論高校突發事件應對中的法律適度介入

安春元, 武宇坤

(1. 西南大學 黨委辦公室； 2. 西南大學 教育學部， 重慶 400715)

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論高校突發事件應對中的法律適度介入

安春元1, 武宇坤2

(1. 西南大學 黨委辦公室； 2. 西南大學 教育學部， 重慶 400715)

“法治”是我國依法治國發展的必然趨勢，處于社會系統中的高校在處理事件時依法行事是法治的重要呈現，高校突發事件應對中的法律適度介入是依法治國和校園安全建設的重要保障、必然要求及關鍵所在。因此，在高校突發事件應對中結合高校的育人性、法律的強制性、高校與法律的特殊關系，發掘法律介入高校突發事件應對管理的困境，以期從理念認知、專業知識和具體踐行“三位一體”路徑實現高校突發事件應對中的法律適度介入，推動高校安全建設和平安發展。

高校；突發事件；法律適度介入

黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的歷史性決定，標志著中國法治建設進入新的歷史時期，我國社會各領域發展開始邁向法治化階段。作為社會的重要組成部分——高校，其內外部環境日益復雜，各類突發事件時有發生。故而，將高校突發事件應對管理納入法制軌道，提高高校突發事件的應對管理能力和水平，是依法治國方略在高等教育領域的重要體現，也是新時期平安校園建設工作的必然選擇。但由于高校教育功能始終是首要重任，故而在處理高校突發事件時應注意據實結合我國高校的育人性質做好法律的適度介入。

一、 高校突發事件應對中的法律適度介入釋析

(一) 高校育人性質決定法律介入高校突發事件應適度

古今常言：百年大計，教育為本。故從教育本質的理解而言，正如《說文解字》所言及的那樣：“教，上所施，下所校也；育，養子使作善也”。可見，育人乃教育踐行之本，具備熏陶人格、感化品質的效能。高校作為育人的實質載體和主要場域，與之相關聯的事件處理就理應首先思慮教育的育人性特質，高校突發事件的處理與應對也不例外地受制于這一特質影響，抑或限制。毫不諱言，在處理高校突發事件時應在教育優先的前提下輔之以法律工具，或適度引入法律手段來加以解決，不能毫無區別地直接以法律論事。盡管高校的學生(事件實踐行為者)多數為年滿18周歲和心智健全者，屬于完全民事行為能力者，具備為自己行為負責的義務和權利，但是他們也具備學生的被教特質，是高校主要的育人對象，側面而言，對于絕大對數人來講又是可教的。因此，在處理與學生密切相關的突發事件時應適度采取法律途徑。另外，若是社會不法分子在高校惡意制造的突發事件，其處理措施應以法律途徑為主，原因在于其性質純屬于民事行為事件。

(二) 法律強制性質決定法律介入高校突發事件應適度

法律的規定具有強制性和公定力等特點，是國家意志力的體現形式和載體，規定了事件行為的作為和不作為以及如何作為，也明確了作為與不作為的權責和制裁措施，它所規定和確定的事項不容任何人變更與違反。但眾所周知，高校的突發事件多與學生有關，由于學校和學生的被委托與委托關系以及學校具備管理責任，倘若這種突發事件通盤或純粹地不假思索一律采取法律強制原則，可能給一時失誤的學生造成終生后遺癥，這不僅在某種程度上達不到預期效果，還可能帶來“預想”不到的后果。因此，基于法律的強制性特質不得不考慮在處理高校突發事件時注意法律運用或介入的適度性法則，特別是當這種高校突發事件涉及民事或刑事要件時，其處理更應考慮法律介入的適度性，原因在于民法和刑法的強制性比教育法更具嚴格性與廣泛性。同時，值得注意的抑或是需要指出的是，如前所述，若是社會的不法分子在高校惡意制造的突發事件，其處理措施應以法律強制性途徑為主，緣由同樣在于其性質屬于純粹的民事行為或刑事行為事件，而且這類事件不予強制法律重處并使之得以縱容，極有可能讓更多的不法分子“效法”，很難杜絕高校相應突發事件的再度發生，為其埋下不定時隱患。

