關于黨內法治概念的一般認識

肖金明

(山東大學 法學院，山東 濟南　250100)

關于黨內法治概念的一般認識

肖金明

(山東大學 法學院，山東 濟南250100)

[摘要]依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，必然要求國家法治、黨內法治、社會法治同步發展。黨內法治是以黨內法規為基礎，與國家法治、社會法治并列、對應和互動的制度現象。正視黨內法規制度現象，以黨內法規制度建設為基礎，引入一般法治原理，在與國家法治、社會法治建設互動中，著眼于黨內權力與權利等相關要素，探討黨內法治的特別邏輯和獨特價值，加快推進黨內法治建設，以適應依法治黨、建設法治政黨的需要。推進黨內法治建設理論與實踐創新，對于全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會，以及全面實現國家治理現代化無疑具有特別重大的意義。

[關鍵詞]黨內法規;黨內法治;國家法治

“黨內法治”一詞在學界很少使用。比較早見的，在武漢大學周葉中教授論及中國共產黨黨內法規建設的文章中出現過“黨內法治”一詞。*參見周葉中：《關于中國共產黨黨內法規建設的思考》，《法學論壇》2011年第4期。在中南財經政法大學“全面深化改革與憲法學發展”主題講座上，筆者在依法治國，建設法治國家層面上闡釋如何實現國家治理體系現代化，認為黨的治理現代化較國家治理現代化更為迫切，要從憲法法律和黨內法規兩方面加強黨的法治建設。*2014年4月11日，在中南財經政法大學舉辦的“全面深化改革與憲法學發展”主題講座上，焦洪昌、林來梵、吳家清、苗連營、李樹忠、肖金明等教授暢談十八屆三中全會背景下憲法的發展。參見“憲法學名師齊聚中南大 探討改革與憲法學發展”，“中南財經政法大學網”2014年4月12日。中央編譯局何增科研究員在論及反腐敗時使用了黨內法治術語，提出針對目前政策治國、文件治國、講話治國、批示治國的解決之道無非四個方面，即黨內法治、行政法治、政策過程民主，以及公共信息公開和領導干部家庭財產等個人重大事項公開。*中央編譯局世界發展戰略研究部主任何增科、中國人民大學廉政建設研究中心主任周淑真、中國人民大學經濟學院教授聶輝華：《反腐，從書記掛帥到黨內法治》，“共識網”2014年7月30日。無論學者在什么樣的語境中或意義上使用黨內法治一詞，都從不同角度將黨內法治術語與實踐中的黨的制度建設尤其是黨內法規現象密切聯系在一起。

對于黨內法規制度建設，法學界長期以來很少給予關注，不少學者不愿正視黨內法規現象，對于黨內法規概念持疑問和否定態度，但要全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會、全面實現國家治理現代化，必須全面認識和實踐法治，堅持以國家法律制度為基礎的國家治理現代化、以黨內法規制度為基礎的黨的治理現代化、以社會規章制度為基礎的社會治理現代化三者并重，推動國家法治、黨內法治、社會法治同步發展，以適應“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”新戰略實施的迫切需要。基于黨內法規制度現象的歷史性和現實性、黨內法規制度建設的必要性和迫切性，以及黨內法規與黨內法治之間的內在邏輯性，確定黨內法規、黨內法治概念的合用性，以黨內法規制度建設為基礎，引入一般法治原理，注重黨內權力和權利及其相互關系的特殊性，突出黨內法治的特色和獨特價值，不斷推動黨內法治深入發展，是黨內法治理論研究的基礎性課題，也是公法學理論研究的新領域和新命題。

一、黨內法治概念何以成立

黨內法治概念何以成立？一是基于一個簡單的認識，即黨內法規概念成立，黨內法治概念就應該成立。由于學界對黨內法規的合用性存在異議，這就必然帶來黨內法治概念是否成立的爭論；二是基于關涉法治中國格局的一個并列關系，即作為法治中國建設政治前提、主體工程和社會基礎的黨內法治、國家法治、社會法治，必須呼應互動、同步發展。立足于法治中國建設格局，必然要求加強黨內法治建設；三是基于有關黨內治理的一個內在邏輯，即無論國家治理、社會治理、黨內治理，都必須建立在制度基礎上和善治—法治—治理邏輯上。實踐善治—法治—治理這一邏輯，就是通過黨內法治推進黨內治理現代化。

從實然的角度講，黨內法治以黨內法規為前提和基礎。或者可以說，黨內法治是一個在黨內法規基礎上深化和延伸而來的概念。如果現實中沒有黨內法規制度現象，黨內法治的要求也許就無從產生，黨內法治概念也許就沒有存在的必要和可能。也就是說，黨內法治能否成立，在很大程度上取決于黨內法規在理論上能否成立。客觀地講，黨內法規是伴隨中國共產黨九十多年革命、建設和改革的歷史存在的制度現象，也是當前執政黨制度建設的核心環節，它是一種歷史性和現實性的客觀存在。正是基于這種歷史和現實的客觀存在，不少學者已經將黨內法規現象納入法學研究的視野。羅豪才教授在其軟法理論中強調軟法規范的體系性，執政黨制定的政策性規范屬于軟法范疇。姜明安教授更將執政黨和參政黨規范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規則、原則等納入軟法的范圍，并認為中國共產黨的黨內法規不完全是社會法和軟法，它同時具有一定的國家法和硬法的因素。*參見羅豪才等著：《軟法與公共治理》，北京大學出版社2006年版，第9、89頁；姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期。北京大學強世功教授從不成文憲法的角度認為“黨章乃是中國憲法體系的有機組成部分。”*參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構》， 《文化縱橫》2015年8月號。從一定意義上說，黨內法規的概念是黨的制度建設的基礎性概念，甚至可以說它已經成為一個中國特色的制度性概念。*參見《夯實黨執政治國和自身建設的制度基礎——中共中央辦公廳法規局負責人答記者問》，《求是》2014年第2期。1990年出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》使“黨內法規”正式入規；1992年10月，黨的十四大修改黨章，將黨的各級紀委的主要任務由“維護黨的章程和其他重要的規章制度”修改為“維護黨的章程和其他黨內法規”，“黨內法規”正式寫入黨章。相對于黨內法治來講，黨內法規是一個原初性、基礎性概念。如果黨內法規的提法被普遍接受，黨內法治的概念就會順理成章地走進黨內治理、法治中國理論和實踐的前沿。

