黨內法治：管黨治黨的形態演進與重構

鄒慶國

(聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城　252059)

黨內法治：管黨治黨的形態演進與重構

鄒慶國

(聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城252059)

[摘要]黨內法治的命題設定，是以制度建設為邏輯起點的“黨內制度—黨內法制—依法治黨(依規治黨)”這一探索主線的理論延續。黨內法治是現代法治的價值、原則、機理向管黨治黨活動中的深度延伸和具體運用，是以黨章和憲法為總規范，依據黨內法規和國家法律對黨組織和黨員個體行為進行全面規制的治理模式，核心訴求在于保障黨員權利和制約黨權。黨內法治不是簡單的概念創新或話語置換，而是管黨治黨的形態躍升與重構。黨內法治的形態，是指在黨的自身建設和治國理政活動中，所形成的相對穩定的價值取向、行為樣態和體制架構，是其發展態勢的內在品格與外部特征的綜合映射，可從價值形態、規則形態、體制形態、程序形態四個維度來探討其基本內涵與實踐進路。

[關鍵詞]制度治黨;黨內法治;依法治黨;治理形態;實踐進路

在全面推進依法治國的背景下，黨內法治成為一個極富話題性與挑戰性的命題。當前，障礙黨內法治建設理論與實踐的根本因素有兩個：一是對制度治黨、依法治黨、依規治黨、黨內法制、黨內法規制度等要素概念的詮釋方面存有爭鳴與歧義，未達成基本共識；二是由執政邏輯推演派生的實質合法性與程序合法性、政策與法律、黨紀與國法等核心關系范疇內部存有交集與沖突，尚缺失理念認同與有效的體制機制支撐。我們有必要圍繞關鍵問題的認定與破解，從國家治理與黨內治理、國家法治與黨內法治的內在關聯，黨內法治的內涵界定、形態展示及實踐進路等方面對此命題作出探討與思考。

一、從“制度治黨”到“黨內法治”：管黨治黨的模式演進與共識凝聚

中國共產黨在90多年的發展歷程中，黨內治理的形態構造經歷了從“三位一體”到“四位一體”布局，最終形成思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設“五位一體”新格局的變遷歷程。管黨治黨的格局拓展與演進，不是簡單的要素疊加，而是我們黨面對歷史方位變遷與時代主題切換，基于對自身建設中存在的突出問題的深刻體認，所作出的頂層設計與戰略調整，在總體特征上體現出由“著重從思想上建設黨”到“制度治黨”的重心轉移。

“制度治黨”命題的提出，是經歷“文化大革命”的歷史挫折之后，鄧小平對執政黨建設的傳統路徑反思的結果，意味著擺脫運動式治黨模式，轉向依靠制度管理黨內事務，調節黨內關系，維護黨內秩序。對于鄧小平有關制度問題的論述，我們不能停留在對表面詞句的淺層理解上，深入探究他在改革開放之初對制度建設的闡述，貫穿其中的兩個明晰的思考坐標值得關注：一是黨的制度和國家法律的緊密關聯性。1978年12月，他在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146頁。這段話是以發展民主(包括黨內民主和人民民主)為根本歸依，涉及到民主的制度與法制屬性、人治和法治的對立性等問題，內含的深層邏輯在于——正是不完善或缺乏剛性執行力的制度，賦予領導人不受節制的絕對權力，導致“把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變”，*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146頁。誘發出“以言代法”、以人治取代法治的非民主現象。正因為此，鄧小平在講話中進一步闡明：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！?《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第147頁。其中，“黨規黨法”對應著黨內制度體系，是國家法制建設的前提條件和根本保障，二者之間不僅具有緊密的關聯性，在時序安排上，還有黨內治理優位于國家治理的內在要求。二是黨內治理制度和國家治理制度的不可分割性。鄧小平在講制度問題時，始終把“黨”和“國家”兩個主體聯系在一起。1980年8月，他在《黨和國家領導制度的改革》中提出：“為了適應社會主義現代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，黨和國家的領導制度以及其他制度，需要改革的很多”，*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第322頁?！斑@種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第333頁。。結合講話中對斯大林嚴重破壞社會主義法制的教訓借鑒，我們可以體悟到，他是在法制建設的宏觀視野中，沿循著黨內和國家兩個場域緊密聯結、共同規制的理路來思考和闡述制度問題的，并對制度供給賦予“良法”“惡法”的現代法治底蘊，為日后學界從法治的視域中開啟對管黨治黨命題的研究提供了探索基點。