(三) 高校與法律運用間的特殊性決定法律介入高校突發事件應適度

高校相對于社會系統的其他組織，所具備的教育獨特性質決定了其突發事件應對的認定與處理需謹慎采取法律介入，這也是由法律的強制性和高校的育人性兩者間的特殊關系所決定的。再者，隨著網絡媒介無孔不入地介入，網絡媒介的速遞功能把高校突發事件的處理情況迅速擴散，此形勢下法律的適度介入就顯得尤為重要，稍有不慎其不良影響發酵甚是嚴重，極其不利于高校與學生的健康發展。同時，我國社會經濟的轉型和教育改革的不斷推進，高校領域內的主客體關系也變得更加錯綜復雜起來，呈現出一種復合交叉的關系網絡，高校突發事件的法律關系主體也隨之變得錯綜復雜。因此，這些特殊性決定法律介入高校突發事件應注重適度性原則。

二、 高校突發事件應對管理中法律適度介入的困境

當前，我國高校突發事件應對管理中的法律運用存在著法律缺位、法律系統欠缺以及法律執行權模糊等問題。無疑，準確把脈這些現實困境，是積極探索高校突發事件應對中管理法律適度介入可行路徑的前提和基礎。

(一) 高校突發事件應對管理法律相對缺位

為切實保障高校師生的人身財產安全，維護其教學與科研秩序，高校突發事件的預防與應對處置規范應當由法律明確規定。就目前而言，我國沒有專門針對高校突發事件的立法，高校突發事件的預防與應急處置只能適用散見于《中華人民共和國突發事件應對法》《學生傷害事故處理辦法》等法律法規和部門規章，由于事件與法律規定內涵的差異，導致其不能有效銜接。再者，多數高校突發事件往往達不到《中華人民共和國突發事件應對法》規定的嚴重社會危害程度，也就是說部分高校突發事件不具有《中華人民共和國突發事件應對法》規定的突發事件法律屬性，是不能適用《中華人民共和國突發事件應對法》的，導致《中華人民共和國突發事件應對法》在高校突發事件中可應用的范圍相當有限。此外，在高校突發事件預防與應對處置的相關負責人的法律責任、機構設置等方面，沒有法律做出明確規定，導致在預防和處置高校突發事件時出現權責不明、相互推諉以及效率低下等怪象。

(二) 高校突發事件應對管理法律執行權模糊

法律的生命在于執行，切實有效地執行法律是實現立法目的與發揮法律作用的根本前提和必由之路。從這個意義上講，順利推進依法治校和發揮法律在高校突發事件應對管理中的重要作用，就必須賦予高校明確的執法權并確保相關法律能夠被嚴格執行。然而，在當前我國高校突發事件應對管理中，法律執行權模糊的問題長期得不到解決，這也是阻礙高校應對突發事件能力提升的重要原因所在。在處置《中華人民共和國突發事件應對法》范疇外的高校突發事件時，高校只享有《中華人民共和國高等教育法》或其一般法律規定的自主管理權[1]。特別是自20世紀90年代中期事業單位公安體制改革后，高校的保衛處喪失了治安管理執法權力，而且職責定位不清，造成了保衛處的職責范圍不斷增多，卻難以依法辦事和有效進行安全管理，面臨著有責無權、越權辦事的尷尬處境。

(三) 高校突發事件應對管理法律系統欠缺

縱橫觀之，“我國目前沒有專門針對高校突發事件的立法”[1]。預防與應對高校突發事件的法律依據主要來自以下方面：國家突發事件預防和處置系列法律；教育部自身或者多個部委聯合發布的法律法規；《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律的相關條款規定；各省市制訂的一些地方性法規；部分高校依據法律和地方法規制定的相應突發事件應對預案。總體來講，關于高校突發事件應對管理的法律依據，各級政府和各高校現在基本處于一種散亂的局面，并且這些散見于其他法律中的條款規定僅能適用于部分高校突發事件，對高校突發事件應對管理法律機制的形成更是無所益處。誠然，長此以往其將會導致各高校突發事件處置模式多樣、處置精力和成本較高、預防效果和處置結果參差不齊現象的發生，抑或已經發生。

