大學校長管理專業化中的政府責任轉變

凌 健， 劉 潔

(浙江工業大學 現代大學制度研究中心， 浙江 杭州 310023)

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大學校長管理專業化中的政府責任轉變

凌 健， 劉 潔

(浙江工業大學 現代大學制度研究中心， 浙江 杭州 310023)

在國家治理轉型背景下，政府在大學校長管理專業化中的責任定位面臨挑戰，基于干部定位的管理邏輯及相應的制度安排實際上使政府在對大學校長的管理中承擔了無限責任。面對高等教育治理體系和治理現代化的現實要求，政府應尋求有限責任的治理模式，以政府責任的有限性重新定位大學校長的專業化管理，選擇合理的政策工具,實現政府管理大學校長由無限責任向有限責任的轉變。

大學校長；管理專業化；政府責任；治理轉型

在開啟高等教育從精英化向大眾化轉變的一系列政策后的十年間，政府開始反思和應對高等教育改革和大學發展問題，并通過更加系統的政策進行修正。然而，在現實層面保障大學內外部實現良好治理的關鍵節點——大學校長的管理制度，卻始終未能建立清晰的政策框架，對大學校長的選、育、留、用等基本問題仍然未形成專業化管理的良好機制。黨的十八屆三中全會正式提出國家治理體系和治理能力現代化這一重要命題，為高等教育治理體系和治理能力現代化提供了堅實的制度基礎。在高等教育領域內，我們迫切需要完善高校治理體系，提升治理能力，這對進一步完善政府對大學校長的專業化管理，尤其是治理轉型背景下政府應擔負校長管理的具體責任提出了新的要求。

一、 基于治理的審視：大學校長管理專業化中的政府責任困境

從實踐層面來看，無論基于何種立場，我們都無法否認政府在推動專業化管理大學校長方面的努力；在不同階段無論政府是有意還是無意，實際上的結果都呈現出其對大學校長的管理具有越來越明顯的專業化特征。然而，必須指出的是，基于大學校長的特殊身份，政府對大學校長的管理始終遵循雙重邏輯：一個是符合大學組織的特性；一個是符合黨管干部原則。首先，大學校長不僅是大學組織的最高行政長官，往往也代表著大學的學術形象，作為舉辦者代表的政府和作為辦學者的大學的組織關系決定了政府如何管理校長。新中國成立以后，大學被定位為高等教育事業單位，雖然在辦學上受到政府的控制和各種干預，但始終被當作專業性的社會機構，仍然比較獨立。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》確立了大學的法人地位，明確賦予了大學自主辦學的基本權利。這實際上為政府管理大學校長內嵌了一個根本性的邏輯，即對大學校長的制度安排要符合大學組織的基本特性，要尊重高等教育基本規律。其次，大學校長被納入黨管干部序列，被當做政治家培養的基本對象，黨對干部管理的政策直接規定了包括大學校長在內的所有被納入干部序列的行政機關與各行各業黨政人才的選、育、留、用的基本制度安排，這是政府管理大學校長的內在依據。一方面，大學校長享受一定的政治待遇和行政級別，并由組織部門任命；另一方面，政府按照黨的干部形式對大學校長進行評價和考核。早在1979年中共中央組織部頒布的《關于實行干部考核制度的意見》(以下簡稱《意見》)就明確要求高校黨委以《意見》為依據確立干部考核制度[1]。