盡管黨內法規現象已初入“法眼”，甚至有法學學者斷言，隨著“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，十八屆四中全會決定已經為關于能否使用“黨內法規”一詞的純粹概念之爭畫上了休止符。*付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》2015年第3期。但實際上，問題并沒有那么簡單。長期以來，不少人認為，國家和法相聯系，法制、法治、法律、法規等為國家專屬的政權現象，政黨不具有立法權，黨內法規不具有法的特征，黨內的制度規范不應稱“法規”，使用“黨內法規”一詞容易引起黨法關系的混亂，等等。*參見王貴秀：《中國政治體制改革之路》，河南人民出版社2004年版，第331-332頁。曾市南：《“黨內法規”提法不妥》，《中國青年報》2004年1月2日。這樣的認識和疑慮一直存在，至今沒有完全消失，目前學界對黨內法規概念的合用性仍有異議。中國社會科學院劉作翔研究員近來重申了上述部分觀點，特別強調黨內法規的提法是一個最基本的理論問題，容易在人們的認識上產生混淆，在黨規黨紀與國法的關系問題上會產生那么多的疑慮，不利于法治意識的培養，主張凡屬于政黨制定的規范，諸如黨章、黨規、黨紀等，都屬于黨內規范的范疇，建議用黨內規范的提法替代黨內法規的提法。*劉作翔：《黨紀與國法不能混同》，《北京日報》2015年8月3日。

統而觀之，盡管人們不太接受“黨內法規”這一概念的原因有很多，但歸結為最重要的一點，就是對執政黨和國家關系的考量，擔心混淆了黨和國家的界限。如果僅僅擔心黨規國法混同，而將法治、法律、法制、法規等歸于國家現象，為國家所專屬，從而排斥黨內法規概念顯然說理不夠充分。在已經形成的國家法律體系中，除了憲法和法律，就是行政法規和地方性法規，實際上還有軍事法規。法律是唯一的，法規是多元的，它可以是中央政府制定的行政法規，也可以是地方人大及其常委會制定的地方性法規，還可以是中央軍委制定的軍事法規。盡管它們同稱法規，但存在著制定主體、適用領域、對象和效力上的分別，三類法規不可能界限不明，相信黨內法規與它們也不會混淆，與國家法律也不會混同。倒是有一種情況需要認真對待，即執政黨與政府共同出臺法規對某類事項進行規范，這是一種特殊的卻并不少見的法規現象，通常以中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文的形式出現。比如，2010年7月11日印發的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》等。由于中國共產黨是唯一執政黨，執政黨與中央政府就對黨政機關和人民團體等有同樣要求的事項共同出臺法規加以規范，這類法規既適用于黨的組織，又適用于國家機關，還可能適用于人民團體等。這些條例和規定基于執政黨組織、政權組織等治理的共性需求而制定，既是行政法規，又屬于黨內法規范疇，它們以不同的方式和保障措施作用于不同的領域和對象，在一定意義上也有利于節省制度成本。

從社會秩序、社會治理及基本表征和要求看，法律多元主義立場、軟法之治理論有其合理性。基于法律的本質是秩序、國家并非法律的壟斷者的基本認識，“活法論”認為社會中的權力和社會秩序是多元的，“活法”內生于社會并作用于社會，是指與國家制定法相對應的在社會生活中真正起作用的各種社會規則，也就是各種社會團體的內在秩序。活法論的重點是無需和沒有國家介入的法律領域，而不是國家制定法律。*奧地利法學家、歐洲社會學法學、自由法學創始人之一埃利希(EugenEhrlich，1862-1922)創制了“活法”(LivingLaw)概念，概述了小至家庭、村落、企業，大至政黨、協會、國家，不論規模大小、形態復雜程度的人類團體內生性秩序。產生自團體內部而不是由外部施加的一階規范是法律發展的重心所在。如前所言，羅豪才教授提出的軟法理論強調非傳統法規范形式對于治理的意義。軟法論者基于治理方式多元、治理規范多樣的基本認識，構筑了完整的軟法規范體系。*羅豪才教授認為，軟法主要包含以下幾類規范：一是法律、法規和規章中那些旨在描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協商性、指導性的規范；二是國家機關依法創制的諸如綱要、指南、標準、規劃、裁量基準、辦法等大量的規范性文件；三是各類政治組織創制的旨在解決參政、議政等問題的自律規范；四是名目繁多的社會組織創制的自治規范。參見羅豪才：《加強軟法研究，推動法治發展》，“人民網—人民日報”2014年6月20日。基于法律社會學的角度，還有學者認為，僅靠一部《中華人民共和國憲法》不能完全解釋中國的政治結構和權力體系。中國共產黨構成中國憲政制度的核心，中國憲法有兩個文件組成，即1982年憲法和掌握權力的中國共產黨的黨章。*參見強世功：《中國憲政模式？巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》，《中外法學》2012年第5期。確實如此，因為執政黨的黨章對于解釋政治結構和權力體系具有實質意義。政治學、憲法學不能忽視執政黨黨章的憲政意義，但亦不能淡化黨章和憲法的界限，至少在形式上應嚴格區分。我們不贊同從法律多元的角度將黨內法規也視為法律的一種類型，將黨章視為憲法體系的一部分，因為憲法法律是國家制定的規范，具有唯一性。十八屆四中全會決定將完善的黨內法規體系納入社會主義法治體系，而不是納入國家法律體系或者國家法治體系。嚴格地講，黨內法規體系與國家法律體系并列，是黨和國家法治體系和治理體系的有機構成部分。

