關于BT模式若干問題的探討及對PPP項目實施的借鑒

戴文達（福州市財政投資評審中心，福州350001）

關于BT模式若干問題的探討及對PPP項目實施的借鑒

戴文達（福州市財政投資評審中心，福州350001）

鑒于近期各級政府部門大力推進PPP項目，根據BT項目實施過程遇到的一些問題所總結經驗，為防范PPP項目實施過程中可能產生的一些失誤，本文提出一些認識和實例分析供參考。

BT模式；PPP公私合營模式；遵循招標程序；注重合同管理

BT模式作為一種短期融資模式前幾年得到地方政府的推廣，但是相應地也帶來一些問題。①BT合同項目均包含融資成本，一般為同期銀行貸款利息上浮若干個百分點，造成建設費用高、融資成本大；②地方政府容易造成“寅吃卯糧”或工程未落實資金償還計劃就先上馬，不利于政府對債務風險的控制；③由于政府只與項目總承包人發生直接聯系，建設項目的發包問題比較突出，容易導致違規操作現象，有時會出現不進行招投標或招投標流于形式。對于BT項目結算而言，由于合同管理問題以及回購基價預算確定不及時等原因，造成結算時的困難和復雜。2014年修訂新《預算法》的實施，對地方政府的融資行為進行了進一步的規范，隨著國家對政府地方債務風險的控制，地方政府BT這一短期融資模式將退出歷史舞臺，將被更新的PPP模式所取代。“前事不忘后事之師”，為了給PPP模式提供借鑒經驗以便更好實施，我們在此討論BT項目結算遇到的一些問題，并總結經驗教訓，避免重蹈失誤和多繞彎路。

1　BT項目建設中存在的問題

（1）BT項目運作方式不規范。有施工二次招標方式，也有直接施工方式即投資商和承建方合二為一。第一種方式是由項目公司另外通過公開招標程序確定施工承建方，第二種由政府直接選定能夠承擔施工的投資人，項目公司成立后不再另行選擇施工承包商。由于國家層面未出臺BT模式方面的法律法規，各地出臺了本區域《政府投資項目BT融資建設管理辦法》，這些管理辦法在合同文本、操作模式、責任部門、運作方式等環節不盡一致，都沒有專門的法律法規予以明確和規范，帶有顯著的地方特色，普遍存在考慮不全面的問題，缺乏相關的法律環境和規范約束。上述的第一種方式基本上還可以達到通過市場競爭控制工程造價的目的，第二種方式因為施工招標階段的競爭不充分則可能會造成項目建設方投資的增加，也可能會造成項目運行存在著巨大的法律風險、合同風險。

（2）合同簽訂管理有缺陷，沒有法律責任約束。在審核過程中發現，部分項目先建設后簽訂合同或者先簽訂合同后審回購基價預算，這對工程管理、工程質量、回購基價預算確定造成不利影響，特別是給回購基價預算審核帶來干擾。例如：由于工程已施工而預算尚未審定，本應在結算時作為中間調整的措施費和政策性調整費用被揉進預算中，甚至還有由施工方編制預算，造成預算虛高等等。同時對項目完工后的回購及支付資金占用費等各方面價格的控制造成失控。

還有BT項目合同簽訂之前，大部分建設單位未組織建委、發改委、財政等相關部門進行充分討論修改，造成合同不夠全面完善，計價條款有瑕疵、漏洞，導致甲乙雙方爭議較大。

（3）BT項目監管難度大，甚至監管后置，項目建設前期監管不到位，滋生諸多問題，等到結算時暴露出各種問題，然后再進行亡羊補牢式修補，最后往往由政府及相關部門對此類問題進行“兜底”式認可既成事實。

（4）BT項目決策倉促，由于政府資金缺口以及公眾對建設項目的迫切需要，BT項目往往時間緊、任務急，簽訂合同時中標人會趁機提出附加條款突破原招標文件的精神，招標人迫于工期壓力妥協，造成有違招投標法的“公平、公正”原則，而招標人卻無計可施。由于立項未經充分論證導致隨意降低或抬高項目建設標準，建設過程中又因為設計不完善導致大量變更，最終導致超概增加投資。

2　PPP公私合營模式可能存在的問題

PPP公私合營模式由融資方式、建設方式、回報方式、運營方式、風險責任方式、合作方式等因素構成。其合同理論基礎是建設合同和行政合同，其涉及法律有合同法、招投標法、建筑法、行政法、政府采購法，因此在項目實施過程，依法、依規是非常重要。

