以環境精細化治理推進美麗中國建設研究論綱

余敏江

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州　215123)

以環境精細化治理推進美麗中國建設研究論綱

余敏江

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215123)

[摘要]環境治理“局部有效整體失效”是造成美麗中國建設陷入困境的重要原因。面對環境治理過度集權化、過度碎片化與監管虛化并存的體制性困境，克服美麗中國建設中的“木桶短板”效應，當務之急是要以整體性、科學性、規范化、人性化為基本目標整體推進宏觀領域的環境精細化治理實踐。對于環境精細化治理，地方政府核心行動者的作用至關重要，因此需要通過目標和戰略設定、政策議程設置和環境問責制度設計，來有效規引核心行動者的激勵機制扭曲及相應的動力衰竭與行為偏差。從宏觀層面推進環境精細化治理，需要從職能厘定、機構設置、治理機制以及治理工具選擇等層面探索環境精細化治理從頂層設計到實際行動的有效途徑。

[關鍵詞]美麗中國建設；環境精細化治理；核心行動者；體制機制創新

黨的十八大、十八屆三中、五中全會都提出：“把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國”。這既是對目前嚴重的生態矛盾和生態危機的直面應對，又是破解發展難題，實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的必然選擇。然而，美麗中國建設是一個系統工程，既需要政府堅持綠色執政和綠色治理，也需要企業承擔社會責任，堅持清潔生產、循環生產、低碳發展和安全發展等綠色生產方式，更需要全社會倡導生態文化和生態理性，堅持綠色生活方式、消費方式和行為方式。*方世南：《領悟綠色發展理念亟待拓展五大視野》，《學習論壇》2016年第4期。其中，綠色執政和綠色治理在美麗中國建設中起著根本性的引領作用。而環境精細化治理則是綠色執政和綠色治理的重要抓手、切入點和突破口，也是力求高效、鞏固成效、兼顧長效，避免同類、同性質環境污染事件高發態勢反彈的切實舉措。當前，中國環境形勢嚴峻，環境污染突發事件頻發。深入研究環境精細化治理這一在實踐中摸索、理論上創新的模式，制定近期和遠期目標并予以推進，是美麗中國建設過程中各級政府的一道必答題。

一、環境精細化治理與美麗中國建設的邏輯關聯

精細化治理理念發軔于20世紀50年代日本的企業管理，其間大致經歷了泰勒科學管理、戴明的為質量而管理(PDCA 循環)和豐田精益生產方式(TPS)三個發展階段，由工人現場操作管理到企業的質量管理和生產系統管理，如今已運用到政府治理、社會治理領域，并有向環境治理范疇深度拓展的趨勢。

精細化治理是治理體系與治理能力現代化的重要一環，是建立在常規性治理之上，并將常規性治理引向深入的邏輯必然。所謂精細化治理，是通過規則的明晰化和系統化，運用標準化、智能化、責任細化和銜接細化的手段，使治理主體各單元精準、嚴格、高效、有序和持續運行的治理方式。環境精細化治理，就是將精細化思想運用于環境治理之中，通過有序的細化、有規則的系統化的規程，利用更優化的職能設計和流程再造、更專業的治理技術，將政府的“精明環境治理”與其他社會主體能動式參與相結合，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果。

由此可見，環境精細化治理不再僅限于技術層面和微觀視野，而且觸及到宏觀的體制層面和制度層面，它必然要回答以下更深層次的問題：當下中國環境治理的體制困境是什么？這種體制困境背后的制度邏輯又在多大程度上削弱了美麗中國建設的本質要求？如何確保精細化治理“技術”突破不被體制所阻滯或湮沒？如何實現粗放式、經驗式、政績導向式環境治理向精細化、科學化和責任為本的環境治理模式的轉變？環境精細化治理過程中整體性政府如何形成？顯然，問題的本質不在于環境治理精細化本身，而在于如何確保精細化能夠充分有效發揮功能。從這個意義上說，從制度、體制和認知等宏觀層面探討環境精細化治理的可行路徑更為重要，技術層面和微觀視野的討論只能是隔靴搔癢。