雙重邏輯下的制度安排實際上使政府對大學校長的管理承擔了無限責任。一是明確對被納入干部序列的大學校長的基本要求，即“又紅又專”：“紅”指的是必須表明其對黨、國家及社會主義制度的忠心；“專”指的是有專業能力，會做學問，能管好大學。“先紅后專”強調的是兩者的基本順序，如在1987年的政策當中，明確規定考核校長要“重點考核能否堅持四項基本原則和社會主義辦學方向以及履行崗位責任的實績”*參見國家教育委員會印發的《高等學校校長任期制試行辦法》[(87)教干字007號]。。二是被納入干部序列的大學校長的一切事務由政府包辦和全面控制。不僅僅是在什么學校工作，任期長短，采取什么樣的工作方式等職務性事務，還有政治前途、經濟待遇、醫療保障、退休與離職等個人性事務都由政府按照其所在干部序列的標準提供。三是被納入干部序列的大學校長作為體制內成員，其政治問題、經濟問題、職務問題、專業問題都不僅僅被當作個人問題，而且會使政府受到責任追究。在大學校長的管理上，政府采用一元化管理，所承擔的責任沒有邊界。這容易導致校長出現個體卸責、效率低下(因政府全能，個人無法發揮超出標準的作用，干得多反而容易出問題，遵循不出事的邏輯就會更少地承擔責任)等問題。而且，在這種管理下校長的升遷、考核、評價實質上是自上而下的，主要由上級政府決定，“群眾公認”常常成了一句空話，這導致師生對校長進行監督的效力減弱，校長更傾向于對上負責而不是對下負責，想方設法“創新”，千方百計“改革”，而不是扎根學校實際，真正造福學校。大學辦學之好壞顯然不只是大學自身的問題，在頻繁責問大學的同時，人們也漸漸意識到政府在管理大學過程中存在責任模糊、方式硬化等問題。在2014年全國教育工作會議上，原教育部部長袁貴仁對此回應并指出：“原因有很多，究其根本，不在學生、不在教師，也主要不在書記、校長，而在教育管理部門，在于我們的管理理念落后、管理體制落后，以及由此帶來的管理方式落后、管理能力落后：政府、學校、社會之間的關系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現象時有發生，制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性……”[2]。很顯然，客觀審視教育治理中的政府責任具有極為重要的現實意義。

在國家治理轉型的語境下，政府應當確立有限政府的治理理念，尋求有限責任的治理模式，以政府責任的有限性重新定位大學校長的專業化管理。首先，政府要全新界定大學校長專業化管理的責任邊界，促使自身從實際操控者、事務監督者的角色定位向有效監督者、標準供給者的角色定位轉變，以提高公共高等教育資源使用的效率。一般而言，社會對組織的角色期待決定了這一組織的責任框架和行動選擇。治理型社會背景下的政府角色是多元治理結構中的一元，與社會和市場之間是平等的合作關系。具體到高等教育領域，政府是維護教育公共責任的最終責任人，但也只能是高等教育治理結構中的重要利益相關者之一，而不是高等教育治理權力的全部代表。政府必須在特定的協商機制下采取行動，承擔著掌舵的職責和公正裁判的角色，督促大學將辦學效益最大化作為基本的價值取向。同樣地，在專業化管理校長的過程中，政府也不應該再是校長資源的唯一提供者、校長管理的實際操控者、保姆型的事務監督者，不再是事無巨細、宏觀微觀全過程管理的全能者，而是為大學選擇合適校長的標準供給者，對大學校長能否依法、合規、公開遴選并全身心對大學負責的有效監督者。政府應當選擇以法律手段、行政手段和經濟手段為基本工具進行宏觀調控，引入競爭機制，將具體事務交由學校和社會組織，將資源配置交由市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府要實現從直接管理者向間接管理者、從具體管理者向宏觀監督者、從實際操縱者向調控者和服務者的角色轉變，使多元治理主體的主張得以體現，使不同利益主體的需求得以滿足，使學校發展更加遵循校情實際需要，以角色變遷實現政府從無限責任向有限責任的轉變。其次，政府應改變以權力獨占為基本特征的單一中心宰制模式，逐步向以權力共享為基本特征的多中心治理模式轉變。在專業化管理大學校長的過程中，政府必須打破計劃經濟時期所形成的權力獨占格局，向多中心的權力共享者轉變[3]。這一轉變的實現，必須依賴權力的重新配置，即實現管理校長的多元化權力格局，避免政府單方行使無限權力。一方面，政府要不斷弱化和轉化專業化管理大學校長的權力。由于現代大學規模巨大、管理日益復雜，政府的有限理性難以達成在管理上面面俱到，事事合規律，所以必須將部分權力轉化和讓渡給學校和社會專門機構。如在大學校長的選拔上，由政府提供標準，但將選拔的具體操作和初始提名權交給學校，政府在選拔的過程中僅以利益代表的身份表達利益訴求；在大學校長的培訓上，標準由大學行業學會組織提供，政府核定標準或審查標準是否合法合規，具體的培訓過程交給市場；在校長的薪酬管理上，由學校按照市場機制提供，政府依法、依標準、依程序嚴格行使監督權，起到規范市場的作用。另一方面，特別需要強調的是，高校要避免形成因政府管理缺席而導致的“權力真空”現象。政府在下放和轉化校長管理權的同時必須不斷加強和集中政府手中的部分權力，尤其是對大學校長管理的標準確定權、審查權和依法監督權。