從更深層次上講，黨內法治概念的合用性取決于管黨治黨、從嚴治黨、黨內治理現代化的實踐需要。全面建成小康社會，全面實現國家治理現代化，不僅要實現全面深化改革與全面推進依法治國的有機統一，還必須將全面從嚴治黨與全面推進依法治國有機結合起來。可以這樣講，政黨組織與國家政權組織一樣，同屬于公共組織，都屬于社會公器，國家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個現代化的問題。國家治理與政黨治理在現代化的道路上都需要民主和法治。盡管政權組織與執政組織在職能和組織形式等方面存在很大差異，但它們的治理必須以制度為基礎且制度必須貫徹法治。對于非政權組織的內部事務，法律可以不介入，但法治不能有盲點，更不能形成法治盲區。法治精神、原理可以融入國家法律，亦可以融入社會組織、政治組織規范體系。換言之，“國家制度的基本原理和其中的民主—法治邏輯同樣適用于黨內政治生活，適用于黨的制度建設。黨內民主是黨內法治的前提和基礎，也是黨內治理的基本要求；黨內法治是黨內民主的體現和保障，也是黨內治理的基本特征。”*肖金明：《論通過黨內法治推進黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。我們應當將執政黨組織與國家政權組織既區別又聯系，也能夠且必須將黨內法規與國家法律、黨內法治與國家法治區分開來又聯系起來。黨內法治建設是黨內治理和國家治理的根本需要，在全面推進依法治國的實踐中，除實踐“黨內法規—黨內法治”內在邏輯外，如何創制“黨內法規—國家法律”狀態、形成“黨內法治—國家法治”局面，是黨內法治建設所面臨的重大課題。

二、如何理解黨內法治含義

黨內法治是一個與黨內法規相關聯的概念。如何理解黨內法治？所謂黨內法治，就是適應全面從嚴治黨、全面實現黨的治理現代化的需要，遵循黨內治理規律和一般法治原理，與國家法治、社會法治相對應，建設以黨章為核心的黨內法規制度體系，實施以黨內法規制度為基礎的黨內治理的法治形態。如前所言，黨內法治是一個在黨內法規基礎上提出的新概念。一方面，黨內法規是黨內法治的實然前提和現實基礎，如果能夠接受黨內法規這一概念，黨內法治概念就順理成章甚至是黨內制度、黨內法規建設的必然產物；另一方面，黨內法治是黨內法規的深化和延伸，它們之間的關系反映了有關法治的最一般的認識。也就是說，只有法律但不講法治，國家法律不一定是善法，對黨內法規來講也是如此，僅有法規而不講法治，黨內法規不一定是良規。沒有黨和國家的良規善法，就不會有黨和國家治理的善治和現代化。由此顯示了黨內法治概念的根本價值、基本功能和深遠意義。

黨內法治是一個與國家法治相并列的概念。黨內法治、國家法治還有社會法治協調和同步發展，與“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的戰略思想一脈相承。依法治國、建設法治國家，根本是依法行政、建設法治政府；關鍵是依法治黨、推進依法執政；基礎是社會法治、建設法治社會。就執政黨與法治的關系而言，僅有黨必須在憲法法律范圍內活動的要求是不夠的，僅有執政黨的各級組織民主科學依法執政是不夠的，必須強調黨的治理的現代化，強調全面從嚴治黨，強調將黨內決策權、執行權、監督權關進制度的籠子里，強調將黨的工作全部納入法規軌道。概言之，就是強調依法依規治黨，建設法治政黨。從某種意義上講，依法治國必然要求依法執政，依法執政必然倒推依法治黨，依法治黨必然要求黨內法治建設。撇開社會法治不講，在黨內法治—依法治黨—依法執政—依法治國—國家法治的鏈條上，黨內法治與國家法治首尾呼應，而且從現實和邏輯上講，黨內法治至為關鍵。

黨內法治是一個具有中國意義的術語。黨內法治與黨內法規內在關聯，與國家法治外在關聯，是一般法治原理在中國共產黨制度建設上的體現，是以黨內權力責任、權利義務等要素及其相互關系規范化、制度化、法治化為主線的有機統一體，它由系統的黨內法治理論體系、完備的黨內法規制度體系、高效的黨內法治實施體系、嚴密的黨內法治監督體系、有力的黨內法治保障體系有機合成。與國家法治和社會法治并聯的黨內法治呈現出自身的特點，它與民主相關聯，突出民主集中制；它與規范和控制權力相關聯，呈現出黨內權力與權利關系的特殊性；它與權利保障相關聯，強調義務責任第一性。概言之，黨內法治反映了一般法治規律，又衍生出特別法治邏輯。關于黨內法治特別邏輯，可以將黨內權力和黨內權利視為兩條平行線，圍繞權利與權力的關系展開對它的分析。