自黨的十八大提出建設“美麗中國”這一內涵豐富的新概念以來，中央政府把生態保護與環境治理放在更加凸顯的位置，積極探索新路徑、新方法，取得了很大成績。然而，中國的環境形勢依然非常嚴峻，生態惡化加劇、環境破壞嚴重，而且新老環境問題交織在一起，呈現出明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，環境質量與公眾的要求、期待相距甚遠。這迫切要求改革生態環境保護管理體制，充分發揮體制的活力和效率，為解決生態環境領域的深層次矛盾和問題提供體制保障。*周生賢：《改革生態環境保護管理體制》，《人民日報》2014年2月7日。也就是說，美麗中國建設已經不再是單純的技術層面的問題，更多的是一個宏觀層面的“體制問題”，是涉及利益觀、權力觀、政績觀等深層次問題的深刻變革。

環境精細化治理的提出為推進美麗中國建設提供了一個有效的知識工具。它建立了一個與粗放式、經驗式治理相對立的概念。就目前而言，環境治理呈現出過度集權化、過度碎片化與監管虛化并存的體制樣態。集權化是指各級地方政府在環境治理過程中試圖把所有環境公共問題都納入單中心的政府治理體系中，形成了以政府公共權力為驅動，輔之以政治動員性的意識形態之封閉性治理結構。碎片化是指不同領域、不同層級、不同部門的治理機制大多各自為戰、“自成一體”，缺乏協調性，更遑論協同性。監管虛化則是指現有的政治錦標賽模式和財政約束往往導致地方政府在環境監管中出現無動力和無能力的局面。一些地方政府甚至以“招商引資”“綠色通道”為由出臺了一些與環境保護相悖的“土政策”。在經濟發展與環境保護發生沖突的情形下，地方政府大多會選擇“經濟發展”而舍棄“環境保護”。

環境治理機制的集權化、碎片化與監管虛化帶來了一系列現實問題。一是環境治理惰性化。在單中心的“公權”治理機制下，地方政府很有可能將不大適合環境公共權力介入的問題也納入環境治理范疇，從而使環境治理過程中原本平等的主體間協作關系變成了政府唱“獨角戲”。實際上，一系列環境公共問題的起源和解決方案是多元的，需要包括地方政府、環保組織、公眾、企業在內的多元主體協力應對。環境公共權力的單向度運行，必然導致治理主體之間的信息不對稱和信任不充分，進而導致治理的協同惰性增強。協同惰性直接影響了各治理主體間協作的可持續發展。二是環境治理模糊化。環境的系統性決定了環境治理的整體性和協調性。如果絕大多數具體的政策制定權都碎片化地分散在國務院的十幾個部委中。比如，海洋環境管理問題，共涉及海洋部門、海事部門、漁業部門、環保部門、國土資源部門和軍隊等。再比如，針對更具體的霧霾治理問題，共涉及到發展和改革委員會的項目規劃、經濟信息化委員會的清潔生產和節能減排、公安部門的汽車尾氣排放、建設部門的建筑揚塵污染等等，彼此的分工較為模糊、職能重疊，且缺乏程序化、制度化、規范化的協調機制。相關部委常常為了本部門的利益而出臺相互沖突甚至相互排斥的政策和法規，這樣一來，必然導致地方政府在進行環境治理時運用籠統的、模糊的處理方式，導致環境象征性治理、模糊性治理盛行，必然導致“最后一公里”問題得不到根本解決。

很明顯，環境治理“局部有效整體失效”是造成美麗中國建設陷入困境的重要原因。面對環境治理的兩大體制性難題，克服美麗中國建設中的“木桶短板”效應，當務之急是要以整體性、科學性、規范化、人性化為基本目標整體推進宏觀領域的環境精細化治理實踐。

