民事公益訴訟原告主體資格探究

朱葉蕾

（西南民族大學，四川 成都 610000）

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民事公益訴訟原告主體資格探究

朱葉蕾

（西南民族大學，四川 成都 610000）

摘要：近年來，民事公益訴訟越來越引起人們的關注。勝訴幾率小，敗訴常常有是我國公益訴訟的現狀。這不僅是因為公益訴訟制度的不健全，人們權利意識不強有關,更是與公益訴訟原告資格的確定有關。誰可以成為公益訴訟的原告，原告資格地位的保障，原告地位如何，都是需要我們認真面對的問題。從公益訴訟的形成、發展與中國化進程相結合角度出發，比較國外公益訴訟制度與我國公益訴訟的異同，是制度發展的必由之路。

關鍵詞：民事訴訟；公益訴訟；原告資格

公益訴訟無疑屬于是一種訴訟活動。公益訴訟起源于古羅馬法，發展于英美發達國家。

一、域外公益訴訟制度原告資格的考察

我國目前這套法律體系基本源自西方，因此，對域外公益訴訟制度的考察，有助于加深認識，為制度完善構建奠定基礎。

（一）美國。

美國是最早對公益訴訟實施立法的國家，其關于公益訴訟的制度實踐和理論研究都處于世界領先地位。其中，《謝爾曼反托拉斯法案》（《謝爾曼法》）和《克萊頓法》正式在于規定排除壟斷，消除行業非法聯合的行為。根據《謝爾曼法》第七條之規定，任何因反托拉斯法所禁止的事項而遭受財產或營業損害的人，可在被告居住的、被發現或有代理機構的區向美國區法院提起訴訟，不論損害大小，一律給予其損害額的三倍賠償及訴訟費和合理的律師費。[1]第七條A規定：無論何時，美國因反托拉斯法所禁止的事項而遭受財產及事業的損害時，美國可在被告居住的、被發現的、或有其代理機構的地區，向美國區法院起訴，不論損害數額大小，一律予以賠償其遭受的實際損失和訴訟費。[2]

這兩部法律皆規定，不僅受害人可以對托拉斯行為提起訴訟，司法部門、聯邦政府、社會團體以及其他個人都可以提起訴訟要求法院追究違法者責任。美國的公益訴訟強調并保障個人在公益訴訟中的執法權，這不僅有利于救助受害者，還有利于弘揚民主精神，也與古羅馬公益訴訟理論一脈相承。

（二）德國。

德國是典型的大陸法系國家，其團體訴訟制度是處理多數人利益受侵犯時的一種特別的救濟方式。[3]團體訴訟是為保護不特定多數人的權益，在多數人同時受害，且損害額相當微薄，以致無能力或無興趣起訴以獲取賠償或防止違法行為的繼續，而由某一有權利能力的法人團體或經認可的機構為維護公共利益，依法律規定就特定事件以自己名義對他人違反特定禁止性規定的行為，向法院請求命令他人終止或撤回其行為的民事訴訟。德國團體訴訟的本質在于，將不特定的多數受害人的起訴權委托給一個值得信耐的社會團體，由該社會團體提起符合其宗旨、章程、設立目的的訴訟。其采取單一原告主體的形式，該團體中的個人不享有事實上的訴訟權利，訴權由該團體以團體的形式享有。[4]

（三）英國。

英國的公益訴訟中的原告資格，主要體現在“檢舉人制度”上。檢察長代表國王阻止一切違法行為。私人也可以要求檢察長督促自己去維護那些公共利益的訴訟，在這樣的訴訟中，檢察長是原告，私人是檢舉人，因此被稱為檢舉人制度。在英國，檢察長就威脅到公共利益的行為提起訴訟，對于公共不正當行為造成的損害，公民有權進行督促。但是當檢察長不履行自己提起訴訟的權利時，公民可以提起私人訴訟。但是，私人也有可能在征得檢察長同意，自行提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。于是，其訴訟就是基于他個人的“檢舉”，或說得更明確一點，是基于個人的告發并通過檢察長提起的。[5]在英國，個人即便沒有獲得司法長官的允許也可以去督促訴訟過程。

