淺談土地利用沖突與土地管理制度創(chuàng)新

劉會(huì)容，陳　曦（湖北聯(lián)眾土地評(píng)估勘測(cè)有限公司，湖北荊門448001）

淺談土地利用沖突與土地管理制度創(chuàng)新

劉會(huì)容，陳曦（湖北聯(lián)眾土地評(píng)估勘測(cè)有限公司，湖北荊門448001）

隨著城市化的不斷發(fā)展，人口的增長(zhǎng)速度也越來(lái)越快，土地資源日益變得越來(lái)越緊張，發(fā)生土地利用沖突事件的概率越來(lái)越高，如何解決這一問(wèn)題顯得非常重要。本文主要對(duì)我國(guó)土地資源利用以及管理的現(xiàn)狀分析、土地利用沖突產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力及原因以及土地管理制度創(chuàng)新的方向進(jìn)行了詳細(xì)的分析。

土地利用；利益沖突；土地管理；制度創(chuàng)新

1　引言

中國(guó)發(fā)生土地利用的沖突事件越來(lái)越頻繁，國(guó)內(nèi)外不僅引起了的關(guān)注，同時(shí)國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)界也越來(lái)越重視。我國(guó)的土地利用現(xiàn)狀存在著很多問(wèn)題急需解決，城市化的進(jìn)程越來(lái)越快、普遍存在違法用地、耕地的保護(hù)難度越來(lái)越大，造成依法對(duì)土地形式進(jìn)行管理非常嚴(yán)峻、政府和農(nóng)民集體征地沖突日益加劇、現(xiàn)有的土地利用沖突管理方法不足等，都是導(dǎo)致我國(guó)土地利用沖突的根本問(wèn)題.怎樣解決這一問(wèn)題顯得非常重要。

2　我國(guó)土地資源利用以及管理的現(xiàn)狀分析

2.1基本狀況

為了使土地資源更好的發(fā)展，需要各地方政府的大力扶持，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和該地的工業(yè)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，為了能夠合理的規(guī)劃土地，必須要有科學(xué)的規(guī)劃和論證，進(jìn)而更好的解決土地的使用問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題，這樣將使地方經(jīng)濟(jì)朝著健康的方向發(fā)展，同時(shí)良好的利用土地資源和土地制度也是良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的保障。

2.2土地利用的基本內(nèi)容

在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，也需要遵循一定的原則，土地開(kāi)發(fā)所遵循的基本原則是土地的集約利用，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以土地資源的規(guī)劃為前提，這樣才可以形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，還需要有良好的消費(fèi)觀念，讓土地的利用和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成統(tǒng)一的整體，將有力促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)步。

3　土地利用沖突產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力及原因

沖突產(chǎn)生的根本原因是土地供給的有限性和土地資源的多宜性，但是沖突發(fā)生與發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力是人口及其需求的增長(zhǎng)。土地利用沖突受到文化、社會(huì)、機(jī)制和政治、經(jīng)濟(jì)、政策等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，即沖突產(chǎn)生的外部因素；土地利用沖突產(chǎn)生的自然因素，即沖突產(chǎn)生的內(nèi)部因素。因?yàn)閮?nèi)部因素具有不可變性，外部因素是我們解決問(wèn)題的方向，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

3.1土地征用法律把城市化和工業(yè)化的成本強(qiáng)加于農(nóng)民身上

我國(guó)法律限制了農(nóng)民和集體組織轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，政府行政采取國(guó)家經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的方式壟斷了土地的轉(zhuǎn)讓。“為了公共利益的需要，國(guó)家可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用。”而沒(méi)有具體的界定“國(guó)家利益”。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，需要征用部分集體土地時(shí)，通常由政府從集體手中以低廉價(jià)格征得土地再以高額的價(jià)格出讓。農(nóng)民既沒(méi)有參與整個(gè)過(guò)程也沒(méi)有得到相應(yīng)的利益，甚至連最基本的土地利益也保證不了，在喪失土地之后，面臨著無(wú)社會(huì)保障和失業(yè)的困境，使農(nóng)民的基本生活也維持不下去，政府的行政權(quán)力將工業(yè)化和城市化的成本強(qiáng)加在農(nóng)民身上。

3.2集體主體界定不明確導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊

我國(guó)《承包法》、《土地管理法》中規(guī)定我國(guó)的農(nóng)村土地歸集體所有。集體是指集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有一部法律對(duì)其進(jìn)行明確的描述和界定，其合理性與存在性都受到置疑。在法律中由于集體主體概念的模糊使得政府干預(yù)和影響土地所有權(quán)的實(shí)施，從而缺失主體功能。具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共建設(shè)跟不上，農(nóng)民所得到的土地使用權(quán)保障不了。

3.3各級(jí)政府規(guī)劃理念的不同造成的土地利益分歧

在土地利用規(guī)劃的理念上，中央政府和地方政府的不同而產(chǎn)生土地利用的沖突，主要表現(xiàn)在指標(biāo)數(shù)量的擴(kuò)張和控制之間的矛盾。中央政府要求把節(jié)約用地放在第一位，原則是盤活存量、控制增量，對(duì)建設(shè)用地對(duì)耕地占用進(jìn)行嚴(yán)格的控制。盤活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加樂(lè)意新增加建設(shè)用地的指標(biāo)；中央政府的基本國(guó)策是堅(jiān)持18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，但是地方政府一致認(rèn)為發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出效率高，而忽視了對(duì)耕地的保護(hù)。