在治理主體上，環境精細化治理強調發揮地方政府的自主性，強調激發社會組織的活力，鼓勵環境公益組織和環境友好人士的主體性和參與性，更需要各治理主體彼此相互信賴、協調溝通。當協同合作的伙伴隨時間的互動建立具有信賴行為的聲譽，協同者會發現，他將會從視情況而定的“如果你愿意，我也愿意”的互惠行為，逐步朝向以制度化為基礎的“承認的政治”。*余敏江：《區域生態環境協同治理的邏輯——基于社群主義視角的分析》，《社會科學》2015年第1期。從“視情況而定”到“承認的政治”的過渡進程中，精細化的協調機制起到至關重要的作用。在社會組織積極參與生態保護和環境污染治理的情形下，地方政府不僅能夠準確地識別環境公共問題，而且可以促使各治理主體在短時間內消解分歧、取得共識，有效遏制因各治理主體利益不一致而導致環境治理難以推行。

在環境政策執行層面，盡管環境政策框架的發展較為全面，既有宏觀層面的環境政策話語，也有中觀層面的環境法律，還有微觀層面的法規、條律和實施細則。然而數量較多的環境政治話語、法律、政策工具，在地方層面的執行卻呈現出一定的“變通”或“懸置”，其具體效果飽受詬病。因此，提高環境政策的執行力，已成為當務之急。而提高執行力，就需要精細化治理。精細化治理強調執行管控精細化，明確規定了治理主體何時、何地、以何種方式在何種情況下可以做何事，并清晰地列出禁止事項，從而使治理主體能夠有序開展工作。同時，環境治理的范圍、形式以及運行步驟的精細化，為環境治理權力運行提供了明晰的標準，有利于治理主體自我對照、自我省察，能較好遏制權力任性和濫用，并對治理主體的權力行為是否合法、合理提供依據。

就環境治理效能而言，環境精細化治理的目的就是要提高效率和效能。通過環境治理資源集約，打破地方和部門界限和條塊分割，實現環境治理資源特別是環境執法資源的集約化配置、系統化整合，有助于建立覆蓋盲點和真空的治理體系，避免治理交叉，杜絕相互推諉、責任虛化和低效治理，甚至是負效治理。通過治理流程的精密設計，確保各環節、各流程無論是信息互通共享還是資源流通運用都能統籌聯動、銜接有序。毋庸置疑，治理手段的專業化和科學化，能夠有效遏制治理過程中的資源浪費和效率低下，實現環境治理成本與社會效益的最優匹配。

二、環境精細化治理的核心行動者

在地方政府日益形成獨特利益結構和利益視角的條件下，對地方政府核心行動者的分析顯得尤為重要。“核心行動者”是指在環境精細化治理過程中被正式制度納入權力體系的核心成員，在制度體系和行為結構中具有主導話語權和根本決定權，是環境精細化治理的支配力量。在中國特定的語境中，地方政府核心行動者，當前主要指地方黨委一把手，隨著民主政治的發展，將逐漸被地方領導班子的集體行動團隊所取代。核心行動者既可能是“理性經濟人”、“政治交易人”，更可能是兼容政府利益(個人利益、部門利益、政府自身利益)和環境公共利益的務實者。

實際上，環境精細化治理，不僅是一個技術問題，一個制度問題，更是一個權力結構和主體結構問題。一般而言，相當數量的權力資源、財稅資源、法制資源和文化資源大多掌握在地方政府的核心能動者手里，如果環境精細化治理體系和行為結構中的核心行動者具有明確的環境偏好，則必然能夠通過其指令、號召、意志甚至個人魅力，推動地方政治與行政系統共同發揮集體功能，合力進行環境精細化治理。然而，在面臨著激烈的地方政府間競爭和GDP導向的政績考核的情況下，地方政府的核心行動者大都會視可見的經濟績效、可預期的政績收益、可感知的體制壓力等效用目標優于環保目標，因此對環境精細化治理缺乏動力。如何通過目標和戰略設定、政策議程設置和監督制度設計，對環境精細化治理的核心行動者的激勵機制扭曲及相應的動力衰竭與行為偏差進行有效規引，是環境精心化治理的前提。