（四）日本。

從法制發展史看，日本是英美法系和大陸法系的交融點，日本法既有英美法系的特色，也有大陸法系的特色。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。[6]日本集各家之所長，也采取了檢察官制度。但制度上同德國的團體訴訟相似。從本質上來看，有共同訴訟的形式，是一種尚未保護個人利益而保護一般權益的“集團利益訴訟”。

綜上所述，在現代社會，主要存在兩種公益訴訟制度。一是以大陸法系為代表的公共執法型公益訴訟，主要包括檢察院提起訴訟，政府組織提起訴訟和法律規定組織提起訴訟。二是以英美法系國家為代表的私人執法型公益訴訟，這種訴訟是無直接利害關系的公民提起公益訴訟或者督促檢察院提起訴訟。據此，我們可以認為，檢察機關對某些民事公益案件向法院提起訴訟，已是世界比較通行的做法。

二、我國民事公益訴訟原告資格的確定

（一）“法律規定”中的法律的范圍。

通觀《民事訴訟法》與《消費者權益保護法》的規定，它們均強調原告資格必須要有法律規定。如果僅把法律嚴格解釋為狹義的法律，我們發現民事公益訴訟的原告范圍就受到限制，不利于民事公益訴訟作用的發揮。因此，將此處的“法律”狹義的解釋為全國人大及其常委會制定的法律是不妥當的，這里的“法律”應當作廣義解釋，不僅包括全國人大及其常委會制定的法律，還包括行政法規部門規章等。

（二）機關的范圍。

按通行理解，機關，即國家機關。所謂國家機關，就是指國家為行使其職能而設立的各種機構，是專門行使國家權力和掌管國家事務是組織。它包括各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊中的各級機關。

1.國家權力機關。

在我國，國家權力機關是指全國人大、全國人大常委會和地方各級人大組織。基于國家權力機關的特殊地位，其不宜作為民事公益訴訟的原告。

2.行政機關。

行政機關是依法成立的行使國家行政職權的行政組織，包括政府以及有關職能部門。以行政機關為原告在國外有相應規定。如美國的反托拉斯局和聯邦貿易委員會，可以就違反托拉斯法的行為及危害消費者合法權益的行為提起公益訴訟。在我國也存在相關判例。如昆明三農農牧公司和羊甫聯合牧業公司聯合排污的案件，昆明環保局代表國家作為原告起訴，最終勝訴。行政機關作為民事公益訴訟的原告有充足的法律依據。《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”從該條可以看出，行使公益訴訟權利的機關是指海洋環境監管部門，即國家行政機關。根據《環境保護法》第五十三條規定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。最新頒布的環保法明確規定行政機關有權利。

3。審判機關。

審判機關在我國是指各級人民法院。在我國，基于司法的被動性，法院對案件的審判權是依申請進行，法院不得自己提出訴訟，自己審理。如果在公益訴訟的案件上允許人民法院打破常規自訴自審，可能會造成錯判或重判的結果，是對被告方當事人的訴訟權利實體權利和程序權利的侵犯。因此，審判機關不得已作為民事公益訴訟原告提起訴訟。

4.檢察機關。

我國《憲法》與《人民檢察院組織法》中都肯定了檢察機關法律監督者的身份，在此基礎上，檢察機關作為公益訴訟的原告，可以說是其職責之一。與行政機關相比，檢察機關提起公益訴訟更具有優越性。因為，檢察機關作為專門的監督機關，直接向人大負責，具有更高的法律地位，更不容易受外界干擾。在我國，檢察院作為民事公益訴訟的原告，也有先例。例如，浙江省平湖市人民檢察院訴嘉興海寧蒙努集團等5家工公司的環境污染侵權案件中，在受害主體不確定或難以確定的情況下，平湖市檢察院作為原告提起民事公益訴訟，極大地維護了公共利益。