隨著“制度治黨”思想的提出，在1980—1990年代初期，管黨治黨的實踐進程主要依托兩個著力點而展開。第一，充實健全黨內治理的制度體系。1980年2月，十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，建構起新時期黨的制度建設的核心理念與基本框架。以此部黨內法規的頒布為起點的10余年間，黨的制度體系在黨員管理、組織建設、干部隊伍建設、黨的紀律、黨組制度等方面得以展開和完善。但是，在此過程中暴露出的深層問題也日益引起學界的關注，突出表現為制度的無序化、碎片化增長與系統性、整體性要求之間的矛盾；側重于實體性制度供給與程序性制度保障不足之間的矛盾；制度理念持續強化與制度文化發育不良之間的矛盾；制度良性運作的體制訴求與執行機構獨立性缺失之間的矛盾，等等。這些深層問題所產生的“倒逼”力量，促使我們對制度建設作出實踐反思，為理論探索提供了重要的動力來源。第二，以黨政分開為重點推進政治體制改革。政治體制的設計與運作是憲法法律的核心內容之一。基于前述黨內治理制度與國家治理制度不可分割的認知前提，圍繞矯治“以黨代政、以黨代企、以黨代事”的體制弊病，1980年代制度建設的基本路向是以黨政分開為突破口，試圖把其作為撬動政治體制改革的動力源與支撐點。1980年代中期以后，各地開始推行廠長(經理)、校長、所長負責制，黨的十三大規劃出詳盡改革方案之后，一些地方行政機關中的黨組被撤銷，實行行政首長負責制。由于種種復雜原因，1990年代這些舉措又出現回潮與反復。停止推行是由于增量改革的積累不充分，并不意味著關涉黨內和國家雙重層面制度構建的黨政關系問題的消失。黨政關系是困擾、制約中國政治發展宏觀布局的核心問題。二者之間的邊界厘定、機理融合、運行銜接等是法治國家建設過程中無法回避的客觀命題。

在對黨政關系的探討暫時無法取得實質性進展的背景下，1990年代中期前后，學者們的研究視野開始發生轉向，試圖通過把現代法治的語匯、理念、精神和原則向黨內治理中引申，構建更符合政黨政治規律的治理模式，先后提出“黨內法制”“依法治黨”“依規治黨”“政黨法治”等新范疇，把管黨治黨的理論研究推進到新的階段。第一，關于“黨內法制”的論述。“黨內法制”作為與“社會主義法制”相對應的概念，李樂剛先生認為“‘黨內法制’是指黨內法規和制度，以及按照黨內法規和制度建立起來的黨內秩序?！?李樂剛：《什么是以及為什么是黨內法制》，《江漢論壇》1995年第12期。此后葉篤初教授又借鑒國家法律治理范式，進一步從黨內法規體系、黨內立法體系、黨內守法體系、黨內執法和保障體系、監督體系五個方面，*葉篤初、陳緒群：《試論完備的黨內法制》，《江漢論壇》1996年第5期。架構起黨內法制的結構體系，試圖形成國家法律流程在黨內治理中的微循環?！包h內法制”作為一個通過移植與創造相結合的概念，一直存在著爭議，隨著國家治理中以“法治”對“法制”概念的替代，此后的話語表述也相應地發生了變化。第二，關于“依法治黨”與“依規治黨”的論述。黨的十五大正式把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略之后，學者們又提出“依法治黨”的概念，俞可平先生認為，“依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則?！?俞可平：《依法治國必先依法治黨》，《學習時報》2010年3月15日。有學者提出，“依法治黨”的說法，容易引起國家治理中的“法”與黨內治理中的“法”產生概念混淆與解讀歧義。郭道暉教授從法理學角度對此考察，認為“法律一般也不應干預黨的自主、自治領域(譬如不能說‘以法治黨’，只能‘以法制黨’，即以法從外部制約黨)?！?郭道暉：《論黨在法治國家中的地位和作用》，《中外法學》1998年 第5期。王貴秀教授則從政治學視角提出看法：“黨不是國家組織，而‘法’又是一個國家范疇，把國家的‘法’直接用于黨內不合適，容易混淆不同組織的界限和不同問題的性質。”為此，他提出“依規治黨”的表述，是指“在黨內、黨的自身建設中，參照‘依法治國’和‘依法治黨’的原則和精神，結合黨本身的實際和特點，嚴格加以治理和管理”，“是實行‘依法治國’的基本方略對于黨本身的治理提出的必然要求，也是‘依法治國’原則和精神在黨的自身建設中的合理延伸和具體運用”。*王貴秀：《依法治國與依法治黨》，《新視野》2000年第1期。這些學術爭鳴主要聚焦于“法”的學科屬性、效力范圍與內涵界定方面，并不是對法治原則應該不應該向黨內治理中延伸與運用的問題。第三，關于“政黨法治”的論述。王韶興教授則從政黨治理形態的視角提出“政黨法治”的概念，認為“政黨法治是指以政黨章程和國家憲法作為政黨活動的總規范，依靠政黨法律和國家法律對政黨權實行全面規制的政黨管理模式，核心內容是政黨權的依法確立、依法行使和依法規約?！闭h法治是制度形態和文化形態的統一，“正是這種無形的精神、文化的力量，將黨章、憲法的具體條文‘活化’為政黨政治哲學，‘外化’為政黨活動方式”。*王韶興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態》，《文史哲》2005年第1期。“政黨法治”的表述，沒有糾結于“法”的屬性討論，而是側重于從普適性、學理性的角度對于如何以法治精神全面塑造黨內治理形態問題作出的有益探索。