(一)以綠色發展戰略導引地方政府核心行動者

黨的十八屆五中全會將綠色發展理念作為“十三五”規劃的五大發展理念之一，這意味著我國的經濟發展模式將由追求局部、短期、物質利益的自我中心主義向倡導包容、和諧、可持續發展的共生主義的價值觀念轉變。中國學者胡鞍鋼等人旗幟鮮明地指出，“綠色發展是中國‘五大發展’的基礎性問題，也是中國經濟社會發展最重要的約束條件”。*胡鞍鋼、鄢一龍等：《中國新理念：五大發展》，浙江人民出版社2016年版，第62頁。只有以綠色發展的成就實現人民對美好生活的向往，才能使人民群眾在享受綠色福利和生態福祉中促進經濟社會持續健康發展和人的自由而全面發展，從而最大限度地體現出發展應有的經濟價值與社會價值、自然價值與人文價值、代內價值與代際價值的辯證統一。*方世南：《領悟綠色發展理念亟待拓展五大視野》，《學習論壇》2016年第4期。

美國學者西蒙·萊文曾說，“人們對世界的看法迥然不同，源于人們借以觀察世界的窗口的大小不同”。*[美]斯蒂芬·斯奈德：《地球：我們輸不起的實驗室》，諸大建、周祖翼譯，上海世紀出版集團2008年版，第4頁。只有以全新的視角——生命共同體來看待經濟、社會與自然的進一步發展，并將綠色、和諧、平等和可持續發展理念內化于心，地方政府核心行動者才能增強環境理性，提高環境自覺，進而決定了其可能采取的環保行動或政策。

將綠色發展理念深深地根植于地方政府核心行動者的內心深處，就必須“把激勵搞對”。核心行動者不是一個中立和萬能的代理人，它也是過程內生的參與人，面臨著特定的激勵約束。有效的激勵約束，最重要的是充分發揮環境治理體系中制度存量的作用，并提升引導增量的影響力。從制度存量來看，除了要激活正式制度對于地方政府核心行動者的約束力，將環境政治話語與法律、法規、政策等文本性的規范力量變成可評估、可落細、可落地的實踐機制，避免“板子高高舉起但輕輕落下”以外，還需要發揮非正式制度對于核心行動者的滲透和熏陶，不斷以頂層設計和意識形態教化實現對核心行動者的“內部改造”，促成核心行動者對上層建筑的認可和內化。從引導增量看，一方面要豐富政治升遷考核的內容和形式，將社會公眾的環境權益保障、環境舒適度、居民幸福指數等社會績效納入核心行動者的政治升遷考核指標體系中，將資源消耗、環境損害、生態效益指標標準化、具體化，建立體現美麗中國建設要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，促成核心行動者對上層建筑的認可和內化。另一方面則要采取差異化的績效考核辦法，促使各地區核心行動者因地制宜地制定環境治理的路徑和對策，最大限度地杜絕自身環境治理所產生的正外部收益的“外溢”，以及其他行政區環境治理不作為引發的負外部效應的“流入”。差異化的績效考核，不僅可以提升對核心行動者激勵的針對性和有效性，而且還可以規避竭澤而漁(掠奪式開發)、飲鳩止渴(零壁壘引資式污染)、助紂為虐(污染保護主義)等異化的地方政府競爭行為。

(二)通過協商民主優化政策議程來規制地方政府核心行動者

環境精細化治理需要一種既能包容環境利益分歧又能化解環境利益矛盾的制度設計，協商民主就是這樣的制度安排。平等、自由的公民在公共協商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。協商民主的實質是以理性為基礎，以真理為目標。*陳家剛：《協商民主引論》，《馬克思主義與現實》2004年第3期。協商民主，能夠發揮政策議程的設定功能：提出環境議題—大眾傳媒—公眾議程—形成公共能量場—外壓—迫使政府正視和重視環境議題—政策議程—環境精細化治理。而且，通過協商民主能夠在完善備選方案、利益平衡方面平等溝通和匯集眾智從而產生協同增效作用。協商民主的共同產出能實現較之任何一個行動者“單干”所不能具有的“增加的價值”，從而做出比一元化政府更為科學、民主的環境治理。正如全鐘燮所言：“以多元主義為基礎，通過對話、參與和分享利益等民主進程，可能獲得比政府單干多得多的解決問題的途徑。”*[韓]全鐘燮:《公共行政的社會建構:解釋和批判》，北京大學出版社2008年版，前言第10頁。

