創業扶貧：對傳統扶貧理論和實踐的突破

吳軍宏

黨中央在十八屆五中全會上已經向全國人民立下“軍令狀”，到2020年，“現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”必須清醒地認識到，在扶貧攻堅進入決勝階段，必須在實現全面脫貧的前提下，保證脫貧的質量和持續性。黨中央審時度勢制定“精準扶貧、精準脫貧”的扶貧開發戰略，為下一階段扶貧開發工作提供了基本遵循，也為我們開拓了一條新的脫貧大道。如何切實推進精準扶貧戰略，如何在這條大道上走好脫貧路、邁好脫貧步，是本文的核心問題。

一、對貧困問題的認識

對貧困問題的認識，是學術界開展扶貧理論研究的基點。馬克思認為，資本主義生產關系所帶來“勞動的異化”是貧困的根源，換句話說，資本主義國家無法在資本主義生產關系內部解決貧困問題，必須通過社會主義革命、建立社會主義生產關系，才能為徹底解決貧困問題創造條件。而Simon Kuznets（1955）提出的“庫茲涅茲曲線”（Kuznetscurve）假說認為，貧困問題的根源在于經濟發展水平，貧富差距隨著經濟發展而自然消除，貧困問題也會因“水漲船高”而得到解決。兩種觀點爭鋒相對，成為認識和解決貧困問題的基本出發點。

聯合國（1998）把貧困界定為，缺乏有效地參與社會的基本能力、沒有足夠的食物和衣物維持溫飽、無法享受基本的教育和醫療服務、沒有權利、被排斥在群體生活之外。可以將其分解為能力貧困、收入貧困、權利貧困和心理貧困四類（張克中，2015）。其中，“能力貧困”（Capability Poverty）是個人無法達到最低人文水準而對“基本能力的剝奪”（AmartyaSen，1983），貧困人口也就難以借助于現代教育、信息擴散、知識外溢、社會資本積累等效應來充實自身的經濟能力（Wagle U.R，2003）；“收入貧困”（Income poverty）是學術界研究最多、使用最廣的貧困定義，絕大多數國家也以此為貧困識別衡量尺度，直接對應人們的生存標準或滿足最少單位卡路里的食品需求量、最低數量的消費品（Macpherson、Silburn，1998）；貧困個體的“權利貧困”（Entitlement Poverty）甚于“能力貧困”，是應享有的公民權、政治權、文化權和基本的人權被剝奪、限制和歧視而處于社會弱勢地位或被排斥在主流經濟、政治以及公民、文化的活動之外（United Nations Development Programme，UNDP，1997；Vizard，2011）；“心理貧困”（Psychological Poverty）是因長期被排斥在群體生活之外而形成孤立無望、自卑無助、疑慮暴躁、安于命運、懶于工作、福利依賴等“適應貧困”生活方式、思維習慣乃至價值觀念的“貧困文化”（Oscar Lewis，1959；Vikram Patel、Arthur Kleinman，2003；ArjunAppadurai，2004）。

二、國內外扶貧理論的四個研究維度

“四類貧困”中的每一類，都是由多種因素相互作用的結果，同時也構成扶貧理論的基本研究維度。

（一）“能力貧困”維度的扶貧理論

阿馬蒂亞·森（1983）因提出“可行能力的貧困”而成為“能力貧困”維度扶貧理論研究的奠基人。他認為對貧困的考察不能僅僅停留在收入問題上，貧困的實質是“可行能力”的貧困。人們對于商品的需求是相對的，而對作為人類社會意愿而發揮適當作用的自由的需求（即對能力的需求）是絕對的（Hartley Dean，2009），“能力貧困”也就是基本生存與發展能力的匱乏和不足（United Nations Development Programme，1997），而造成貧困人口整體素質偏低、人力資本含量、知識與技能水平極低、健康水平相對較差、社會認知能力缺欠等問題，使貧困人口在面對經濟增長成果、經濟政策決策、不確定性和風險等發展機會時根本無能為力（劉爽，2001；Wagle U.R，2003）。為此，必須堅持“以人為本”，注重培育人們的主體意識，重視消除人口的“能力貧困”，加大對貧困人口能力方面的投資，進行能力開發、突出能力建設，提高貧困人口利用機會的能力，提高人力資本和社會資本質量，促進貧困人口發展和應對風險能力的提高，消除貧困的脆弱性與持久性，使貧困地區和貧困人口真正具備持續、穩定、健康發展的內在動力，才是消滅貧困的根本路徑（劉爽，2001；段世江、石春玲，2005；方黎明、張秀蘭，2007；宋憲萍、張劍軍，2010；鄒薇，2012；等）。至于如何提高貧困地區和貧困人口的“可行能力”，國內外學者的目光基本上都聚集在公共支出與基本公共服務之上，尤其是在公共教育服務方面增加財政支出。

