湖南省農村集體土地所有權確權登記發證實施研究

劉亞蘭（湖南省第二測繪院，湖南 長沙410000）

湖南省農村集體土地所有權確權登記發證實施研究

劉亞蘭（湖南省第二測繪院，湖南 長沙410000）

改革開放以來，我國經濟體制改革和政治體制改革不斷深化，明晰產權，營造良好的投資環境，取得了舉世矚目的成績。土地制度也在改革中不斷深化，通過城市土地改革，將所有權與使用權相分離，促進了城市化進程和城市繁榮；通過農村改革，實行家庭聯產承包制，極大地提高農民的積極性，糧食增產農民增收。而目前農村的產權改革卻沒有大的進展。本文將以湖南省農村集體土地所有權確權登記發證為例，通過調查分析湖南省農村目前集體土地確權現狀，制定相應的實施技術方案，對完成的成果進行數據保存，推動所有權的明確和登記。有效規范農村住宅建設，防止亂占濫用耕地，切實維護農民的權益，從而更好地推進社會主義新農村建設，維護社會的和諧穩定。

農村集體土地；所有權；登記發證；實施

引言

我國農村土地的確權是件十分復雜而困難的工作，無論是從集體土地權利的主體的確認、客體的界定，還是從土地權利內容的確定，目前在立法和理論研究上均存在很多亟待解決的問題。實踐證明，目前農村集體土地所有權性質不明、主體虛位，集體土地所有權客體界定不清以及土地的事實占有權屬爭議是農村土地確權中存在的三大最基本、最突出的問題。

1 任務概況

地理概況：

湖南省地處我國中南部，長江中游南岸，地理位置為東經108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，東鄰江西，北接湖北，西部與貴州、重慶接壤，南部毗鄰廣東、廣西。全省轄13個地市、1個自治州，共34個市轄區，16個縣級市，65個縣，7個自治縣。地理形狀大致為一方形，東西寬約540km，南北寬約600km，總面積為21.18萬km2。

湖南省人口約6925萬（2009年末），其中城鎮人口2980萬，農村人口3919萬。湖南省有漢族、土家族、苗族、侗族、瑤族、白族、回族等41個民族，其中少數民族大多居住在湘西、湘南和湘東地區。

2 實施背景

農村土地集體所有制是我國現行農村土地的所有制形式。農村土地既是廣大農民生息勞作的空間場所，也是其最重要的生產資料，更是農民借以生存與發展的根本保障。農村土地集體所有制是當前中國農村處于核心地位的一種生產關系。這種所有制在法律上的反映，就是中國農村土地集體所有權。但是在現實中，這種所有權卻未得到充分體現及實現。由于中國的特殊國情，中國農村土地集體所有權的實現具有非常重要的意義。

湖南省于2007～2011年間實施了全省第二次農村土地調查和縣區級以上城關鎮城鎮地籍調查，并建立了相應的農村土地調查數據庫和城鎮地籍數據庫，為本次農村集體土地確權登記發證工作打下了堅實的基礎。此外，湖南省于2004～2005年間實施了省域似大地水準面精化工程，2009～2011年建立了厘米級的HNCORS系統，為本次對湖南省農村土地所有權確權的實施提供了基礎。

3 農村集體土地所有權地籍調查

農村集體土地所有權主要有兩種確權工作模式：①實地指界定界并實測拐點坐標，由拐點的坐標連線形成權屬界線；②依據實地調查位置在工作底圖上標定權屬界線。根據我省的實際情況，主要采取第二種工作模式。

湖南省農村集體土地所有權確權登記發證工作，主要利用1：5000正射影像，套合土地變更調查后形成的最新土地利用現狀圖數據（省、市、縣、鄉鎮行政界線以及村權屬界線，圖斑線、地類），按1：5000比例尺出圖制作成權屬調查工作底圖，在此基礎上進行權屬調查、界址點采集，然后經內業上圖、編輯、裁切，編制成農村集體土地所有權地籍圖和宗地圖，利用GIS軟件進行權屬資料建庫、分類面積統計和匯總。

部分區域有高分辨率、大比例尺正射影像數據或現勢性較強且符合標準的大比例尺地形圖 （如1：500、1：1000、1：2000），可以用來替代1：5000正射影像。對于無圖區域，可購買分辨率優于0.5m的衛星遙感影像或通過航空攝影獲取影像來制作工作底圖。

在影像清晰的地方，所有權界址點坐標直接在圖紙上圖解獲取。在影像不清楚的部分區域，可采用亞米級手持GPS、全站儀、GPS RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式實測。

制作農村集體土地所有權地籍圖和宗地圖時，地類利用全省土地變更調查最新成果。原變更數據中村權屬界線存在明顯位置偏離或因規劃征收與實地有明顯出入時，要按實際情況進行補充調查和修改。

平面坐標基準采用1980西安坐標系，高斯-克呂格投影，標準3°分帶。高程基準采用1985國家高程基準。

用于制作權屬調查工作底圖的正射影像圖比例尺不小于1：5000，其中比例尺為1：5000的影像底圖由湖南省農村集體土地確權登記發證工作協調小組辦公室統一制作提供。

3.1 資料收集與分析利用

（1）我省土地利用最新變更調查成果。其中農村土地利用現狀圖最新變更數據可用來套合權屬數據制作農村集體土地所有權地籍圖和宗地圖，進行宗地地類面積匯總；

（2）我省2010年變更調查使用的分辨率為0.5m的遙感影像。該類數據主要分布在長株潭、邵陽、衡陽等部分市本級區域，影像獲取時間為2010年9～10月份，現勢性較強，且影像清晰、判讀性強，可用來制作工作底圖；

