PPP融資模式在非經營性基礎設施建設項目中的應用價值

陳維越（中建海峽建設發展有限公司）

PPP融資模式在非經營性基礎設施建設項目中的應用價值

陳維越（中建海峽建設發展有限公司）

PPP模式，即是指公共部門與私人企業合作模式，其在公共基礎設施領域發揮著極為關鍵的作用，是近些年逐漸興起的一種新型公共工程項目融資模式。在20世紀90年代，PPP模式在西方，尤其是歐美各國開始流行起來，目前已被適用于世界各地，且已成為各國或地區實現經濟目標，提升公共服務水平的關鍵舉措。本文就PPP融資模式的概念及其運作的必要條件進行了相應探討，并著重研究了其在非經營性基礎設施建設項目中的應用價值。

PPP融資模式；非經營性基礎設施；建設項目；應用價值

前言

在非經營性基礎設施項目中，如若依然選用傳統的融資模式，會造成融資主體單一、融資結構不合理、必政治界限不清等不良局面。傳統融資模式顯然無法良好適應于當前的形勢中，PPP模式（Pub1ic—Private—Partnership），也就是“政企合作”的一種模式，因其獨特的運作方式及其特點，已逐漸成為目前廣受歡迎的公共基礎建設融資模式，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。

1 PPP模式

1.1 PPP模式的概念

PPP模式是基礎設施建設項目中的一種融資模式，因其在不同國度或是地區具備不同的發展軌道，且操作方式也有一定差異，因此到目前為止，PPP模式的概念眾說紛紜，還未形成統一的結論。其中，歐盟委員會認為其是公共及私營部門之間的一種合作關系，雙方結合自身的優勢，取長補短，一同承擔風險與責任，以提供傳統上由公共部門負責的公共項目和服務。香港效率促進委員會認為其是一種由雙方共同提供服務或實施項目的安排，雙方在不同程度的參與及承擔下發揮自身的優勢。加拿大PPP委員會認為其是公共與私營部門間根據自身的經驗，建立出一種合作經營關系，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享，確保公共需要得到滿足[2]。

就以上各國或組織對PPP的定義而言，可將其分為廣義與狹義定義。國內學者王守清淤柯永建將廣義的PPP定義為：“公共部門和私營部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系”，而狹義的PPP定義定義則可理解為：“項目融資一系列方式的總稱，強調政府在項目中的所有權，以及與企業合作過程中的風險分擔和利益共享。”

1.2 PPP模式有效運作的必要條件

1.2.1 政府部門的大力支持

由于項目的差異化，公共私營二者間的定位及其責任在PPP模式中也會隨之改變，但政府的總體定位與責任卻是始終如一。PPP模式雖能有效促進公共設施及其服務的發展，但其作用力尚還無法真正取代政府的有效決策與治理。因此，無論在何種情況下，政府都應以保護公共利益為出發點，始終將項目的總體規劃、組織招標、降低項目總體風險等作為自身的責任。

1.2.2 健全法律法規制度

只有具備健全的法律法規制度，才能使PPP在運作的過程中能夠對政府與企業在項目中承擔的責任、義務及其風險予以明確確保各自利益不會受損。PPP模式的每一階段都能采納公共私營合作，在健全的法律法規下有效約束參與雙方，從而使各參與方能在盡可能發揮優勢的同時，也能在一定程度上彌補自身存在的不足。

1.2.3 專業機構與人才的支持

項目特許經營權是PPP模式運作的最普遍方式，這種方式在進行結構融資的過程中，會需要用到較為復雜的法律與金融及財務等知識，不但要求政策制定參與方制定規范及標準化的PPP交易流程，提供技術指導及相關政策用來保證項目的正常運作，而且還離不開專業中介機構的具體專業服務[1]。