（二）“收入貧困”維度的扶貧理論

無論是從人類發展的基本需求角度，還是從人類發展的能力角度，收入增長并不是全部，但卻是人類發展的基礎、貧困人口脫貧致富的核心，收入水平甚至決定著能力的增長、權利的行使、心理的形成，直接決定著貧困標準的測度。如世界銀行把國際貧困線標準定為“每人每天生活支出1.9美元”（2015），經濟合作與發展組織（OECD）以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線（1976）。針對“收入貧困”而展開的扶貧理論研究也就成為所有視角中成果最多、涉及領域最廣、研究最為深刻的一個。

傳統經濟學理論認為的經濟增長與減少貧困，或經濟增長與貧困人口收入增加的正相關關系，在20世紀90年代后廣受質疑。如Ravallion等人（2007）就提出經濟增長只是減貧的必要而非充分條件的觀點，Thomas Piketty（2014）也指出經濟增長并不能減小貧富差距，貧困人口在當前經濟增長中獲得的更少。雖然如此，貧困人口仍然可以從經濟增長的“涓流效應”中受益（Luo，2011），對于發展中國家而言，扶貧政策離不開經濟增長，重要的是要將扶貧與“親貧式”增長結合起來（Anthony Shorrocks、Rolph Van Der Hoeven，2004）。陳立中（2009）對農村居民收入水平快速增長下的減貧進程出現波動性和不一致性問題的研究發現，人均收入水平越高，貧困越有可能和收入不平等聯系在一起，收入不平等越嚴重的地區，貧困對收入不平等的反應越遲鈍，并建議農村反貧困政策的重點應從以促進收入增長的開發式扶貧向以改善收入分配為重點的社會保護式扶貧政策轉變。XuQifa等人（2011）利用CHNS數據對收入增長與減少貧困的研究表明，收入增長會導致顯著減少貧困，而收入差距會加劇貧困，收入決定機制是收入變化的主要因素。畢竟排他性的經濟發展，不足以成為一個良好社會秩序的經濟基礎（鄭永年，2012）。世界銀行的首席經濟學家Francois Bourguignon（2004）首次提出了“貧困-增長-不平等三角形”理論（The Poverty-Growth-Inequality Triangle），認為經濟增長是減少貧困的重要手段，但對收入分配的影響不大，收入不平等與較高的貧困率都直接影響減貧效果，只有經濟增長與收入分配均等化二者結合時才能達到減貧的目標。HumbertoLópez（2006）集該領域研究之大成，從中美洲國家數據的研究中，發展了Bourguignon的結論，認為在高貧困率時，經濟增長的減貧效應比收入再分配要大，而貧困率下降時，經濟增長對收入再分配的影響也隨之下降。國內學者通過對我國經濟增長、收入分配和貧困三方數據的分析，也得出了類似的結論（陳紹華等，2001；谷宏偉，2005；張全紅等，2007）。總之，保持一定的經濟增長仍然是增加貧困人口收入、減少貧困的重要條件，只是要更加注重社會公平，保證經濟發展的包容性，尤其是貧困人口獲得平等發展機會的權利保障，更加注重貧困人口在經濟增長過程中共享經濟發展成果的程度和水平，這才是徹底解決貧困問題的根本。