綜上所述，改革開放以來，以制度建設為邏輯起點，管黨治黨的理論探討中一直存在著一個基本的政治共識：黨內治理的制度化、法治化是國家治理制度化、法治化的預設前提和根本保障；兩條伴生交織的探索主線：國家制度—國家法制—依法治國，黨內制度—黨內法制—依法治黨(依規治黨)。學者們一直試圖尋找和確立一個既準確又簡潔的表述，作為管黨治黨理念、模式的總體概括和根本遵循，以回應國家治理領域的深刻變動。黨的十八屆四中全會的召開，為這種探索提供了重要契機和權威依據。在學術界，肖金明教授首次正式確立“黨內法治”的概念，認為黨內法治建設是黨內治理和國家治理的根本需要，“國家制度的基本原理和其中的民主—法制(治)邏輯同樣適用于黨內政治生活，適用于黨的制度建設。黨內民主是黨內法治的前提和基礎，也是黨內治理的基本要求；黨內法治是黨內民主的體現和保障，也是黨內治理的基本特征?！?肖金明：《論通過黨內法治推進黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。我們認為，黨內法治建設命題的提出，不是黨內治理路徑的轉向，而是執政黨適應內外環境的變化和全面推進依法治國的總體要求，在治國理政與自身建設方面的自覺調適與理性回應，彰顯出管黨治黨形態構造與模式創新的新趨向。

二、黨內法治的概念證成與要素辨析

概念是對客觀事物本質特征的抽象概括。概念需要一定的語詞來承載，二者是內容與形式的統一?？茖W概念的生成必須兼具合理性、抽象性、概括性、嚴密性、限定性、指向性等特征，不能生搬硬套簡單復制，也不能憑空捏造生僻艱澀，亦不能牽強附會言不及意。作為一個新生的概念范疇，厘定黨內法治的內涵和外延，是探討黨內法治建設的前提和基礎。

從概念的合理性來說，黨內法治的提出，是前述黨內治理和國家治理的兩條理論探索主線的延續與發展，是對制度建設核心價值的再聚焦、再凝練、再強調。應當承認，長期以來，黨內制度建設的理論預設與實際效力之間存在較大落差，許多制度淪為“稻草人”，“破窗效應”頻發，很大程度上根源于我們對“制度”概念的內涵詮釋與外延限定上出現了偏失，存在著指稱多樣化、目標分散化、分類繁雜化、效力范圍交叉化等問題。就稱謂而言，有“黨的制度”“黨的領導制度”“黨內制度”“黨內法規制度”“黨規黨法”等多種表述；就形式而言，既有正式的文本制度，又有約定成俗的不成文規定；就類型而言，既有黨內制度和黨內法規的二分法，又有根本制度、基本制度、具體制度、體制機制的類型界分，且每一屬概念之下又衍生出多個子概念，互相之間也存有交叉甚至沖突，從屬關系繁雜；就內涵而言，對諸多概念范疇的解讀存在模糊籠統的問題，比如“民主集中制”，在黨章、黨內文獻、國家憲法、領導人講話之中均有述及，存有“根本原則”“根本制度”“政體”“組織制度”“領導制度”“領導方法”等多種屬性界定；就效力范圍而言，由領導—執政邏輯所決定著，很多黨內制度的力量邊界不可能限定在黨內，而是以方針、政策、決議、指示等制度化形式延伸到國家和社會治理的各個領域，理論上就存在效力無限擴張化的潛在風險。上述問題的長期存在，很大程度上致使制度建設的核心價值指向不明確，誘發制度理解與執行中的多重困境。鑒于此，我們可以沿循“黨內制度—黨內法制—依法治黨(依規治黨)”的探索思路，以黨內法治作為黨內治理的形態塑造與模式建構的總體概括，有利于實現黨內制度建設與國家法治建設的目標融合、要素聯動、機制銜接，有利于聚焦公平性、民主性、至上性、程序性、懲戒性、普適性等價值內核，既實現制度建設的主題承繼，又助推管黨治黨的理念提升與形態重塑，契合全面推進依法治國、全面從嚴治黨的內在要求。