(一)黨內權力及其公共性、規范性

如何認識黨內權力？這里需要區分黨內權力與黨的權力，黨內權力與黨的權力是兩個不同的概念。黨的權力以黨的領導權為高度概括，以執政權為核心表現，以黨內權力為重要支撐，黨內權力服從和服務于黨的領導權與黨的執政權的實現。*如何理解執政權？一是與領導權的關系，領導權是憲法賦予的，執政權是領導權的遞進，構成領導權的核心，領導權的外延大于執政權，執政權的內涵深于領導權；二是針對參政權而言的，民主科學依法執政與民主科學依法參政構成了中國政黨政治的主線，共同構筑全面推進依法中國的政治前提；三是針對國家政權而言的，執政黨依據憲法法律對國家政權實施全面領導，在這一點上，任何權力均無例外，差異是領導方式不同。當然，在黨政關系改革和發展上，必須強調立法、司法、行政機關都必須協調一致、獨立負責地開展工作，執政黨要領導科學立法、保證嚴格執法、支持公正司法，但不包辦立法、干預執法、干涉司法。黨的權力包含著黨內權力，面向國家和社會事務，尤其是國家政權的產生和運作，還有黨內事務和黨內治理，它尤其強調黨的領導權的全面性、黨的執政權的唯一性，以及黨內權力的有序性，以持續穩定執政黨統攬全局、協調八方的政治格局。加強黨內權力規范化、制度化、程序化建設，必須緊緊圍繞加強和改善黨的領導、保障和鞏固黨的執政地位的需要，確定黨的內部職能，以黨的內部職能為基礎確定黨內責權并貫徹權責一致原則。黨內權力主要體現在如下幾個方面：制定路線方針政策；黨內法規的制定；黨內配置政治資源，包括組織人事資源配置；黨的政策、法規執行，包括執行紀律和制裁違規違紀行為；還有黨內監督權，與決策和執行分離的黨內監督。*黨內權力結構與國家權力結構不同，但在制約邏輯和機理上有相同點，比如，既要防止執行權擴張侵蝕決策權空間又要避免執行權亂位替代監督權。加強黨內權力制約，應當將執行權尤其是執紀權納入黨內法規軌道，明確黨的各級紀委的職能結構和權責體制，將執行權與監督權分離開來，突出監督權的獨立地位，實現對決策權、執行權的有效監督，切實解決各級紀委監督同級紀委的問題，以及“誰來監督監督者(實際上是執紀者而非監督者)”的問題。從一定意義上講，黨內權力的核心是黨內政治資源的配置，特征是決策、執行、監督分離，目的是實現黨的領導權和執政權。關于黨內權力的特性，尤其要強調它的公共性和規范性。

一是關于黨內權力的公共性。凡政治組織、政黨組織、執政組織，均與國家政權組織一樣，屬于公共組織范疇。如前所述，國家是一類公共組織，政黨是另一類公共組織，國家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個以民主化和法治化為主題的現代化問題。有學者將政黨組織視為非公權組織，這里涉及觀察和分析的角度。如果全面地看，政黨并非國家公權組織，但屬于社會公權組織范疇，當然并非一般的社會公權組織，而是與國家政權密切關聯的社會公權組織。國家政權是一類公權力，黨的領導權、執政權是一類公權力，黨內權力也是一類公權力。從權力的性質看，黨內權力是具有高度政治性和高度公共性的權力，其政治性不僅表現為黨內事務和黨內治理的政治特性，更表現為它要服從和服務于黨的領導和執政的政治目的。黨內權力在黨內事務和黨內治理中居于主導地位，作為一種公共性權力，它必須既要著力避免黨內權力私用行為，又要防止黨內權力私化現象。一方面，執政黨組織不僅自身是一個公共組織，還是社會的公器，內部事務和治理具有公共性質，黨內權力屬于公權力，公權不能私用，這既是政治倫理，也是法治公理，因此必須做到黨內公權、公正、公平、公開、公信；另一方面，必須防止它的私化現象，除防止一般性的濫用權力外，應當杜絕宗派主義、山頭主義和其他違反民主集中制的黨內現象，防止出現黨內“小圈子”現象。權力私化比權力私用更具危害性，如果說黨內權力濫用行為污染了河流，黨內權力“圈子化”則污染了水源。

二是關于黨內權力的規范性。黨內權力的規范性主要包括黨內權力效力范圍的特定性、黨內權力的“合規性”和結構性。就黨內權力效力范圍的特定性而言，如前所述，黨內權力與黨的權力不是同一概念，與黨的領導權、執政權不同，黨內權力作用于黨內事務和黨內治理，其行使范圍和效力范圍限于黨內。按照法治的一般原理，任何權力都不是無限的，無論國家政權、政黨執政權，還是黨內權力、社會組織權力概莫能外。權力有限性就包括權力的效力范圍是有限的，黨內權力的效力范圍限定在黨內，在邊界內規范運行，防止黨政不分和以黨代政，絕不可以用黨內權力支配國家事務。強調黨內權力的規范性，必須突出黨內權力作用領域和對象的特定性，明確黨內權力作用的界線，確保黨內權力的作用限于黨內事務和黨內治理，作用于各級黨的組織及其成員，防止產生權力的溢出效應，形成對國家和社會事務的直接干預和支配。如果黨內決策、執行、監督權及于國家和社會事務，就必須經由法治轉換或者實現法治性結合。