隨著社會利益逐漸分化，人們對生態環境的訴求也呈現出差異：經濟精英大多傾向于從經濟利益的角度關注環境價值；政治精英大多傾向于從社會效益的角度關注環境價值，而普通民眾則傾向于從健康、生活質量、幸福感的角度關注環境價值。在多元環境利益的協商治理中，多主體對環境具有表達、伸張、維護正當環境利益的權利，同時，各方利益并不可能完全一致甚至相互沖突，這就決定了多元環境利益的協商治理，是一個多方利益的博弈過程。雖然，經過這樣的政策議程所達成的共識并非一定最優，但經過博弈交流達成大體均衡的關于環境公共利益的共識，至少在程序上是正義的，因而具有政治意義上的合法性。從這個意義上說，通過協商民主優化政策議程是規制地方政府核心行動者進行精細化治理的精義之所在。

(三)以制度化、嚴格化的環境問責機制約束地方政府核心行動者

環境問責是指問責主體以保障環境公益、實現環境正義為施政目標，將各級政府部門和主要官員(即核心行動者)作為問責客體，對他們所承擔的環境保護責任的履行情況進行監督考核，并依據特定程序對其環境不作為、亂作為和慢作為行為開展責任追究的制度。從政治學角度來講，人民代表大會及其常務委員會是最重要的問責主體，來自人民代表大會的問責是環境問責制的核心。*張賢明：《管理問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇》，《學習與探索》2005年第2期。由立法機關作為問責主體，是立法機關所擁有的法定職權，具有法律依據和權威性。實施環境問責，目的不僅在于讓核心行動者事后為其失職、失責行為“買單”，更重要的是建立一種激勵約束機制。環境問責制度的本質在于借助事后責任追究的威懾性，強化核心行動者的綠色發展、經濟與生態環境協調發展理念。因此，環境問責的運作流程是一種既指向環境責任的末端，同時還指向責任的起點以及環境保護責任落實的全過程的有機循環的系統。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在加強生態文明制度建設部分，提出了最嚴格的自然資源資產負債表制度、領導干部任期內自然資源資產損益審計制度和生態環境損害責任終身追究制度。當前重點是推行權力負面清單制度、重大生態文明行政處罰備案審查制度、環境污染責任保險制度、離任官員環境責任追蹤制度等，形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度體系。還可探索設置“環境問責追蹤卡”，即在核心行動者的人事檔案中，設置一張環境績效考核、責任承擔追蹤卡。通過這張卡片，記錄所有其批建的重大項目及其發生的危害，以及對環境污染治理不作為、“不在狀態”等情況，終身跟蹤并問責。

制度化、嚴格化的環境問責機制的建立，特別是將環境質量列為地方政績考核指標以及離任審計的內容，對于轉變核心行動者的政績觀、發展觀，推動核心行動者進行環境精細化治理無疑具有極大的激勵作用。

三、環境精細化治理的體制機制創新

環境精細化治理涉及復雜的體制機制革新，它不是原有政府相關環保部門的局部調整或改變,而是長期的自我改革過程，是環境治理秩序的根本變革，這也是未來相當長一段時間政府深化改革與加強環境治理的必由之路。因此有必要通過職能厘定、機構設置、治理機制以及治理工具選擇，實現治理過程的細節化、銜接配合的無縫隙化、執行力管控的精準化和治理績效的集約化，循序邁向環境精細化治理的制度化、常態化，以建設和實現美麗中國。

(一)政府環境職能的精細化厘定，是環境精細化治理的核心

就目前而言，中國地方政府的政治統治職能呈現了隱性化的趨勢，而社會職能和生態職能則呈現出擴大化的趨勢。隨著環境危機和風險的加大，地方政府生態職能的發揮就愈顯重要。地方政府生態職能是美麗中國建設最有影響力的因素，當前尤其要加強政府的環境引導職能、環境調配職能和環境監管職能。