黨內法治是一個綜合概念，是管黨治黨活動中對現代法治的價值、原則、機理的深度延伸與自覺運用，體現出理念、樣式、形態等方面的多維演進與綜合提升，貫穿于黨的領導和執政行為的全過程，涵蓋黨的內部活動和外部活動的全領域。概言之，黨內法治就是指以黨章和憲法為總規范，依據黨內法規和國家法律對黨組織和黨員個體行為進行全面規制的治理形態，核心內容是對黨員權利的保障和對黨權的制約。具體而言，可以圍繞理念、依據、主體、客體、目標、黨內法治和國家法治的關系等基本要素加以理解。

從黨內法治的理念來說，主要是牢固確立至上理念、平等理念、黨員主體理念和權力制衡理念。所謂至上理念，是指黨內治理中要樹立黨章憲法、黨規國法的至上性權威，摒棄法治虛無主義和法治工具主義觀念，使一切組織和個人的意志都要在憲法法律意志之下；所謂平等理念，就是堅持黨規國法面前人人平等，關鍵在于清除特權思維和特權行為，黨的一切活動要嚴格限定在憲法和法律的規制范圍之內，“絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日第1版。；所謂黨員主體理念，是指以黨員權利的完整行使與切實保障作為黨內法治的邏輯起點與實踐基礎，確立黨員在黨內法規制定、執行、監督等環節中的主體地位；所謂權力制衡理念，是指形成以對黨權(領導權和執政權)有效制衡的結構性力量作為黨內法治的先決條件，核心在于改變黨內和國家政治生活中權力過分集中的狀態。

從黨內法治的依據來說，主要包括黨內法規體系和國家法律規范體系兩個方面。黨的十八屆四中全會決定明確把黨內法規體系和國家法律規范體系一并納入中國特色社會主義法治體系之中，這是對黨內法治實施依據的明確標注。在此意義上講，黨內法治的實施依據，既不是現行黨內制度體系的全部，也不是黨內法規體系和國家法律體系的簡單疊加，而是二者之間形成的相互銜接、相互協調、相互補充的規范體系。需要強調說明的是，確立黨內法治的概念范疇之后，以維護“法”的概念專屬性、獨立性之名義，對“黨法”的學科歸屬問題進行爭議，已經沒有多大的實際意義。我們應當擺脫傳統理解和慣性思維的束縛，在政黨學、法理學的交叉研究視野中消彌話語表述的分歧，達成對“黨內法規”稱之為“法”的理論共識，為黨內法治的實施依據提供認知前提。

從黨內法治的主體來說，關涉黨內主體、國家主體和社會主體三個方面。就黨內主體而言，根本治理主體是全體黨員；直接治理主體是制度化的組織機構，包括黨的各級代表大會、委員會、紀律檢查委員會，以及黨內各職能部門；具體治理主體是承載組織角色與職能的黨的領導干部。國家主體主要包括國家權力機關和司法機關，前者在參與審查黨內立法、監督依法執政活動等方面的作用是不言而喻的，后者在黨內違紀違法案件的前期調查、程序接轉等方面發揮著不可替代的功能。黨內治理是國家治理的重要內容，各類社會組織及公民個體作為國家治理主體中的重要依托力量，通過民意表達、決策參與、行為監督等方式，理應成為黨內法治的重要主體。

從黨員法治的客體來說，涉及黨內事務的依法治理，以及領導—執政活動全過程、全領域的依法治理兩個方面。黨內事務主要包括思想工作、組織工作、宣傳工作、群眾工作、作風管理工作、紀檢工作、統一戰線工作、黨際交往工作等內容；黨的領導—執政活動，涵蓋國家經濟、政治、文化、國防軍隊、外交等各個領域，觸角延伸到社會治理的方方面面，關鍵在于能否以法治思維和法治方式履行領導和執政功能，使黨的領導和執政行為全部納入法治的治理框架之中。

從黨內法治的目的來說，其直接目的在于依靠法律權威，通過法治途徑，運用法治方式和方法，使法治精神滲入執政黨肌體的每一個細胞之中，改良優化黨內治理生態，塑造中國政黨政治過程的法治屬性與品格。黨內法治的根本歸宿是弘揚和發展黨內民主?！罢h民主是政黨法制的靈魂、核心和依歸，政黨法制是政黨民主的載體、保障和依托，政黨法制和政黨民主內在地統一于政黨法治實踐之中?！?王韶興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態》，《文史哲》2005年第1期。黨內法治是價值理性與工具理性的統一，最終歸結于黨內民主的制度化、法律化。可以說，黨內法治每前行一步，距離黨內民主的應然狀態就愈近一步。