三、 高校突發事件應對中法律適度介入的思考

高校突發事件應對中法律適度介入作為一種實踐活動，同樣也需要理念認知作為先導，但與此同時，還需要法律專業知識作為指南和具體踐行才能更有效地實現高校突發事件應對中的法律適度介入。

(一) 高校突發事件應對中以理念認識作為法律適度介入的先導

第一，堅守預防為主與防救并舉的理念。“高校突發事件指由于自然的、人為的或社會政治的原因引發的，對學校的教學、工作、生活秩序造成一定的影響、沖擊或危害的事件。”[2]故而，這種突發性危害需要高校在突發事件應對中貫徹落實好“預防為主，防救相結合”的原則，相關部門要做好預防、預測、預警和預報，做好常規狀態下高校突發事件的風險評估、物資設備的儲備、人才隊伍的建設以及預案演練等工作。

第二，協調統一領導與協同應對的理念。高校在突發事件的應對中要按照法定的責任和權限，在政府應急管理組織的協調幫助下進行應對的管理和應急的處置工作，并建立與政府應急預案與機制相匹配的應急體系，建立系統的協調聯動機制，努力形成統一指揮、反應快速、功能齊全、協調有序、高效運轉的突發事件應對機制。可見，只有在領導統一領導下各相關機構才能協同應對，才能形成科學高效的決策和優化整合社會資源，發揮整體功能并最大限度地減少損失。

第三，踐行信息公開與引導輿論的理念。在如今的自媒體時代，高校在突發事件應對中要滿足社會公眾的知情權，積極利用媒體做到信息透明及公開，而且還要積極地對社會公眾輿情進行實時監控和有效引導。原因在于“良好的輿論引導有助于高校穩定工作的順利開展，并扼殺處于萌芽狀態的不穩定因素；反之，錯誤的輿論引導會導致高校的不穩定，并且使不穩定因素高速擴散”[3]。因此，局部不穩定很有可能導致全局不穩定。所以，高校要把握好輿論動向，做好輿論監測和利用輿論宣傳依法治校理念，要積極引導輿論不要被輿論所引導，切勿進行徒勞的信息封鎖，那樣只會讓事態朝著惡化方向發展。

(二) 高校突發事件應對中以專業認識為指南規誡法律適度介入

毫無疑問，高校在突發事件應對的法律適度介入時只有以法律責任、法定義務以及法律基礎作為專業知識指南，才能有效地對高校突發事件進行預防和處置以及做好善后工作。

第一，高校突發事件應對的法律基礎。一是基本法——憲法基礎。憲法是國家的根本大法，規定和調整著國家的社會制度、國家制度、國家機構，也規定著公民基本權利和義務等全局性問題[4-〗5]。可見，憲法是高校突發事件應對中的上位法，具有統領作用。所以，突發事件的預防、處置以及善后工作的法律適度介入的基本法律就是憲法。二是行政法基礎。“高校作為公權力組織，具有授權組織的行政屬性。”[6]所以，應對高校突發事件的法律運用也涵蓋行政權力范疇，故在突發事件的預防、處置以及善后工作中都離不開行政法。具體法律文本而言，包括《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國突發事件應對法》等系列單行的突發事件應急法律，都為其突發事件應對的法律運用提供了行政法基礎。但是，如此多的法律就難免在行政法基礎內部出現沖突，使我國高校在突發事件應對的過程中產生有法無依的尷尬現象，這也需要國家立法部門盡快“捋順”相關法律關系，確保高校在突發事件的應對中有法可依。三是民法基礎。高校與學生之間在非教育教學領域存在著民事法律關系，因為學生在接受高校管理的前提下自身是一個具有民事行為能力的主體，與高校在教育教學之外會發生大量的民事法律關系。再者，對于因校方導致的人身傷害有過錯的適用過錯推定原則，過錯方應當承擔民事法律責任。