就黨內權力的“合規性”和結構性而言，首先必須強調，與其他公權力并無二致，“政黨實際上已經成為政府的一個組成部分，對它加以應有的管理，就和指揮國家體制其他任何部分一樣，是一個公共政策的問題”。*[美]梅里亞姆著：《美國政治思想》，朱曾汶譯，商務印書館1984年版，第172、169頁。也就是說，必須像對待國家公權力一樣對待黨的權力，包括黨內權力。比如，政府推行權力清單制度，“執政黨對資源的支配權很大，應該有一個權力清單”。*習近平：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中國方正出版社、中央文獻出版社2015年版，第129頁。黨內權力的規范性需要黨內權力的合規性、結構性加以保障。一方面，黨內權力的來源及其運作都需要從黨章和其他黨內法規中獲取合法性，黨的各級組織的權力和領導干部的職權必須做到“權自法出”、“于法有據”。具體而言，黨內權力應當有個范圍要求、程序規范和責任約束，黨的各級組織的權力和領導干部的職權都應當有一定的限度，這個限度應當是由黨內法規確定的法度；黨的各級組織的權力和黨的領導干部職權的行使都應當有個過程，這個過程應當公開，黨務公開是政務公開的一個重要方面。這個過程應當遵循程序，程序法治是黨內權力建設的重要內容；黨的各級組織的權力和黨的領導干部的職權行使應當有責任約束，尤其是對各級黨的組織的“一把手”，在強調職權范圍和限度、行使過程和程序的同時，必須加強責任問究。另一方面，黨內權力是黨內治理的主導性因素，是確保黨內組織權威和政治生活秩序的主導性力量，是黨內紀律、團結、聲譽和政治影響力，以及領導能力和執政能力的基本保障。因此，加強黨內權力規范化建設必須與貫徹民主集中制結合起來，正確處理民主與集中、集權與分權、上級與下級的關系。與此同時，遵循權力監督制約的基本規律，以保證黨內權力規范性為目標，完善黨內權力的基本體系和結構，創新黨內權力的運行體制機制，逐步形成黨內決策、執行、監督三權相對分離和適度制衡的新常態。*基于中國特色社會主義三權分立與制衡機制的設想，有學者主張黨內的決策權、執行權和監督權由黨代會、黨委會、紀檢委分別行使，明確黨代會的決策權，防止其轉移至黨委會，明確黨代會和紀檢委之間的權力授受關系、黨委會與紀檢委的平行關系，形成權力之間的張力，紀檢系統實行垂直領導，黨委會、常委會、紀檢委成員任職不能交叉，以避免自我監督的發生。參見金太軍、張勁松、沈承誠：《政治文明建設與權力監督機制研究》，人民出版社2010年版，第 502頁。

(二)黨內權利及其政治性、相對性

如何認識黨內權利？所謂黨內權利，主要就是指黨員民主權利，是指為突出黨員在政治生活中的主體地位，由黨章統率的黨內法規制度確認和保障的，以知情權、選舉權、參與權、表達權、監督權等為主要內容的黨員民主權利。黨內權利不是孤立存在的，它是黨內政治關系的一個基本要素，它必須與黨內權力、黨員義務等相結合。與公民權利針對國家權力一樣，黨內權利在某種程度上也是相對于黨的組織權力而言的。執政黨各級組織應當認真對待黨員權利，在健全黨內民主權利體系的基礎上，完善黨員權利行使的途徑、方式和程序，以及黨員權利救濟機制和侵犯黨員權利的責任制度，為黨員權利提供全方位的保障，尤其要強調以增強黨員主體地位為主導方向，以保障黨員民主權利為主體內容，以建設黨內各項民主制度為主要目的，促進黨內民主機制和法治機制的完善和發展。關于黨內權利，應當特別強調其政治性和相對性。

一是關于黨內權利的政治性。任何社會組織、政治組織的成員均具有公民身份，平等地享有憲法規定的公民權利，比如財產權、生命權、經濟社會文化權利等，還有各項政治權利。公民加入社會組織和政治組織，其作為組織成員的權利顯然沒有公民權利那么廣泛，基本上屬于政治性權利，執政黨黨員權利更是如此。這里所說的政治性權利主要是指黨員作為執政組織的成員所享有的民主權利，功能在于維護黨員政治主體地位和黨內政治生活民主化。執政黨黨內并無基于黨員身份的財產性、人身性權利，也沒有經濟社會文化權利。*以人身自由為例，公民有人身自由，因為國家權力可以限制甚至剝奪公民人身自由。并不存在基于黨員身份的人身自由，因為政黨組織沒有限制人身自由的權力。比如，黨內紀律措施不得限制人身自由，限制人身自由涉及的就不再是黨內權力問題了，不是侵犯了黨員的人身自由而是侵犯了黨員作為公民的人身自由問題。中國共產黨黨章第一章第四條規定了黨員享有的權利，包括參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，參加關于黨的政策問題的討論，對黨的工作提出建議和倡議，行使表決權、選舉權，有被選舉權，向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，等等。很明顯，黨員權利基本上是政治性權利，體現和保障著黨員的政治主體地位，反映了黨內政治生活民主化的基本要求。當然，從某種意義上也體現了政治組織與其成員之間特殊身份關系和契約關系。與此相適應，執政黨的黨章第一章第三條首先規定了黨員必須履行的義務，包括學習黨的路線、方針、政策和決議，貫徹執行黨的基本路線和各項方針、政策，自覺遵守黨的紀律，等等。與黨員權利一樣，黨員義務在內容上具有高度的政治性，主要體現為執政黨的組織對黨員的政治要求。

二是關于黨內權利的相對性。黨內權利的相對性主要包括相對于義務而言的第二性和相對于權力而言的受限性。就黨內權利相對于義務的第二性而言，與國家法治意義上的權利明顯不同，與公民義務對應的公民權利通常被認為具有本位性，而黨內法治意義上的權利卻置于義務之后，黨員義務是第一位的，黨員權利是第二位的。*盡管黨員義務第一位、黨員權利第二位的表述不具有絕對意義，但義務先于或者重于權利的邏輯在政治組織中普遍存在。可以想象，如果在一個政治組織中像講公民權利那樣講成員權利，這個政治組織將不成其為政治組織，執政組織更是這樣。也可以這樣說，黨員主體地位不僅要靠黨員權利體現，更需要靠黨員義務支撐，這是黨內權利與公民權利的一個重大差異。盡管黨內權利保障問題是黨內法治建設的重心所在，黨章和黨內法規既要有權利規定，也要有義務規定，權利義務相對應，這是黨內權利問題必須滿足法治一般原理要求的體現。但是，因為政治組織的特殊需要，尤其是執政組織民主集中制的需要，黨內法治必然有其自身的邏輯，黨章上的權利義務規定應當是法治一般性與特殊性的統一。*北京航空航天大學田飛龍博士以《中國共產黨黨內法規制定條例》為基礎概括了黨內立法法體現的新原則，認為這些新原則是嚴格的法律原則，是執政黨法治轉型的法律成果，也是社會主義法治理念的實在化。這些原則多數來自國法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內法治的原則，比如“黨員義務本位原則”。參見田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制建構》，《法學論壇》2015年第3期。黨內法規關于黨員權利的保障主要放在“完善黨的民主集中制建設方面的黨內法規”板塊中，體現在中央黨內法規制定工作規劃綱要第七部分，強調健全黨員權利保障制度，以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，提高黨員對黨內事務的參與度，強化對侵犯黨員權利行為的責任追究，更好地發揮黨員在黨內生活中的主體作用。將黨員權利的保障置于民主集中制和黨內民主制度的框架內，也在一定程度上說明了黨內權利的相對性。當然從黨內法治建設的總體考慮，應當設置一個黨內法規板塊對黨內權利連同黨內義務等一并作出系統規定。比較來看，憲法上的公民權利非常廣泛，而黨章上的義務規定非常具體。在憲法上，公民權利義務相對應，但公民權利對應的國家義務和責任更重要；在黨章上，黨員權利對應著組織的義務和責任，但黨員權利與黨員義務的對應更重要。如果像憲法規定公民權利義務那樣在黨章上規定黨員權利義務，人們很難想象執政組織會是什么狀態。