二、 多中心治理：轉向政府有限責任模式的校長治理框架

多中心治理指的是多個方面的多個中心，包括治理空間的多中心、治理主體的多中心、治理方式的多中心和權力向度的多中心[4]。所謂治理空間的多中心，就是指存在多個維度的治理空間，既有國家層面，也有社會層面和市場層面。治理主體的多中心指的是治理主體既可以是政府部門和公共組織，也可以是非公社會組織或私人機構，還可以是以上不同主體的合作治理。具體從大學校長的管理上來看，影響大學校長并使之采取行動的主體并不只有政府一個公共權力中心，還可以是大學或相關社會組織。在治理方式上，多中心治理將減少管制和控制色彩，強調各相關利益主體的參與與合作。在權力向度上，權力的結構是多元的，權力的來源是多級的，權力的行使是分散的，正如有學者指出的那樣，“不再是監督，而是合同包工；不再是政府集權，而是權力分散；不再是由國家計劃管理，而是社會、市場協同供給；不再是政府壟斷，而是根據市場原則的管理；不再是由政府‘指導’，而是由政府和私營部門合作”[5]。

多中心治理理論的本質在于破除單一秩序，在于消解單一中心的權力獨占和權力運行單一指向的格局，形成“政府—市場—社會”協調均衡的多中心權力框架，實現對大學校長的協同共治。事實上，經過30多年的市場化取向改革和發展，政府已不再是社會治理與資源配置的壟斷性力量，其對社會事業進行全面包攬的能力已經弱化，整體性的利益格局逐漸瓦解并分化為多元化的利益結構。在經歷了高等教育大眾化之后，尤其是伴隨著高等教育投資主體的多元化，高校已經發展成為事實上的利益相關者組織。除政府外，各類社會組織、學術組織、用人單位和學生等，都對高校的治理結果存有不同的利益期待，也對高校的管理活動產生著實際影響。大學校長是鏈接大學內外部治理的節點，所以，一個只獲得政府層面滿意的大學校長在社會效率上是極其低下的，也是對其他多元利益主體的不公平。因此，在多中心治理模式下，對于大學應該選擇什么樣的校長這一問題，不同利益主體都應以恰當的方式參與研究解決，并以合理的程序表達訴求。協同共治不僅產生利益制衡，更對大學校長能否協調并滿足復雜的多元利益要求提出挑戰，而這正是促進校長管理不斷專業化、標準化、規范化以及更好提升大學校長專業化水平的重要基礎。