從黨內法治與國家法治的關系來說，領導—執政的邏輯理路規定著黨內法治與國家法治的不可區隔性。我們既要有黨內法治優位于國家法治的時空關照，又要具有共生共建的系統性考量。“從某種意義上講，加強黨內法治建設，促進黨內依法治理，建設法治政黨，推進依法執政，是法治中國建設的首要命題。”*肖金明：《法治中國視野中依法執政基本內涵與實現途徑》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期。首先，中國特色法治道路決定著黨內治理法治化要走在國家治理法治化的前面，發揮引導、示范和推動作用。現代法治的要素生長需要長期的歷史過程，對于具體國情存在重大差異的不同民族國家來說，法治政治的生成路徑具有明顯差異。西方發達國家的現代法治伴隨著市場經濟的充分發展和市民社會的發育成熟而逐步形成，是一條自發演進為主，自下而上的生成軌跡。而在中國的現實土壤中，先天性地缺失現代法治生長的必要養分，需要依托中國共產黨的強力掌控，走自上而下的權威主導與推動型之路。這種路徑選擇以及黨在依法治國中的領導地位認定與角色賦予，內含著以下邏輯：國家法治建設的真實性和有效性依賴于黨內治理法治化的程度和質量，取決于黨內法治能否真正發揮出方向引導、行為示范和權威推動的作用。其次，國家法治并不是黨內法治的機械作用對象，它又為黨的執政合法性提供權威保障，為實施領導和執政活動提供法律依據和手段，為黨內治理的法治化提供重要的政治環境、文化氛圍和實踐基礎。

三、黨內法治的形態描述與實踐路向

“黨內法治”的命題設定，決不是簡單的概念創新或話語置換，而是管黨治黨的形態躍升與重構。所謂黨內法治的形態，是指在黨的自身建設和治國理政活動中，所形成的相對穩定的價值取向、行為樣態和體制架構，是黨內法治發展態勢的內在品格與外部特征的綜合映射。黨內法治的要義不僅在于學理的純粹與超越，更在于實踐的具體化與常態化，須從理論分析與實際踐行兩個方面進行探討。

(一)黨內法治的價值形態：管黨治黨的“善治”

人類的法治歷史證明，“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值”，*[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，中文版前言。黨內法治同樣不能缺失價值選擇與價值定位。善治與法治相依相存，被視為現代國家治理的終極訴求，而且已經正式寫入黨的重要文獻。探討黨內法治所涵攝的價值意蘊，同樣可以借鑒這一概念及其內在機理，以管黨治黨的“善治”來表述其價值形態。

1.基礎價值或稱工具價值在于實現管黨治黨的模式創新與重構，確立黨規國法的權威主導地位。黨內法治從形式上講就是一種治理模式、治黨方略，主要解決誰來“治”、治“誰”以及如何“治”的問題，關鍵在于依靠何種力量來構建“治”與“被治”的關系模式，使治理主體和治理對象之間的關系得到合理定位，形成黨內政治生活的總范式。毫無疑問，這種權威力量只能來源于法律，意味著黨規國法作為一種最有權威的力量貫穿于管黨治黨活動中。盡管政黨本身的科層制特點決定著黨內生活中還具有很多附有命令與服從特性的力量，但是沒有哪一種力量能凌駕于黨規國法之上或超脫其外。這種權威力量的形成，依托于兩個基本的實踐條件：一是黨內的法治信仰形成。“法律必須被信仰，否則它形同虛設”，*[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活·讀書·新知三聯書店1991年版，第54頁。治理主體能否通過對傳統模式的價值鑒別及黨內生活的經驗體悟，通過比較、認知，自覺接受并形成對法治的理性認同感和歸依感，決定著黨內法治的價值實現程度。二是法治思維和法治方式的運用。對法律權威力量的崇尚和認同，需要在管黨治黨的具體實踐中去培育和展現，關鍵在于通過法治思維和法治方式的確立與運用，將法治造就成被治理主體自我內化的存在，溶入主體的品格和素養之中，并通過黨內治理的形式構造得以展現，而且又在主客體的交互作用中得以不斷強化。

2.核心價值在于規約黨的權力，實現黨的權力的理性運行。遏制人性之惡以及由其所誘致的政治生活場域中權力的專橫，是法治的核心價值訴求所在。透視現實生活中的各種腐敗行為，均是以權力的無節制與任意擴張為條件的。黨內法治本身就是對人治、專制的否定，要義在于把黨規國法作為權力運行的根本依據，徹底消除不受限制、缺乏底線的權力現象，確立與法治精神相契合的權力秩序與運行環境。誠如肖金明教授所言：“依法治黨的關鍵就是在執政黨內實現依法治權、依法治官。如何將黨內決策權、執行權、監督權關進制度的籠子里并納入法治軌道，這是依法治黨的核心和實質，是法治政黨建設的根本課題?！?肖金明：《法治中國視野中依法執政基本內涵與實現途徑》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期。在實踐中，權力行使者要確立兩大思維：一是底線思維，是指黨員干部要堅守“法無授權不可為”這條底線，任何權力行為都必須于法有據，要義在于對缺乏法律依據的事情，無論冠之以何種名目，都不得推行；二是踐行思維，是指要徹底摒棄對法治“原則上認同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象態度，依據法治的固有特性和運行邏輯，運用法治原則和法律規范來規制自己的權力行為。