第二，要明確高校突發事件應對中的法律責任。高校要避免此類事件引發的法律糾紛，應提前明確好突發事件應對中的法律責任。法律責任具體有以下幾種。一是民事層面上的法律責任。《中華人民共和國侵權責任法》和《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對“對于高校自身原因未盡合理限度范圍內的安全保障義務以致造成學生人身、財產的傷害時，應該按照一般侵權的原理承擔相應的責任”[7]做出了明確規定；同時《中華人民共和國教育法》也明確規定，“違反本法規定，侵犯教師、受教育者、學校或其他教育機構的合法權益，造成損失、傷害的，應當依法承擔民事責任”[8]。由此可見，這些法律法規對高校突發事件應對中的法律責任給予了明確的規定。二是行政層面上的法律責任。《學生傷害事故處理辦法》規定：“學校管理混亂，存在重大安全隱患的，主管的教育行政部門或者其他有關部門應當責令其限期整頓；對情節嚴重或者拒不改正的，應當依據法律法規的有關規定，給予相應的行政處罰。發生學生傷害事故，學校負有責任且情節嚴重的，教育行政部門應當根據有關規定，對學校的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，分別給予相應的行政處分。”[9]三是刑事層面上的法律責任。高校相關部門負責人如果在其突發事件應對中構成犯罪的應當被移送司法機關，承擔相應的刑事責任。《學生傷害事故處理法》規定：“有關責任人的行為觸犯刑律的，應當移送司法機關依法追究刑事責任。”[9]《中華人民共和國教育法》規定：“明知校舍或者教學設施有危險，而不采取措施，造成人員傷亡或重大財產損失的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法追究刑事責任。”[10]由此，我們應大力促使高校負責人充分重視高校安全保障工作，從預防、應急處理以及善后三階段做好高校突發事件的應對工作。

第三，高校要履行突發事件應對中的法定義務。高校在突發事件應對中的法定義務是國家對高校突發事件管理的安全法律規定，據此高校應承擔的安全保障義務也有其法律依據。具體而言，《中華人民共和國突發事件應對法》已作明確規定：“所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全預防措施的落實情況，及時消除事故隱患；對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告”[7]。故高校積極履行好所規定的安全法定義務是其處理突發事件的必要保障。

(三) 高校突發事件應對中法律適度介入的踐行

首先，我國應依法建立切實可行的高校突發事件管理的預防機制。預防機制的建構將挽回不必要的損失，如果從法律層面建立完善高校突發事件的預警機制就可以在源頭上減少高校突發事件的出現，對于高校突發事件來講預防也是最重要的。具體而言，一是要以法律為依據，結合高校“校情”編制科學的應急預案；同時還要在部門功能設置中強化信息收集能力，一旦發現不對的苗頭應及時進行排查處理。二是要推進法制安全教育的制度化、常態化以及規范化。定期組織學校師生員工參加突發事件應急演練，可以提高師生員工的反應能力以使他們掌握自救、互救技能，以期減少突發事件的損失；而且在演練過程中通過有效反饋還可以及時對應急預案加以調整，使之更加科學化。三是要建立高校突發事件應對的物質保障機構和機制。高校應該成立由保衛處、教務處、后勤集團、心理咨詢部門、校醫院等在內的突發事件物質保障機構，在突發事件處置過程中提供物質保障以確保應對工作順利開展。

其次，我們應依法建立長久高效的高校突發事件管理處置機制。高校突發事件處置是整個突發事件應對過程中因預防系統未能防止突發事件發生，從而使其爆發后應采取的處置方式。在這一過程中，第一，高校要完善突發事件應對的信息發布制度機制，如果信息發布不及時或不準確將會使師生陷入恐慌，從而增加處置難度；第二，高校要完善突發事件處置程序以注重保護師生的權利，在處置過程中不管是何種原因都要在保護師生權利的基礎上根據法律規定的程序來進行，以免引起次生事件的發生；第三，高校要加強與政府部門和周邊高校、社區的聯系，爭取多方協助以發揮合力，共同遵守法律適度介入原則處置突發事件。