推進環境精細化治理，除了強化地方政府的環境職能外，還需要按照橫向環保資源分工合作、縱向環保資源統一合理配置的要求，對地方政府的環境職能進行專業化、清晰化、細致化的梳理和厘定。只有把政府、市場和社會的各自職能劃分清楚，并且將不同層級、不同部門以及不同區域的政府環境職能分工細化，環境精細化治理才會取得事半功倍的效果。與政府的環境職能精細化厘定相適應，還要科學配置與優化整合政府職權和政府資源，實現政府環境職能與環境治理結構的無縫隙銜接，這是環境精細化治理的核心。當前，應圍繞打造居民幸福感的工作流程這個目標，對政府職權進行科學配置，對行政資源進行優化整合，這里面既包括政府的流程資源、人員、成本投入等有形資源，也包括制度、權利、公信力等無形資源的配置與整合。通過細化、具體的操作環節，優化治理流程，將各類行政資源進行串聯和并聯的組合，促進各個環節銜接有序。唯有如此，才能使政府職權和資源在每個政府流程中實現合理、高效、低成本，生產出高質量和均等化的環境公共物品與服務，滿足民眾對生態環境的合理期待。

(二)環境治理中的跨部門協同，是環境精細化治理的關鍵

環境治理的碎片化源自于環境治理在制度安排上的特點：部門的條塊分割、不同區域之間缺少協調，無法解決跨部門、跨地區和影響多個利益主體的復雜環境問題及沖突。這一情況引致環境治理中價值整合的碎片化、資源和權力結構性分布的碎片化以及政策制定與執行的阻隔等問題。顯然，環境治理中的跨部門協同問題已成為環境精細化治理理論與實踐領域亟待解決的重要問題。

現行分部門治理體制，使得環保管理職能分散在發改委、經信委、農、林、國土、水利、衛生和交通等部門，部門間職能交叉與管理多頭造成相互扯皮、協調成本高、協調時間長、內耗嚴重。為此，需要樹立大環保理念，使分散的環保監管職能得到優化和整合，逐步形成資源節約、生態保護和環境污染治理有機統一的環保大部門體制是改革的方向。目前，一些地方已先行嘗試環保大部制“破冰”改革，比如佛山市順德區將由原環境保護局承擔的環境保護職責，城市管理行政執法局承擔的市容環境管理職責，建設局承擔的公用事業管理職責，交通局承擔的交通運輸、港口行政、地方公路路政職責，以及水利局承擔的水行政執法職責，整合組建新的區環境運輸和城市管理局。深圳市以大部制和大生態為先導，將水務局、氣象局、住房和建設局，并入環保局，成立人居環境委。貴陽市在原環境保護局、市林業綠化局、市兩湖一庫管理局基礎上組建生態文明建設委員會，并將市文明辦、發改委、工信委、城管局、住建局、水利局等部門涉及生態文明建設的相關職責劃轉并入。這些地方政府創新雖然取得了一定成效，但在歸口聯系、部門間的實質性整合等方面仍受到國家范圍內體制框架的約束，環保大部制改革任重而道遠。

在此情形下，當務之急是構建以提升環保部門統一監管協調權威為旨的部際間協同機制。盡管我國建立了全國環境保護部際聯系會議制度，但是其部際協調機制缺乏行使職能的法定途徑，在促進綜合環境決策、加強環保協調方面作用十分有限。因此，有必要以國務院名義在國家層面建立跨部門、跨區域的環境治理協調委員會。考慮到美麗中國建設的實踐困境和當前的政治體制，需要進一步確立環境協調委員會的權威。建議在中央層次，由副總理級別的官員兼任環境協調委員會主任，定期開會，協調環保部和其他相關環境職能部門的工作，真正有效推進部門間的協商、溝通與合作。從地方層面看，可以設立類似的環境協調委員會，構建環境綜合決策、跨部門協調、聯合執法、統一環保行動的協同機制，強化環保部門的統一監管、協調職能與權力。考察國外的環境體制，俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國、加拿大、挪威、丹麥、瑞典等國家的環境或資源部長都是其政府或內閣主要成員，享有較多的話語權和協調權威。通過環境協調委員會打破部門間的獨立，健全相關合作與協調機制，解決環境治理的“碎片化”問題，是環境精細化治理的關鍵。