2 PPP融資模式在非經營性基礎設施建設項目中的應用價值

2.1 擴大資金來源渠道

國務院曾對我國在2020年的常住人口城鎮化率進行了相關估算與統計，即有可能達到六層以上，而與此同時，其投資需求也會上升至40萬億以上。傳統融資模式的缺陷已逐漸顯現，因影子銀行融資產生的“影子債務”問題也愈加嚴重，這極不利于政府管理與經濟運行。且“借新還舊”式的政府舉債與維穩下的剛性兌付加重了地方債務問題，使其變得更加邊緣化，導致我國近些年中央與地方各級政府的債務規模在不斷增長，其中的市政建設、土地收儲、保障性住房及生態建設等各類基礎性與公益性設施占據了政府已支出且必須償還債務的大部分[3]。

而PPP融資會對政府類負債進行納入項目預算，并透明公開化其負債水平，由此極大降低了政府的新增負債壓力。并且PPP融資模式不同于傳統融資模式渠道來源的單一與固定性，其具備多項資金來源渠道，操作模式更加靈活、獲利空間更大，加之相應的扶持政策都能使社會資本投資非經營性基礎設施項目建設更具積極性與有效性，從而建立并完善出多元化融資渠道及可持續發展的資金投入機制。所以說，PPP融資模式在無財政刺激以及松銀根的政策表態下，必然是政府部門用來促進基礎設施項目建設的最佳方式。

2.2 轉變政府職能

隨著經濟的發展，在基礎設施項目投資領域中，政府部門發揮的作用逐漸增大，但在此過程中多少還存在各種問題，如由于過于追求經濟增長，缺乏完善的債務管理制度而導引發的違規融資及債務資金的違規使用等問題，同時也未明確政府、社會以及市場這三者之間的相互關系。

PPP融資模式可通過公共服務采取市場機制有效融合社會資本的資金、管理、技術以及政府的戰略規劃、市場監管、公共服務等各方面的有機分子，能使政府與市場邊界變得更加明確化，從而使市場主體能在資源配置中發揮出其關鍵的作用，剔除政府內不必要的職能，并促進政府職能的轉變，以達到創新政府管理方式的目的，這對于社會資本活力，政府的法制、市場及契約等意識，以及基礎設施項目的運營效率及其綜合質量都有極強的促進作用，無疑能更好實現政府與私營企業之間的合作共贏，可深化投融資機制改革，從而推動經濟結構轉型。

2.3 規避投資風險

PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益[4]。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

另外，據有關研究發現，在傳統融資模式下只有不到三層的成本是在預算范圍內，而足有八層的PPP項目的成本是在前期預算范圍內。由此可見，社會企業可借助其人才、技術及資金等方面的優勢達到減少成本并加強資金利用率的作用，在全周期成本核算下，有效規避項目投資風險。

3 結束語

在運用PPP融資模式的過程中，需格外注意的是，因國內PPP模式的發展起步較晚，在這方面的經驗比較少，加之PPP融資模式的實施并非一蹴而就，而是理論與實踐相結合的一個過程，其操作比較復雜，因此，需選用具備法律、經濟等專業技術的人才來執行操作，并加強復合型與開括型人才的大力培養。此外，還應形成有效的政府監管構架，為保障項目的順暢進行，政府需確定出一種承諾機制，降低企業融資成本，加強企業資產安全性，建立出健全的激勵機制激勵企業積極投資。總而言之，在非經營性基礎設施項目中，我國應參考與借鑒國外PPP模式成功運作的經驗，積極運用PPP融資模式，根據當前國情，通過各種有效方式加強PPP融資模式的運用價值。

[1]吳美紅.城市基礎設施融資引入PPP模式研究[D].河海大學，2007.

[2]馮 燕.PPP項目融資風險識別及量化研究[D].重慶大學，2007.

[3]王 健.基礎設施建設引入PPP模式的研究[D].山東大學，2010.

[4]何文虎，楊云龍，豆小強.我國城市基礎設施建設融資模式創新研究[J].西部金融，2013，11：18～23+56.

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2095-2066（2016）34-0237-02

2016-11-20