最后，我們應依法建立完整系統的高校突發事件管理的善后機制。善后機制就是指在高校突發事件結束后，各相關主體依法對事件進行調查研究，協助師生和社會公眾了解事件真相，并使事件經歷者恢復身心健康的各項制度總稱。再者，高校突發事件處置的各項工作完成后并不意味著整個工作的結束，只有做好善后工作才是高校突發事件處置的相對完結。所以，完善的高校突發事件管理善后機制包括：依法建立調查與評估機制，按照法定程序剖析總結事件發生的原因及過程，明確事故責任，對其影響進行評估并對制度進行改進；依法構建重建和恢復制度，在高校突發事件中損毀的設施要按照法定程序進行修復，對事件中受傷的師生給予有效的醫療救治，并對師生進行完整的心理咨詢，使他們盡快恢復正常生活。

[ 1 ] 胡海華.我國高校突發事件應急法律制度評析[J].中國校外教育,2011(8):42-〗43.

[ 2 ] 謝 慧.高校突發事件應急法律機制之構建[J].黑

龍江高教研究,2012(7):96-〗98.

[ 3 ] 張 彥,繆勁翔,霍曉丹,等.新時期高校維護穩定工作研究[J].北京教育(高教版),2008(10):5-〗8.

[ 4 ] 傅思明.突發事件應對法與政府危機管理[M].北京:知識產權出版社,2008：28.

[ 5 ] 法律法規常識及主要教育法律法規[EB/OL].(2011-〗08-〗05)[2016-〗07-〗20].http://www.mofangge.com/html/qDetail/08/c3/201108/nnqfc30818489.html.

[ 6 ] 馮燕青.高等學校突發事件處置法律問題研究[D].長沙：湖南大學教育科學研究院, 2009：9.

[ 7 ] 劉 潔.高校突發事件法律問題研究[J].現代交際,2010(6):104-〗105.

[ 8 ] 教育法律法規復習資料[EB/OL].(2010-〗11-〗03)[2016-〗07-〗20].http://wenku.baidu.com/view/60f787649b6-648d7c1c7462d.html.

[ 9 ] 教育部.學生傷害事故處理辦法[EB/OL].(2002-〗09-〗01)[2016-〗07-〗20].http://www.gov.cn/test/2005-〗06/29/content_10929.htm.

[10] 中華人民共和國教育法[EB/OL].(2005-〗05-〗25)[2016-〗07-〗20].http://www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_918.htm.

(責任編輯 馬雙雙)

On the Law Appropriate Intervention in the Emergency Response of Universities

ANChunyuan1，WUYukun2

(1. Party Committee Office, Southwest University; 2. Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The "Rule of law" is the inevitable trend of the development of the rule of law in China. As a part of social system, it′s very important for universities to deal with things according to the rule of law. In response to unexpected events in universities, moderate intervention of law is an important guarantee, an inevitable requirement and a key issue to reflect the rule of law and to keep the campus safe. Therefore, in response to unexpected events in universities, the education characteristic of higher institutions, the mandatory characteristic of law, the special relationship between university and law should be taken into consideration to explore the legal dilemma of university emergencies management intervention. The "three in one" path of cognitive concept, professional knowledge and concrete practice should be adopted to induce appropriate intervention of law to solve the unexpected events in universities. Safety construction and security development could also be achieved in this way in universities.

universities; unexpected events; moderate intervention of law

2016-〗09-〗09

教育部人文社會科學研究一般項目(13JDSZ1002)

安春元，研究員，西南大學黨委副書記，從事高等教育管理研究。

時間: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.010

專題主持/陳恩倫

G647

A

1673-8381(2016)06-0051-05

武宇坤，講師,教育博士，從事高校教育管理研究。

主持人簡介： 陳恩倫，西南大學教育學部教授、博導，從事教育政策與法律研究。

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.020.html

大學法治建設