（三）有關組織的范圍。

《民事訴訟法》和《消費者權益保護法》都規定:“有關組織可以向人民法院提出訴訟”。但社會團體是一個大概念，還是一個窄概念?在理解上會有差異。如果是大概念，可能把很多“團體”都包括進去，但實際上我國民政部門登記的社會團體只占社會組織的一部分。究竟哪些組織有權利提起公益訴訟，我們要注意幾點：

1.針對確定的民事公益訴訟由不同的組織作為原告提起訴訟。

《民事訴訟法》第55條只是作了一個概括性的規定，對于各個領域內的公益訴訟就需要法律專門賦予不同組織的原告資格。《消費者權益保護法》第四十七條規定：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。根據最新《環境保護法》第五十八條規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

2.針對其余不確定性公益訴訟有權提起公益訴訟的“組織”。

我國民政部門登記的社會組織有48萬余家，這些組織的情況紛繁復雜，良莠不齊，他們的專業方向，技術支持等情況都千差萬別。因此，為了保證提起公益訴訟的組織具有相應的訴訟能力，使公益訴訟落到實處，我們有必要對參與公益訴訟的社會組織進行限制。

這些限制條件主要包括：相關組織必須依法登記或者向相關部門備案；組織所進行的活動必須是公益活動，不得在登記范圍內進行出盈利性活動，提起的訴訟在其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍之內。有一定的技術支撐和專業水平達到一定程度，有足夠的專業水平；另外，社會組織還必須要要有法律專業人才，以方便訴訟的進行。因此，我們必須對公益訴訟進行分類，針對除了環境公益訴訟和消費者保護以外的，侵害公益利益的行為作出定義，再對可進行訴訟的社會團體的資格作出規范。

綜上，我國民事公益訴訟原告主體資格的認定，屬于大陸法系類型，包括察院提起訴訟，政府組織提起訴訟和法律規定組織提起訴訟，立法中沒有關于私人訴訟的規定，現行《民事訴訟法》直接規定了能提起民事公益訴訟的主體只有法律規定的機關和有關組織，其中，《消費者權益保護法》更是對這一規定做出了明確貫徹，消費者協會履行公益性職務包括消費者協會法律規定的機關有關組織可以向人民法院提起訴訟，賦予消協這一組織提起訴訟的權利。

三、我國民事公益訴訟的新發展

根據新《消費者保護法》的規定，消費者協會履行公益性職務包括消費者協會法律規定機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國首次明確的將提起民事公益訴訟的資格賦予給一個特定的組織，這是我國民事公益訴訟制度在制度上和實踐上的一大飛躍。之后《環境保護法》也出臺相應規定有關組織可以就污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為提起訴訟。

以前的公益訴訟給人的印象就是公共權益受到侵害后，公益訴訟可以作為一種救濟的補充途徑。受害者勢單力薄，訴訟過程曲折艱難，‘贏了官司輸了錢’的結局讓不少人望而卻步。”但是此次《消法》和《環保法》的修改在法律上改變了這一現狀，受到侵害的不特定當事人可以通過各種途徑提起民事公益訴訟，不特定當事人不再是勢單力薄的弱勢一方，不再是贏了官司輸了錢，而是即贏官司有也不輸錢。當然，我們應當對提起訴訟的組織團體的權利與義務作出明確的規定，協調各方的關系，打開維護公共利益的綠色通道。

參考文獻：

[1]李國海.反壟斷法損壞賠償制度比較研究[J].商法研究，2004 （6）:113-114

[2]潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟[D].上海:華東政法大學,2009.

[3]陳懷今.美國公民訴訟制度對我國環境立法公益訴訟的借鑒[DB/ OL].（2006-11-01），[2014-03-10]，http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-ZKZC200611004037.htm.

[4]呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學，2000：83.

[5] 胡建淼.十國行政法比較研究[M].北京：中國政法大學，1993:286.

[6][韓]孫漢琦,陳剛審譯.韓國民事訴訟法導論[M].北京:中國法制出版社，2010:409.

作者簡介：朱葉蕾（1991.9-），女，漢族，四川省瀘州市，碩士研究生在讀，單位：西南民族大學，研究方向：民法。

中圖分類號：D925

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0108-02