(3)根本價值在于保障黨員權利，實現黨內生活的民主之“治”。人的自由、尊嚴、權利的實現問題，是法治的最高層次價值或終極價值取向。具體到黨內法治的根本價值訴求而言，即是以理性規則來實現黨員的身份資格與實體利益的融合、意志自由與行為自由的一致、個體權利與組織權力的對接。這一價值訴求的應然狀態或理想圖景便是黨內治理的民主之“治”。我們認為，在實踐中需要解決以下主要問題：一是探索建立侵犯黨員權利的違“章”(黨章)審查制度與責任追究機制，彰顯黨內“憲法”的權威性，切實保障黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權，真正發揮黨員在黨內生活中的主體作用；二是以黨內法規和國家法律的形式，清晰厘定選舉民主與協商民主的實施主體、客體及范圍界限，使黨內民主的形式選擇具有明確的法規依據。

(二)黨內法治的規則形態：實現“良法之治”

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！?《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日第1版。依法而治是現代法治的根本原則，是法治的形式構件，同時又要求所依之“法”為良法，是法治的實質構件。法律至上不僅是一個事實判斷，更是一個價值判斷；法律至上并非有“法”便至上，而應是良法至上。黨內法治的規則形態也應體現為“良法之治”，取決于黨內法規體系的優質化。具言之，應把握三個主要節點：

1.形成配套完備、位階清晰的黨內法規體系。既往黨內立法中的突出問題是“碎片化”現象嚴重，缺乏系統性、位階層次不明確。2013年5月頒布實施的《中國共產黨黨內法規制定條例》具有“黨內立法法”的性質，把黨內法規界定為“黨內規章制度的總稱”，并對制定主體、法規名稱、立法(規)原則、立法(規)權限、位階關系、效力范圍、解釋權歸屬等作出詳盡規定，是“良法之治”的重要依據。構建黨內法規體系，必須確立系統性思路，堅持評估、清理與構建并行，把立法目的定位于“實現法規內部各構成部分、法規與法規之間、黨內法規和國家法律之間相互協調、相互支撐，實現‘點’、‘線’、‘面’的有機統一”*楊云成、張希賢：《構建黨內法規體系的三項任務》，《理論探索》2015年第1期。。其中，黨章是處于最高位階的總依據，準則、條例是二級法規，規則、規定、辦法、細則是三級法規，必須嚴格遵循下位法規抵觸上位法規、黨內法規抵觸憲法法律即屬無效的立法原則。同時，在立法宗旨上，不但要保持權利性規定與義務性規定的對等性，還要注意禁止性規定與懲處性規定的對稱性，尤其是要突出操作程序的技術性法條補充。

2.打通黨內法規與國家法律的聯動轉化通道?！包h規和國法的性質地位、產生過程、規則特性、作用方式、效力范圍、實施保證不同，以黨的紀律保證的黨內法規要嚴于以國家強制力保證的國家法律。正確處理黨規與國法的關系，首先要求避免以黨規代替國法，防止黨規與國法重疊。其次要求黨規與國法協調一致?！?肖金明：《全面推進依法治國理論與實踐創新》，《山東社會科學》2015年第1期。實現二者的協調一致，一是在立法銜接方面，依據《中國共產黨黨內法規制定條例》，加強黨內法規部門與人大法規部門、政府法制部門之間定期溝通與協調，通過立法調研和論證方面的合作，使黨內立法項目設計與國家立法規劃相契合，防范越權制訂、重復制訂等無序化現象；二是在內容銜接方面，根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，建立黨內法規審查制度，保證黨內法規的合憲性、合法性與規范性，最大限度減少內容上的沖突；三是在執行程序銜接方面，完善黨內紀檢機關與國家司法機關執紀執法聯席會議制度，整合辦案力量，加強案件預防、線索分析、證據轉交等環節的銜接，避免程序性的斷層與空檔。*參見鄒慶國：《黨領導依法治國的推進路向與制度構建》，《新視野》2015年第2期。

