算案例的作用時指出，公民對參與式預算議題的興趣有所增長，市川模式引起了其他地方的關注，成為其他城市效仿的對象。

有的學者認為，參與式預算促進了公民對特定利益集團的了解和認可。如多羅塔·達考沃斯卡所研究的普沃茨克案例，補助基金項目使公民增強了對地方非政府組織作用的認可，使其作為地方社區服務經營者的角色日益受到公民的擁護。有的學者認為，參與式預算促進了決策機制的現代化。如喬瓦尼·阿萊格雷在《參與式預算與社會公正——西班牙與意大利若干西方案例的影響》一文中指出西方參與式預算計劃很少把分配公平作為奮斗目標；相反，他們把決策機制的現代化及其民主化看得更加重要。

有的學者認為，參與式預算對消除貧困、促進性別平等參與具有重要的作用。如桑尼·喬治、瑪蒂娜·諾貝克在闡述印度喀拉拉邦參與式預算的作用時指出，喀拉拉邦向扶貧領域投入了大量的資金，而且資金的規模在不斷增加。這反映了喀拉拉邦對社會均衡發展的重視。特里蘇爾加大了對婦女和兒童的特別財政支持，這對促進性別平等具有重要作用。

綜上，參與式預算體現了公平、效率、民主的價值觀，促進了有限經濟資源的合理配置，反映了人類對決策機制現代化與分配合理化的追求。相信亞歐各國參與式預算的經驗教訓，將有助于中國推進自身的財政經濟改革。

參考文獻：

[1][2][3][4][5][6]【法】伊夫·辛多默、【德】魯道夫·特勞普—梅茨、張俊華：《亞歐參與式預算：民主參與的核心挑戰》，上海人民出版社2012年版，第123、167、31、186、141、145頁。

（作者單位：北京聯合大學人大制度研究所。本文系國家社科基金項目“完善人大及其常委會預決算審查監督機制研究”的階段性成果，項目編號：13BZZ034）