從多中心治理的角度來看，政府在專業化管理大學校長上承擔的責任應當落實到從無限責任轉向有限責任的四個步驟中。一是向學校下放部分管理校長的權力。政府對大學校長管理權的獨占必須順應政府職能轉變的趨勢，隨著教育領域“管辦評分離”的進一步推進，大學的辦學自主權將得到進一步擴大，大學與市場、社會的聯系會越來越緊密。政府必須放手具體治校事務的管理，對大學校長的管理應當逐步以學校為中心，積極推進大學通過章程規范大學校長的管理，引導社會其他力量參與管理大學事務，使大學辦學從封閉走向開放，從“等、靠、要”資源走向市場競爭。二是盡快制定系統的專業化管理大學校長的法治性文件。依法而治是實現良政的基礎，在政府放權和大學擴權的過程中，政府、大學和社會中各利益相關主體的利益面臨重新調整和分配，我們必須以法治精神保障和規范多方利益主體的行為，減少因無序而產生的誤解和沖突。一方面，高校需要在學校章程中明確學校管理大學校長的條款；另一方面，政府要將選、育、留、用等專業化管理大學校長的標準、程序以法律法規的形式明確下來。三是培育市場力量，使大學校長的遴選從點兵選將到有序競爭。在資源和服務被政府壟斷的情況下，政府往往根據行政效率優先法則支配稀缺的高等教育資源，通過行政分配而不是市場競爭來配置資源。對不同的高校，政府是依據學校級別和校長身份并按照安排干部的規律進行配置的。政府給級別高的學校配置的校長的級別較高、能力較強，而跟學校的實際需要較難實現合理匹配，往往需要磨合。從政府管理角度來看，學校的校長崗位屬于稀缺資源，極易有人置公共利益于不顧，利用管理者身份和管理環節“尋租”，為個人牟取私利。這樣極易導致個別大學校長可能會過于迎合政府主管部門的意圖而放棄大學自身的長遠利益。在向學校下放部分校長管理權力的同時，政府必須要營造公平競選大學校長的理想環境，使不同類型的大學和不同類型的大學校長都在平等競爭基礎上實現自由選擇。四是扶持教育中介組織，使政府對大學校長的管理從直接走向間接。從國際經驗來看，發達國家的政府對大學實行的一般是間接管理，不會選擇直接干預大學事務[6]。在政府和大學之間往往存在著一個發揮著類似“緩沖器”或“減壓閥”功用的教育中介組織，該類組織以獨立第三方的身份斡旋于政府與大學之間，如美國的卡內基高等教育委員會、美國教育委員會、英國的高等教育基金會、日本的中央審議會以及意大利的教授委員會等。這類教育中介組織在協調政府與大學的關系方面發揮著舉足輕重的作用。我國應逐步把本應該由教育中介組織承擔的職能從政府的行政職能中剝離出來，使政府從公共產品的調配者轉變為公共產品的監督者。

三、 政策工具選擇：實現政府有限管理大學校長的有效路徑

在中國高等教育改革與發展過程中，雖然政策工具由單一化向多元化轉變，但政策工具箱仍不夠豐富[7]。選擇恰當的政策工具是實現政策目標的前提，也是有效聯結政策目標與政策執行最重要的環節。在轉變政府職能、下放高校自主權力的趨勢下，政府應建構合理的政策工具箱以完善專業化管理，減少過去采用較多的行政命令、管制、限額等管理方式，采取法律、市場等工具逐步提高大學校長管理專業化水平。

一是法律工具的選擇。我國應建立和完善政府專業化管理大學校長的法律體系，通過制定“大學法”將大學校長的遴選辦法、標準和培訓體系等規范化、法制化；細化大學校長的法人代表責任，明確大學校長的治校責任，尤其是厘清大學校長和黨委的關系；對于大學校長管理中學校的權力和責任、政府的權力和責任、社會或相關第三方參與的方式和權力等建立明確的法律法規和具體的實施條例給予說明。在制定出臺法律的過程中，政府要充分體現程序理性，體現善治政府所必需的透明性、責任性和回應性。

二是市場工具的選擇。與社會主義市場經濟體制相適應，我國應積極拓展市場工具的應用。中國高等教育改革的推進理所當然源于國家相關政策的主導和推動，但更多的是對中國市場經濟改革的一種回應，是與市場經濟改革深化同構的結果。必須指出，市場在推動高等教育改革進程中的角色亦不可忽視。政府在管理大學校長過程中，可逐步將部分非核心管理責任交給市場。首先，在控制任命程序的基礎上，政府可將對大學校長的評估、初始候選校長提名等交給市場，通過市場的競爭邏輯使優秀人選脫穎而出；其次，在控制考核標準的基礎上，政府可將對大學校長的考核過程交給市場，由市場機制區分校長的類型、層次和水平；最后，在公開透明的基礎上，政府可將對大學校長的待遇和薪酬管理交給市場，由市場根據實際確定符合人力資源市場規律的合理薪酬。