PPP合作經營模式存在著以下問題需要解決：如何成功引進社會、民營資本（涉及融資方式、回報方式）；怎樣降低投資建設成本，如何建立相應機制來達到此目的（建設方式）；尋找有效辦法能夠使公共設施和公有資產提高效率，并像私人物品的生產那樣具有活力（運營方式）；政府與社會、民營資本風險責任的劃分；政府的監督機制如何有效實施；如何保證程序的合法合規等。

目前在PPP項目的工程建設費用確定的方式主要有固定總價合同，在實際操作中，有一些項目發起人為了控制投資和結算省事而采用固定總價合同，但是PPP項目均屬于大型工程，工期長、工程變更和材料漲價等不可預見因素多，采用固定總價合同貌似沒有什么問題，實際上并不能從根本上解決項目實施過程中發生的許多問題（包括措施費用、臨時費用計算及特殊材料價格取定等）。結算審核時由于甲乙雙方對于合同的理解不同，以及實施過程中簽證等內業資料的不完善，造成各種糾紛，并且也大幅突破原預算金額，達不到預期目的。

實施過程中最有可能產生的問題是融資招標和建設招標糅合一起，由于未經招投標程序直接選定參建單位，不能形成有效競爭，難以保證選到優秀企業，極易發生暗箱操作、腐敗現象，極易出現擴大項目建設規模、超標準設計和建設、超概算，致使項目花費更多的財政資金，給地方財政增加沉重的負擔。

3　PPP融資、建設招標實例分析

某濱海大通道項目采用二級公路標準建設，路線總長71.1km，總投資約46.6億元，分五個區段。首先由該市交通建設投資有限公司于2015年1月采用邀請招標方式選擇PPP投資人，招標文件約定PPP合作方式：①中標人與中標人簽訂合作合同，共同組建合作公司。②合作公司與該市人民政府簽訂PPP投資協議。③中標人負責投資本項目總投資的95%。④本項目施工單位由合作公司通過公開招標方式選擇。⑤本項目各子項目路段合作期均為10年。

該招標文件在PPP合作方式第四點很好地把融資招標和建設招標區分開，并且明確了建設招標的實施主體和招標方式。業主于2015年5月再進行其中一個路段施工招標，招標文件約定項目業主及招標人為該市交通建設投資有限公司，PPP投資人為某市交通建設集團有限公司，代建業主為該市交通建設發展有限責任公司。通過委托代理機構編制控制價后送財政審核，然后再進行公開招投標。縱觀以上過程，該PPP項目招標程序完整規范，形成有效競爭，保證選到優秀企業，達到降低投資的目的，可資借鑒。

4　PPP公私合營模式實施建議

（1）注重合同管理。項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。前期簽訂合同時應細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效，減少瑕疵、漏洞的產生，避免可能導致雙方爭議較大、造價嚴重超概算、項目無法繼續施工等情況，從而避免國有資金流失和滋生腐敗現象。為此必須重視合同工作，合同報請政府審議前，必須經過建設、財政、國資、稅收、金融等部門審核簽章的程序，由有關部門對相關內容和條款進行審核，提出修改和審核意見，才能真正達到合同的有效管理。

（2）嚴格遵循程序。按照PPP流程，融資階段和建設階段分別進行招標，成立項目公司后再另行選擇施工總承包商，履行招投標程序，遵循建設程序，先編制控制價（預算）再經招投標程序后選定參建單位施工，形成有效競爭，達到降低投資的目的。同時根據項目投資金額的實際控制成效，設置相應的獎懲制度，比如可以通過調整投資回報率，激勵項目公司積極性，真正達到政府和企業利益和風險共擔的目的。

（3）加強政府監管。包括程序監管、合同監管、資產監管、運營監管等，其中程序監管最關鍵，遵循程序，項目就成功了一半。需要加強監管力量，不能光靠行政手段，技術手段、法律手段、經濟手段都應當成為政府監管的重要手段。監管內容包括質量、工期、造價、安全生產、廉政建設等方面。

（4）謹慎決策，項目前期經過充分論證、完善設計，控制可預見風險，避免項目倉促上馬，后期過多的變更，造成程序缺失、投資失控。

F284

A

2095-2066（2016）31-0223-02

2016-10-23