（3）湖南省已有或正在進行制作的采樣間隔為0.5m的1：1萬基礎測繪航空正射影像圖（如邵陽測區、慈利測區、道縣測區），1：5000正射影像圖（如長株潭測區），這些數據經坐標轉換后按1：5000比例尺制作工作底圖；

（4）部分區域（如數字城市區域、城市規劃區）有大比例尺地形圖、高分辨率正射影像圖（地面分辨率優于0.5m）等數據，可用來替代1：5000正射影像進行權屬調查；

（5）湖南省似大地水準面精化工程的A、B、C級GPS網點、省級HNCORS系統、部分地市的城市CORS系統，均可用來進行界址采集；

（6）全省的省、市、縣、鄉鎮行政界線及村權屬界線，上述界線大部分都有詳細的界址說明及附圖，在本項工作中可以利用；

（7）部分區域已有的權屬調查資料。

3.2 底圖制作

工作底圖制作視數據來源分為兩種方式。①已有數碼影像或衛星遙感影像，地面分辨率（GSD）優于0.5m，通過坐標轉換及數據處理，制作成1：5000工作底圖；②在無可用資料區域，可購買地面分辨率優于0.5m的衛星遙感影像數據制作工作底圖，較長時間內無法獲取衛星遙感影像存檔數據或編程數據的，可利用航空攝影方式進行補充攝影獲取所需底圖影像數據。

（1）對已有可利用影像數據的區域（如長株潭區域1：5000DOM、數字長沙1：5000衛片影像），直接利用1：5000正射影像，經坐標系變換處理后套合變更調查形成的最新土地利用現狀圖數據（原1：1萬矢量數據放大成1：5000比例尺），保留圖斑線、地類符號，及省、市、縣、鄉鎮行政界線及村權屬界線后，經數據轉換生成*.tiff文件，并打印成1：5000比例尺工作底圖。

對于采樣間隔為0.5m的1：1萬正射影像數據（如邵陽測區、慈利及道縣測區），或1：1萬0.5m分辨率的變更調查影像數據，經坐標系變換處理后直接套合最新土地利用現狀圖數據，再裁切成1：5000比例尺工作底圖。

（2）部分區域有大比例尺地形圖（如1：500、1：1000、1：2000）或高分辨率的大比例尺正射影像圖的（如數字城市區域、城市規劃區域），經坐標系變換、比例尺縮放處理后，套合最新土地利用現狀圖數據制作權屬調查工作底圖。

（3）對沒有可利用影像數據的區域，可購買優于0.5m分辨率的衛星遙感影像 （如WorldView-1、WorldView-2、Geo-Eye-1等衛星影像），較長時間內無法獲取衛星遙感影像存儲數據或編程數據的，可利用航空攝影方式進行補充攝影獲取所需底圖影像數據。然后通過外業像控測量、內業空三測量、DEM采集、影像糾正等技術手段制作成影像底圖，然后套合最新土地利用現狀圖數據制作成工作底圖。

3.3 權屬調查

根據《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發[2011]178號）的規定，農村集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。權屬調查時，在封閉的村界范圍內，以具有所有權的農村集體經濟組織為權屬單位（宗地）進行界線調繪和界址確認。

省、市、縣、鄉鎮行政界線及村權屬界線直接調用第二次土地調查成果，其中省、市、縣、鄉鎮行政界線原則不動，但涉及行政界線上的土地權屬界線以及地類圖斑界線要根據實際情況進行調查核實和處理。第二次土地調查成果中村權屬界線與實際情況有出入或發生變化時，需實地進行調查、確認、修改處理。對于原飛地無文書說明的，必須實地依界線補充調查，并編制權屬界線文書和附圖。

農村集體土地所有權調查原則上不再進行地類調查，而直接利用土地變更調查后的成果，將變更地類圖斑和地類符號套合所有權權屬界線，進行農村集體土地所有權地籍圖和宗地圖的制作，以及地類面積和宗地面積匯總。涉及土地權屬界線的地類及地類圖斑界線要根據實際調查的情況進行核實并修改。

湖南省農村集體土地確權原則上要求采用實地調查的工作方式，各地也可視其具體情況在實地調查的基礎上采取其它切實可行的輔助辦法。

4 結語

我國集體土地的實際占有、支配格局經過幾十年的發展已實際形成，所以，在具體實現集體土地法人所有時，應當考慮歷史上和現實中的土地占有狀況，確認集體土地的事實主體，測量土地的邊界和方位，然后認真作好土地的登記工作，明確土地所有權的主體和客體，最后，實現農村集體土地的法人所有權制度。

本文中對湖南省農村集體土地的實際丈量和劃分都做了詳細的介紹與研究，對登記發證給出了具體的實施方案，并結合了新技術，創設了登記發證數據庫，有利于土地的管理和土地確權，有助于完善我國農村土地集體所有權確權。

[1]溫世揚，林曉鎳.農村集體土地產權的法律思考[J].法制與社會發展，1997（3）.

[2]梁慧星.中國物權法研究[M].北京：法律出版社，1998：704～709.

[3]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997：103～108.

F301

A

2095-2066（2016）22-0036-02

2016-7-13

劉亞蘭（1975-），女，工程師，本科，主要從事地理信息系統工作。