3.正確認識和調處黨的政策與國家法律的關系。黨的政策涵蓋內容廣泛、表現形式多樣，有學者歸納為三類形式：規范性文件；領袖人物有關治國理政的個人著述；口授，包括非政治報告的會議講話、視察談話、座談講話、外事談話、答記者問等。*參見李云：《黨的政策之多維解讀》，《長安大學學報(社會科學版)》2014年第9期。長期以來，黨的政策與國家法律的關系調處問題成為中國法治建設的傳統命題。無論是學理上對法的淵源追溯，還是實踐中對政策法律化現象的考證，均體現出政策與法律的多重關聯。肖金明教授認為，“重識和重構政策與法律的關系，需要全面理解法治，在‘善法良策’的價值取向上尋求政策與法律的一體性。既要防止政策對法治的反動，又要避免法律在與政策的分離甚至分立中走向僵化?！?肖金明：《為全面法治重構政策與法律關系》，《中國行政管理》2013年第5期。我們認為，實現二者關系的重構，關鍵在于政策形成和作用方式的法治化。黨的政策并不是個人意志的表達，而是集體決策的產物，要從以黨內規則為主要依據的傳統決策轉向依法決策，并輔之以適當形式的政策合法性審查程序，真正使政策形成過程依循法治邏輯而行；黨的政策內含著宏觀性、方向性、引導性的功能品格，決定著其應主要依靠動員、表率而非強制方式發揮作用，科學把握政治方式與法律方式的限度，防范“政治問題法律化”“法律問題政治化”等錯誤傾向。

(三)黨內法治的體制形態：科學的權力結構與運行機制

法治形態是理想圖景與現實具象的統一。前者是一種理想的社會秩序或治國方略，后者則是一種現實的政治體制。從歷史上來看，僅有法治的觀念或良好的法律制度都不可能產生法治狀態。離開具體的承載體制去討論法治問題，只能淪為語詞層次的空談或陷入無休止的爭論。黨內法治亦應有體制架構的形態展示，核心在于規范與制衡黨的權力，形成科學高效的權力結構與運行機制。

1.理順黨內權力授受的法理關系。黨的組織體系架構本質上是民主的，又兼具科層制的某些特點，存在著先賦性的民主訴求與組織管理中后致性的集權需求之間的內在緊張。消解這一困境的根本之道在于依據代議民主的基本原則，為權力的讓渡、授予、監督、問責、回收等環節設置固定的軌道。以黨的地方層級為例，黨內權力的授受應確立并嚴格遵循“黨員(選舉、授權)—黨的代表大會(選舉、授權)—全委會(選舉、授權)—常委會(包括書記和副書記)”的由下及上逐級授權、由上及下逐級負責的程序鏈條，亟待解決的問題是在更高層級上推行黨的代表大會常任制、代表任期制和全委會年會制，為黨代會的最高決策和監督機構地位提供有效的制度支撐。

2.構建黨內“三權制衡”體制。權力制衡是現代法治的基本原則，核心是消除絕對權力，前提是權力分解和主體界定，要義在于保持不同屬性權力之間的必要張力。學界對于黨內決策權、執行權、監督權的分設與制衡問題的探討由來已久，迄今尚未有實質性進展。在黨內法治建設的視角下，我們可從兩個方面開啟新思考：一是借力于正在推行的紀檢領導體制改革，使地方層級(省、市、縣三級)的各級紀委會逐漸過渡為與同級全委會地位平行，專司監督權的工作機構，在此基礎上考慮決策權與執行權的歸屬及三權制衡問題；二是汲取近年來一些地方推進的“一把手”分權限權改革的經驗做法，在微觀層面的工作機構內部探索權力制衡問題，以常委會機構為例，決策權應切實向常委會集體轉移，執行權由常委會成員分工行使，監督權則側重于由黨委書記來行使，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”*冀業：《山西限權一把手：制約黨政主要領導一言堂》，《人民日報》2014年2月11日第11版。的權力格局。

3.實現黨政關系法治化。黨政關系是政黨政治的必然命題。中國政黨政治的邏輯理路可以歸納為：依據憲法確立政治地位和黨的權力，以領導權和執政權的互為依存、互相鞏固為基礎，以黨和國家權力機構的關系為運作中軸，以政策供給和精英推薦為基本方式，實現實質合法性與形式合法性*合法性有實質合法性和形式合法性之分。實質合法性是執政黨得以執政的內在根據，通俗講就是民心向背；形式合法性是指符合憲法、法律等規范性文件所規定的程序、規則、方式的屬性。參見李林：《依法治國與執政黨的執政方式》，中國法學網http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=521的內在統一。從世界各國實踐來看，以成文法尤其是憲法形式規制政黨行為成為一個重要趨勢，“現在政黨政治已進入憲法慣例與憲法規范同時適用的時代?！?李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第998頁。這種趨勢也啟示我們，實現黨政關系的法律化、規范化，是黨內法治和國家法治的迫切要求。中國的黨政關系既不能照搬西方，也不能假藉問題的復雜敏感而消極等待，需要探尋新的切入點。具體而言，就是要堅持職權法定原則，實現黨政權力法制化?！霸诜山y治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事?！?[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第358頁。黨政關系的糾結正是源自于規則化的權力邊界模糊，功能交叉過多，主要表現在黨權對行政權的過度擠壓。為此，立法過程中須把握規范黨權這個主要方面，建議對其性質、地位、職權及運作途徑、方式、程序作出憲法表述，探索啟動政黨行為法、政黨組織法、黨的領導和執政程序法等立法動議，對黨的修憲建議權、重大事項決定權、干部推薦權等作出文本規定，為規范黨政關系提供權威保障。