4　土地管理制度創(chuàng)新的方向

土地管理制度作為保證合理利用土地的一項(xiàng)根本制度。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，目前，我國(guó)已建成一套成熟和合理的土地管理制度體系，并發(fā)揮著非常重要的作用。但是，對(duì)于土地利用的矛盾越來(lái)越加劇，目前土地的管理制度也有不足。創(chuàng)新是不斷發(fā)展的動(dòng)力和源泉，因此對(duì)土地管理制度的創(chuàng)新就非常必要了。

4.1明確土地產(chǎn)權(quán)的所有

造成土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的利益沖突的主要原因是土地產(chǎn)權(quán)所有模糊。因?yàn)槲覈?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的土體的使用開(kāi)發(fā)具有特殊性，沒(méi)有清晰的土地產(chǎn)權(quán)，多方都非常想從土地開(kāi)發(fā)中獲得利益，進(jìn)而造成嚴(yán)重的問(wèn)題。使土地產(chǎn)權(quán)主體明確，就會(huì)使土地的開(kāi)發(fā)、使用、所有的流程變得更加規(guī)范，大大提高土地開(kāi)發(fā)工作的效率，明確土地利用各方的責(zé)任，進(jìn)而避免權(quán)錢交易、越權(quán)管理問(wèn)題的出現(xiàn)。

4.2統(tǒng)一土地市場(chǎng)，健全土地監(jiān)督懲罰機(jī)制

土地市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可缺少的重要組成部分，但是因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)進(jìn)展非常緩慢，使得城鄉(xiāng)分離、獨(dú)立運(yùn)行，市場(chǎng)化程度無(wú)法提高。所以，必須健全土地監(jiān)督管理體系：①?gòu)?qiáng)化社會(huì)公眾參與規(guī)劃過(guò)程監(jiān)督。構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃全過(guò)程社會(huì)公眾參與新機(jī)制，增強(qiáng)重大決策過(guò)程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達(dá)機(jī)制，形成中央與地方政府及社會(huì)公眾協(xié)商型編制、管理和監(jiān)督體系［1］。②通過(guò)法制的建設(shè)不斷加大對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度，建立城市規(guī)劃、工商、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等部門相聯(lián)合的土地執(zhí)法機(jī)制，將執(zhí)法的力度提高。與此同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)察時(shí)運(yùn)用3S等高科技手段，避免土地利用沖突，避免地方政府違法利用土地的發(fā)生。

4.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在不斷推進(jìn)城市化中，要充分考慮環(huán)境治理、人口遷移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面的問(wèn)題，充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀，將城市化的發(fā)展速度控制好，采用先進(jìn)的管理手段和新技術(shù)第一時(shí)間解決住房、交通等基礎(chǔ)性的建設(shè)問(wèn)題。同時(shí)制定與之對(duì)應(yīng)的措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展速度，合理使用農(nóng)村的土地資源，保護(hù)好農(nóng)民的耕地，在國(guó)家的整體發(fā)展中使得農(nóng)村能夠扮演其應(yīng)該有的角色。

4.4合理規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重

對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，除了要考慮土地利用規(guī)劃方案、耕地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利工程外，還應(yīng)該充分考慮城市化進(jìn)程。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的開(kāi)發(fā)要和市政建設(shè)接軌，同時(shí)納入到城市整體規(guī)劃方案中，加大重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三方效益的平衡。

4.5土地管理制度創(chuàng)新

應(yīng)該充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，因?yàn)槲覈?guó)的土地政策確定了開(kāi)發(fā)用地大多是國(guó)有或集體所有制土地。土地流轉(zhuǎn)因?yàn)槲覈?guó)特有的土地政策而變得更加便利，主要有幾下集中，包括：儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)、反租承包、置換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股。在這種情況下，地方政府應(yīng)該充分利用其優(yōu)勢(shì)，不斷健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行不改變的前提下，和村集體公司達(dá)成用地的協(xié)議，把土地以租賃的方式而不是出讓方式提供給企業(yè)使用，不僅對(duì)珍貴的土地資源進(jìn)行了有效的保護(hù)，還能節(jié)省大筆的征地資金，又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5　結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源狀況差別很大，土地利用沖突在不同時(shí)間、不同區(qū)位的表現(xiàn)全然不同。所以，在分析在具體區(qū)域沖突的具體表現(xiàn)形式、發(fā)生沖突的原因及驅(qū)動(dòng)力、利用沖突的發(fā)生與發(fā)展變化跟蹤土地的同時(shí)開(kāi)展土地管理制度創(chuàng)新，必須對(duì)土地利用制度進(jìn)行改革，規(guī)范土地利用制度以及不斷健全土地交易市場(chǎng)機(jī)制。為了建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能明確的區(qū)域發(fā)展格局，使土地資源空間結(jié)構(gòu)朝著良性的方向發(fā)展。

［1］李名峰，曹 陽(yáng)，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2015，01.

［2］冷 靜，熊凌坤，楊 君.土地利用沖突與土地管理制度創(chuàng)新［J］.國(guó)土資源導(dǎo)刊，2015，04.

［3］黃甫東.淺談土地利用沖突與土地管理制度創(chuàng)新［J］.環(huán)球人文地理，2015，8.

F301.1

A

2095-2066（2016）26-0131-02

2016-8-22

劉會(huì)容（1977-），女，本科，主要從事土地管理工作。陳 曦（1968-），女，本科，主要從事土地利用工作。