三是規勸工具的選擇，即規勸實際上是一種政策營銷手段，規勸工具在我國高等教育改革中一直發揮著先導作用，其目的是在政策實施之前使政策所內含的價值偏好、理念、觀念等被廣泛接納。理念的厘清、觀點的一致有利于相關政策的落地推行。更進一步來說，規勸工具是政府推行政策的一個態度，往往不會體現在政策文本之中，規勸的態度可以是直接倡議的，也可以是默許的。長期的行政化管理模式已經在大學領導班子和政府行政部門形成穩定的信念和價值觀，其中部分固化的信念和價值觀極有可能會阻礙大學校長管理專業化的進一步改進完善。因此，要利用政府官員特別是國家領導人的講話建立中央政府和地方政府的共同話語，形成合理的政策導向。

四是符號工具的選擇，即將合理的做法進行概念化，形成一個具有導向性的政策符號。比如改革開放以來市場化理念的不斷深入正是政府不斷倡導高等教育市場化這個符號的結果。通過不斷樹立和倡導市場化這一符號，人們比較容易接受高等教育產品具有競爭性和消費性的特點，政府漸漸地改變了上大學全部由國家包下來的做法，逐步實施收費制度，破除了高等教育是純粹公共物品的觀念。在大學校長管理專業化的推進過程中，我們應將專業化管理大學校長、大學校長管理專業化等概念符號化，使政府管理部門和大學領導者群體都樹立和接受這樣的理念。

五是問責工具的選擇。我們要對在管理大學校長過程中承擔責任的主體進行程序化的問責，這些責任包括政府在標準提供、有效監督方面的責任和大學在遴選大學校長、校長業績考核等方面的責任。目前在政府管理大學校長的過程中沒有主體對大學校長的管理問題承擔明確的責任，建立政府在大學校長管理上的問責機制對于推動大學校長專業化具有直接的保障作用。我們可以將大學校長管理的問責類型分為兩種：同體問責和異體問責。同體問責的主體主要是高等教育中的黨委組織、上級部門、學校教職員工、學生等；異體問責的主體主要是處于高等教育系統之外的權力機關、社會團體、公眾、新聞媒體等。

[ 1 ] 魯曉琴.高等學校領導干部考核方法改革初探[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，1987(4)：143-〗147.

[ 2 ] 袁貴仁.深化教育領域綜合改革,加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話[EB/OL].(2014-〗02-〗12)[2016-〗07-〗25].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201402/163736.html.

[ 3 ] 鄭揚波.試論當下我國民辦高等教育發展過程中的政府責任——基于治理的視角[J].繼續教育研究，2010(11)：72-〗76.

[ 4 ] 龍獻忠，胡 穎.論高等教育多中心治理視野下的政府責任[J].現代大學教育，2007(1)：35-〗39.

[ 5 ] 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999(5):37-〗41.

[ 6 ] 陳 正.中西方大學校長選拔觀念比較[J].高校教育管理，2014，8(2)：6-〗13.

[ 7 ] 張端鴻，劉 虹.中國高等教育改革與發展的政策工具分析[J].復旦教育論壇，2013，11(1):50-〗54.

(責任編輯 東 彥)

The Transformation of Government Responsibility in the Process of University President Management Professionalization

LINGJian,LIUJie

(Research Center of Modern University System, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Under the background of national governance transformation, the responsibility orientation of government is challenged in the system of university president management. Actually, the government take unlimited responsibilities in the system of university president management based on the management logic and corresponding institutional arrangements. Facing the actual demand of higher education management system and management modernization, the government should seek a governance model with limited responsibilities and relocate the professional management of university presidents under the limited responsibilities of the government. Reasonable policy tools should be chosen to realize the transformation from unlimited responsibilities to limited responsibilities of the government.

university presidents; management professionalization; government responsibility; governance transformation

2016-〗08-〗09

教育部人文社會科學研究規劃課題(13YJA880045)；浙江省哲學社會科學規劃重點課題(RJCJY01Z)

凌 健，副教授，從事現代大學制度研究。

時間: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.003

G647

A

1673-8381(2016)06-0012-05

劉 潔，碩士研究生，從事教育經濟與管理研究。

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.006.html