(三)環境治理中的合作共治，是環境精細化治理的有力支撐

如果說協同強調的是政府內部的關系，合作共治則注重的是政府與外界的關系，強調社區居民、環保組織、地方政府環保部門在法治或政策框架內各司其職、各盡其責又相互合作。合作共治是世界各國環境治理的趨勢和方向。托克維爾曾說，“一個中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節，它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及”。*[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務印書館1996年版，第100頁。從這個意義上說，無論是地方政府完成中央政府的環境保護任務，還是環保組織自覺維護區域生態環境利益，地方政府都必須賦予環保組織以更大的活力和自主性。因為環保組織具有貼近公眾、靈敏發現環境議題及低成本建構的有效機制，構建環境治理中地方政府與環保組織的合作共治是有效應對環境問題的后顯性從而實現從預防到反饋的全過程治理的必要選擇。當前，亟需以社區居民的評價作為環境精細化治理和流程再造成效的重要參考或評價指標，讓社區居民及轄區內的環保組織直接參與環境精細化治理和流程再造，包括對職能和流程現狀的評價、未來的設定和治理成效的評價。同時，以區域環境圓桌對話為基點構建區域反饋型能量場，真正建立起政府與社會間的一整套互動協商、理性合作、利益共容和責任連帶的制度性連帶機制。

為激活社會多元主體在環境精細化治理中的積極力量，一方面，通過自上而下的賦權、信息開放和理性溝通，催生一個個民主細胞的發育，培育環境治理的“自治基因”，同時，有意識地吸納不同參與主體，將隱藏在復雜環境問題中的多元化訴求引入規范化的表達通路。另一方面，為充分發揮私營部門的趨利性和環境志愿者組織的公益性，可嘗試運用合同承包、政府補助和憑單制的形式，將環境治理任務委托授權給他們。通過與這些部門共享環境治理權力，來編織事無巨細的環境治理網絡。

(四)大數據和智能化技術與環境治理的互促機制，是環境精細化治理的技術保障

大數據和智能化技術是環境精細化治理的催化劑。大數據和智能化技術有助于揭示環境治理的規律，驅動地方政府進行環境治理變革，為環境精細化治理的實現創造條件。在環境治理領域，責任政府建設、綠色政府建設、智慧生態建設，大數據和智能化技術為解決以往的“痛點”、“盲點”和“堵點”提供強大支撐，空間識別、群體定位、多元節點和環境輿情監測，則使以往無法實現的環境治理環節變得簡單、可操作。然而，由于部門之間、條塊之間、區域之間的相互掣肘，信息“孤島”、信息分割仍然普遍存在，環境治理的信息共享、信息協同尚未形成。為此，必須破除各種利益藩籬，大力推進動態、系統化、不間斷“流”的數據共享，著力探索大數據和智能化技術與環境需求、環境治理的銜接路徑，充分發揮大數據和智能化技術在環境精細化治理中的撬動作用。

首先，加快構建以覆蓋廣、更新及時、系統集成為突出特點的區域生態環境大數據庫。社會公眾及上級主管部門不需要實地核查便可掌握某地區的環境狀況。這樣一來，環境治理的行政成本大大減小，環境治理的精確度和靶向性亦大大增強，而且還強化了地方政府環境精細化治理的動機和行為。其次，加快構建以大數據和智能化技術驅動的環境治理良性互動機制。地方政府通過門戶網站、移動政務，以及政務微博、微信等途徑發布動態化信息，公眾可通過各類新型媒體交流并發布信息。通過虛擬社會與現實社會的連接，有助于實現各治理主體和辦事流程的線下優化重組，促進地方政府與社會公眾在環境治理領域的信息共享、策略共商、行動共施、責任共擔和受益共享。最后，優化電子政務核心架構，將可持續生計、生活質量、環境滿意度、智慧生態等信息融入到電子政務核心架構，拓展大數據和智能化技術在環境治理領域的實體應有范疇。

(責任編輯：曹守新)

收稿日期：2016-04-12

作者簡介：余敏江，蘇州大學政治與公共管理學院教授，江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心研究員，主要從事環境治理與政治哲學研究。

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目(項目編號：A510200413)、江蘇省哲學社會科學一般項目(項目編號：13ZZB005)的階段性成果。

[中圖分類號]D251

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0017-06