就黨員權利相對于權力的受限性而言，與一般法治意義上權利與權力的關系不同，它們之間的關系呈現出特殊性。進言之，與公民權利之于國家權力相比，黨內權利之于組織權力顯示出更大的受限性。這里所說的受限性，主要是指黨內權利的保障排斥強度的外部介入和干預，包括立法干預和司法審查。任何社會組織形態要有一個好的治理，必須不同程度地適用特別權力關系理論，政治組織更是如此。立法干預不能過度介入，司法更不能隨便介入政治組織內部事務。就立法干預問題而言，因為黨內權力與權利關系具有特殊性，完全的國家法治邏輯并不適用于黨內事務和黨內治理，所以法律對政黨事務的干預必須保持應有的限度；就司法介入問題而言，黨員權利不能尋求黨外救濟，這是由政治組織內部的特別權力關系決定的。至于像開除黨籍這樣的處分措施能否請求司法救濟，就看特別權力關系理論在政黨內部治理中的影響程度如何。*2013年9月，臺灣立法機構負責人王金平司法關說(說情)引發臺灣政壇政爭風暴。馬英九稱這是侵犯司法獨立最嚴重的事件，數度表態要求予以處分，國民黨考紀會決定撤銷王金平黨籍。王金平隨即作出反應，委托律師向臺北法院遞狀提出“假處分”訴求，要求國民黨將處分暫緩送選務機構，并提出“確認黨籍”民事訴訟，臺北法院正式受理在案，引起司法對國民黨內部事務的介入。臺灣學者陳新民教授曾關注政黨內部是否適用國家民主法治原理，并提出一系列值得深入討論問題。比如，是否可要求政黨像國家保護人權那樣保護黨員的權利？政黨的候選人推舉制度等是否受國家選舉法的規范？等等。*參見陳新民著：《德國公法學基礎理論》(上冊)，山東人民出版社2001年版，第259、260、261頁。這一系列問題關涉黨內治理，關涉黨內事務自治、黨內權力與權利關系特殊性等，問題的答案都不能偏離民主法治的一般原理。在政黨政治問題上，立法介入的有限性和司法審查的限制性實際上反映了黨內權力與權利關系的特殊性。這在公法學上是特別權力關系理論，實際上對應著黨建等學科上的政黨自治理論。黨內治理屬于黨內事務自主范疇，并不需要國家法律制度過多介入。比如，黨內選舉依據以黨章為核心的黨內法規確立的選舉制度進行，無須適用國家選舉制度；再比如，國家法治意義上的結社自由顯然不適用于政治組織，長期執政的唯一執政黨更不同于一般政治組織，既不能“來去自由”，更不允許黨內立黨、黨內派生利益，以避免山頭林立和防止組織分裂。國家法律可以滲透進黨內事務中，黨內法規可以影響到國家事務，但都有一個限度和方式問題。前者體現為國家對政黨政治進行必要的立法，而后者主要體現為黨內法規對國家政權組織中公職人員的規范作用。

三、黨內法治相關概念分析

如前所述，黨內法治是在黨內法規基礎上深化和延伸而來的術語，沒有黨內法規，便無黨內法治，這是一個實然性的判斷。如果有了黨內法規，必然要求貫徹黨內法治，這是一個應然性要求。黨內法治是與國家法治、社會法治并列關聯的現象，它們形成了中國特色社會主義法治的三條戰線，黨內法治與國家法治同理，但也有自身的邏輯。除黨內法規、國家法治外，還有不少與黨內法治相關的概念或術語，比如，黨內法制、政黨法制、政黨法治，以及黨導法治、黨建法治等。上述概念或術語在內涵和外延上均有關聯，與黨內法治也有著或近或遠的關系。概括性地介紹和比較上述概念或術語，對認識和把握黨內法治的內涵與外延具有重要意義。