(四)黨內法治的程序形態：實現“正當程序之治”

法律程序是確立法律至上權威的基礎，缺失正當程序而強制執行的法治是失卻理性的法治。正當程序在法律體系漏洞的填補、對不確定法律規定的解釋、對法律規定中自由裁量空間的規制等方面發揮著不可或缺的功能。其所創造的公正的對話環境和話語空間，可以有效防范法律秩序的正當性危機?？梢哉f，對程序法治的認同程度決定著一個國家法治化的程度。誠如威廉姆·道格拉斯所言：“權利法案的大多數規定都是程序性條款，這一事實決不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”*轉引自季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社2002年版，第3頁。而在中國的傳統人治文化中，法律被視為“道德的器械”，由此所形成的工具型程序理念，仍是當代法治建設的重要障礙。這種錯誤理念以及輕程序重實體的慣性思維傳導彌散于黨內治理之中?？梢哉f，黨內法規執行力不強的一個根本原因即在于缺失正當程序的保障。在此意義上講，公正、合理、科學的程序是黨內法治形態的重要構件。

1.牢固樹立程序思維觀念。一是黨內決策中的程序協商觀念，把協商對話作為決策民主化的必要程序，以剛性程序保證決策的科學性；二是黨內法規制度執行中的程序公正觀念，主要包括程序公開、程序中立、程序理性、程序時限、程序參與等內容，以“看得見的正義”維護黨規國法的權威性；三是黨的權力運行中的程序控制觀念，從側重于依靠立法來規定權力邊界、效力范圍、責任追究的實體控權，轉向實質控權與程序控權并重，提升權力的合法性和正當性；四是職權履行中的程序違法觀念，摒棄那種片面強調實質性價值判斷、結果好壞、合目的性的習慣思維模式，確立違反程序也是違法的理念，以嚴格程序保證職權行為的穩定性、可預測性。

2.構建黨內程序法規體系。依據程序法治中公開、公正、參與、復審、效率的基本原則，根據實際需要，在單項黨內法規中添加程序性條款，重點是對黨的紀律處分相關法規的條文補充，使之符合“假定—處理—制裁”的法理邏輯，主要包括黨員干部違紀案件審查過程中的舉報、舉報人保護、線索管理、立案批準、調查取證、審理、涉案財物處理、移送司法機關等程序環節，逐步解決當前黨內案件審查中存在的程序性規定分散、職能主體身份模糊、程序銜接不通暢、可操作性不強等問題，逐步完善黨內程序法規體系。

3.實現黨內科學立法、嚴格執法、監督保障和全黨守法的環節互動。黨內法治的程序形態還體現為各要素、環節的相互聯動、合力作用的狀態。其中，科學立法是前提，主要包括立法主體、立法程序、立法權限、立法內容等，核心是確保黨內法規的“良法”品質；嚴格執法是重點，主要包括依法領導和依法執政兩個方面，要義在于“權力入籠”；監督保障是著力點，主要包括黨員群眾的監督和專門機關的監督，關鍵是紀檢機構的地位設定和權力配置；全黨守法是基礎，主要包括法治教育、領導干部示范帶動、作風治理常態化，關鍵是形成法治信仰和法治思維。

總而言之，黨內法治的命題設定，既體現為一種理念表達和價值申訴，又體現為管黨治黨的范式陳述和形態躍升，是對全面從嚴治黨宏觀方略的新探索，彰顯出黨內治理和國家治理深度交融互動的基本趨向。它的根本目的在于保護權利，約束權力，確立黨規國法的至上權威和普遍權威，使其成為一種主導性的非人格化力量，逐步清除黨的政治生活中的“人治”“權治”成分，最大限度地保障領導和執政行為的穩定性和可預期性，建設一個法治化政黨，為領導全面推進依法治國提供基礎條件和政治保證。

(責任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-12

作者簡介：鄒慶國(1971—)，山東聊城人，法學博士，聊城大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師，主要研究方向為執政黨制度建設。

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創新研究”(項目編號：14ZDC006)和國家社會科學基金一般項目“中國共產黨地方委員會領導制度科學化問題研究”(項目編號：11BDJ023)的階段性成果。

[中圖分類號]D2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0114-08