一是黨內法制。黨內法制這一術語是筆者在另外行文時使用的術語，它介于黨內法規與黨內法治之間。筆者用“黨內法治”對中國共產黨近百年的黨內法治建設和發展的歷史加以整體概括，而以“黨內法規”、“黨內法制”、“黨內法治”等概念表示黨內法治的不同發展階段和遞進式發展。1938年首次使用“黨內法規”概念，吸取黨的六大修改黨章的負面經驗，形成了黨內法規建設的高度自覺；1990年出臺《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，黨內法規概念首次“入規”，并于1992年黨的十四大寫入黨章，在改革開放十多年來黨內法規建設經驗的基礎上，黨內法規建設進入正式程序化、更加體系化時段，逐步形成了黨內法制局面。尤其是進入新世紀以來，呈現出黨內法治的走向；2013年可以稱為黨內法治的元年，在正確看待和吸收九十多年來尤其是改革開放以來黨內法規、黨內法制、黨內法治建設正反經驗基礎上，在黨員權利保障、黨內權力監督等法治脈絡上邁出了黨內法治建設的堅實一步。如同以往主流觀點強調法制與法治的區別一樣，黨內法制重在黨內法規制度建設，強調黨內法規制度建設的體系性，但其價值層面還不突出，功能定位也不到位。當然，嚴格地講，法制并不僅僅限于制度層面的意義，實際上，黨內法制在很多情形下是可以與黨內法治通用的。*關于一般意義上的法制與法治的關系，通行的觀點是法治超越法制。盡管法制并不限于靜態的制度，實際上法治與動態的法制含義相當接近，但人們通常還是認為，法制與法治一字之差，有著質的不同，這就注定了即使是動態地理解法制，法制也不是寓意飽滿的現代法治。參見張志銘、于浩：《共和國法治認識的邏輯展開》，《法學研究》2013年第3期。黨內法制也包含著對權利的尊重和保障，包含著對權力的戒備和控制。

二是政黨法制。不同學科的學者對政黨法制的理解有所不同。上海市委黨校劉紅凜教授認為，無論從理論、實踐還是歷史上看，政黨法制這一概念都是與政黨自治相對而言的。政黨地位需要法律確認、權益需要法律保護、行為需要法律規范，要通過憲法、憲法性法律、政黨基本法、專項政黨立法、普通法律等來全面規范政黨活動和政黨行為，依法規范政黨、依法調整政黨運行中的各種重要關系，包括政黨與政黨、政黨與權力機關、政黨與行政機關、政黨與司法機關、政黨與武裝力量、政黨內部關系等。*參見劉紅凜著：《政黨關系和諧與政黨制度建設》，人民出版社2013年版，第252、254頁。這意味著政黨法治僅限于國家立法對政黨政治的規范和保障，屬于國家法治范疇。而政黨內部制度規范，包括本文所指黨內法規等，都應屬于政黨自治范疇。法學界對政黨法制問題關注不多，少有的一些研究也將政黨法制界定為政黨接受法律的規制，主要是指政黨組織及其活動應當受到憲法確立的一些基本原則、相關法律中有關政黨活動的具體規范甚至專門的政黨法的規制。政黨法制實際上就是國家立法對政黨組織及其活動進行規制，規制的形式也是國家法治意義上的，主要體現為以司法審查政黨行為合法性與合憲性的過程。盡管觀察范圍大體一致，關注點比較相近，描述政黨政治及其制度化的形式也較為接近，但法學領域的學者與黨建領域的學者觀察和研究政黨法制的視角還是有所不同，關注點也不完全相同，黨建學者傾向于政黨法制與政黨自治對應的視角，而法學學者主要受到“國家法中心主義”的影響，著重于國家法律與政黨政治的關系。上述對政黨法制的認識和理解顯然將政黨內部制度現象排除在外，但也有學者擴大了政黨法制的觀察范圍，認為“完備的法律法規體系”和“完善的黨內法規體系”都是建設中國特色社會主義法治體系的必要基礎。武漢大學秦前紅教授認為，基于中國當下的權力分布狀況，特別是實定規范的制定和執行模式，可以得出中國政黨法制由國家法律體系和黨內法規體系共同組成的結論。*參見秦前紅、蘇紹龍：《中國政黨法治的邏輯建構與現實困境》，《 人民論壇 》2015年7月10日。因研究視角和觀察范圍不同，政黨法制有廣義狹義之分，廣義的政黨法制包括了政黨內部制度現象，黨內法規、黨內法制包含其中，而狹義的政黨法制是與黨內法制并立的兩個不同的概念。

三是政黨法治。政黨法治概念學界較為少見。山東大學王韶興教授將政黨法治視為一種新型的政黨文明形態，從政黨治理依據的角度將政黨法治分為政黨法律和國家法律兩個基本方面，政黨法律是政黨制定的有關自身生活準則和行為規范的通稱，包括政黨章程、政黨代表大會的報告、政黨的單項性法規及政黨的紀律等。其中，政黨章程是黨內大法，具有根本決定性和全局指導性，可以稱之為黨的“憲法”。*王紹興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態》，《文史哲》2004年第5期。中央編譯局鞠成偉在明確法治政黨含義時實際上闡釋了政黨法治由表及里、從低走高的兩個層面：“一是政黨法制化，由國家法律和與法律相一致的黨內法規規范對黨進行規范；二是制度法治化，符合現代民主政治的基本精神和法治的基本理念與原則。”*鞠成偉：《論法治政黨》，“共識網”2014年10月31日。法學界更少使用政黨法治一詞，但通常將政黨法治化視為國家法治的重要方面。中國青年政治學院馬嶺教授曾撰寫系列文章探討政黨法治化可行性問題，文章所言政黨法治化系指通過憲法法律對政黨組織、政黨活動等加以規范，其中也包括對政黨的違憲審查問題等。*參見馬嶺：《政黨法治化的可行性研究》，“愛思想”2011年5月30日。關于政黨法治，有兩點需要特別強調，一是不要過度解讀政黨法制與政黨法治的差別，政黨法治應當是在政黨法制基礎上發展起來的概念，不僅因為政黨法治是以政黨法制為基礎的概念，就像前述法制與法治很多情形下可以替換一樣，政黨法制與政黨法治是兩個難以區分、可以通用的概念。二是政黨法治具有廣義和狹義之分。如果對政黨法治做廣義理解的話，政黨法治與黨內法治不是同一層次的概念，政黨法治是相對于黨內法治的上位概念，它包括黨內法治。筆者長期關注政黨政治研究，在政黨政治法治(制)化問題上，更傾向于狹義上的理解，將政黨法治與國家為政黨組織及其活動立法聯系起來，而與黨內法治分別開來。*參見肖金明：《政黨論——現代政治分析新視角》，山東大學出版社1993年版，第171-177頁；肖金明：《中國法治泛泛而論》，法律出版社2012年版，第92-98頁。

四是黨導法治。中國政法大學柯慶華教授近來提出黨導立憲的主張，并使用了黨導法治這一術語。黨導法治論者認為，面向中國共產黨領導和全面推進依法治國關系的唯一選擇是采取黨導法治制度。黨導法治論的基本邏輯起點是黨對全面推進依法治國的領導。社會主義法治就是中國共產黨領導的全面依法治國，也就是黨領導法治，概括為黨導法治。在黨導法治論者看來，黨內法規適用于黨組織和黨員，國法適用于政府和公民，在黨規國法之間，缺少從適用于黨組織和黨員的規則到適用于政府和公民的規則的黨導法規體系，也就是從黨規到國法的黨導法規體系。黨導法治體系應該包含黨內規治系統、國家法治系統和黨導法規治系統，黨導法規治系統是規治與法治的銜接系統。黨導法治論者特別強調區分黨內法規和黨導法規，黨內法規僅僅適用于黨組織和黨員，黨導法規則主要解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民的規則問題，也就是中國共產黨通過規治到法治的領導規則問題。黨導法規則將適用黨組織和黨員的規則和適用于政府和公民的規則統一起來，也就是連接黨規和國法的規則。*參見柯慶華：《黨導法治：將黨關進黨規的鋼籠子里》，“愛思想”2015年6月16日；《黨導法治呼喚黨導法規體系》，“愛思想”2015年6月28日。比較來看，黨導法治與黨內法治是相去甚遠的概念，它的外延甚至超過了廣義上的政黨法治，黨導法治首先突出的是社會主義法治的特征，其重點是處于黨規國法之間的黨導法規體系。面向全面推進依法治國進程中的黨規國法關系，這一論點無疑值得重視。實際上，如何協調黨規國法關系也是政黨法治、黨內法治建設必須面對的重大問題。

五是黨建法治。東南大學顧大松副教授曾撰文從法治中國建設的多場域角度使用了“黨建法治”這一術語，主張執政黨建設應當厲行法治，認為執政黨不僅應當在國家法治層面上“遵守憲法和法律”，“在憲法和法律范圍內活動”，執政黨也應當在自身建設的層面上厲行法治，方能將法治思維與法治方式真正運用到治國理政中，實現依法執政。黨建法治論的重點在于為“良法”立法，以實現“良法之治”，黨的制度建設、黨內法規建設貫徹法治原理，才能實現黨內良法善治；尤其強調通過程序規范保障黨員民主權利的實現；進一步理順黨內法規的執法(紀)機構體制，黨的各級紀律檢查委員會應當依據黨內法規嚴格、公正執法(紀)；通過建立黨內司法機制為黨員權利提供救濟和保障。*參見顧大松：《“法治中國”視野下的黨建法治》，“共識網”2014年1月22日。比較而言，黨建法治與黨內法治是相對接近的概念。不論“黨建法治”這一術語是否妥切，其關于黨建法治與依法執政的邏輯關系，執政黨建設上推行良法善治，通過程序規范、司法機制保障和救濟黨員權利，以及黨內嚴格公正執法等論點確有繼續深化的意義。但遺憾的是，黨建法治論者沒有后續研究成果展示，因此也沒有引起應有的學術反應。

后語

對于黨內事務和黨內治理，國家不宜給予過多的法律干預。但是，法律可以不介入，法治卻不能有盲點。如前所述，從實然的角度強調黨內法治由黨內法規深化和延伸而來，沒有黨內法規就沒有黨內法治，如果承認黨內法規的合用性，就必然要接納黨內法治概念并落實它的意義。實際上，即使不講黨內法規，或者如有學者主張那樣將黨內法規改稱黨內規范，或者就講黨的制度建設，恐怕也應當強調法治在其中的意義，黨的制度建設也必須遵從一般法治原理。強調在黨內事務上和黨內治理中貫徹法治，無非就是通過它的精神、原理駕馭黨內法規制度建設過程，保證黨內法規制度建設的水平和質量，為黨內權力制約、黨內權利保障、黨內治理現代化奠定堅實的制度基礎。

回顧近百年黨內法治的建設和發展，正視歷史經驗和現實需要，正確認識和準確把握黨內法治與全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的關系，以及對實現全面建成小康社會近期目標和全面實現國家治理現代化遠期目標的重大價值，這是黨內法治建設的邏輯起點；加強對黨內法治的一般認識，以黨內法規制度建設為基礎，引入一般法治原理，以黨內權力與黨內權利及其關系為著眼點，探尋和遵循黨內法治的特別原理和規律，加快推進黨內法治建設，這是黨內法治建設的基本路徑；在法治中國建設視野中，在全面推進依法治國過程中，加快實施“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”新戰略，突出黨內法治在社會主義法治體系中的地位和作用，推進黨內法治、國家法治、社會法治三條法治戰線關聯互動、同步發展，以黨內法治聯動國家法治并帶動社會法治，這是社會主義法治的新常態。創新黨內法治建設理論與實踐，對于促進全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨三者結合與統一，進而邁向全面建成小康社會近期目標和全面實現國家治理現代化的遠期目標，具有重大和深遠的意義。

(責任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-20

作者簡介：肖金明(1965—)，山東大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向為公法原理與制度、依法行政理論與實踐、法治社會理論。

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創新研究”(項目編號：14ZDC006)、山東省社科規劃一般項目“法治中國理論與實踐創新——習近平總書記關于社會主義民主政治和依法治國的重要論述研究”(項目編號：14cxjj05)的階段性成果。

[中圖分類號]D2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0105-09

·“黨內法治問題”專題討論(學術主持人：肖金明)·