（三）“權利貧困”維度的扶貧理論

權利貧困遠比能力貧困更加難以解決。根本原因在于，權利貧困是所處政治體制環境，其決定性因素是生產關系問題。在資本主義的生產關系中，政治體制及制度保障的是有產階級的政治權利而非一無所有的貧困者。如Confer Bob（2012）就指出，聯邦政府通過征稅直接侵蝕了中產階級的利潤和財富，使他們帶動更多人加入貧困的行列。Thomas Piketty（2014）的研究不僅基本持同樣的觀點，而且認為即使是歐美等發達國家政府通過福利政策扶持貧困人口，也只是為了保證政治、社會穩定和10%的精英們繼續獲得超額財富。同樣，在實行資本主義制度的發展中國家也存在這種現象，如TiwariMeera（2007）通過對印度長期處于貧困狀態人口的研究，指出窮人的資源稟賦和財產基礎是貧窮及其持續性的重要原因，這些屬性由政策對個人權利的剝奪所決定，它不僅包括個人或家庭的物質占有等經濟權利，而且包括個人的技能，教育和生產能力等非經濟的權利。當今世界上的社會主義國家多由落后的殖民地半殖民地國家獨立而建立，政治權利的公平保障雖然屬于社會主義本質的內在要求，也得到了一定程度的發展，但整體水平仍然比較低，尤其在少數民族、廣大農村等較為落后的地區，還存在著較為嚴重的權利貧困問題，甚至呈現出“貧困隱身”的現象，讓整個社會對于貧困的認知產生隔膜，精準扶貧更要瞄準“權利貧困”問題（朱昌俊，2015）。我國權利貧困問題已經引起學者和政治家的注意，權利貧困的社會認知正在不斷加深（文建龍、黃立平，2007）。中國農民的權利貧困主要表現在參與權利的貧困、遷徙權利的貧困、社會保障權利的貧困、教育權利的貧困、抗爭權利的貧困和財產權利的貧困等方面（陳永梅，2005），尤其是失地農民的權利貧困（秦守勤，2010）、少數民族流動人口權利貧困（湯奪先、王增武，2011）、農民工的權利貧困（喻林、唐健飛，2014）問題。

（四）“心理貧困”維度的扶貧理論

“心理貧困”的定義來源于Oscar Lewis（1959）提出“貧困文化”的概念，是對長期貧困的一種心理適應。貧困是一種心理狀態，貧困的壓力使他們更加厭惡風險而短視（Shafir、Mullainathan、Alvin Powell、Asher Schechter，2012；Iain Duncan Smith，2013；Jessica Leber，2014），也由此產生心理上貧困惡性循環（RagnarNurkse，1953）和心理貧困陷阱。可見，心理貧困已經為眾多學者和其他人們所認識、所關注。EldarShafir（2012）也通過研究證明了，任何人面臨著不利條件的時候將一如既往地做出錯誤的經濟決策，致使貧困已經成為一種情緒狀態，當前的補助和救濟政策也是一種窮人補貼富人的政策，這是傳統經濟學的一個錯誤。心理貧困加劇了貧困，不僅降低了貧困人口對脫貧的期待和為爭取脫貧權利的可能，而且也誤導社會認為貧困是貧困人口不思進取的結果。解決心理貧困的問題，不僅需要常規的減貧方式，更需要心理學家的努力。Heather Bullock（2001）就提出心理學家可以識別貧困的影響，還可以針對身體和心理健康，制定有效的干預措施，并配合長期的減貧措施，努力減少不平等和階級歧視。值得注意的是，國內有關心理貧困的研究主要集中于對大學生，尤其是貧困大學生的貧困心理問題的討論（邱遠望、黃蓓佳，2014），并非真正的心理貧困。總之，國內外學術界對心理貧困問題的研究還非常少，還沒有形成較為系統的理論成果。

綜上所述，從能力貧困、收入貧困、權利貧困和心理貧困四個維度展開的傳統扶貧理論，其實踐措施主要聚焦于三個方面，一是以英美為代表的主要發達國家實行社會福利政策、提供基本公共服務來援助貧困群體，保障他們的基本生活，二戰后，西歐各國紛紛效仿，現已成為發達國家扶貧減貧的主要途徑之一；二是以巴西為代表的發展中國家則主要從社會保障制度與社會援助方案、社會救助項目等途徑來減少貧困，如巴西的扶貧信息平臺（Anti-Poverty Information Platform）、印度的圣雄甘地國家農村就業保障法案（The Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act）、巴基斯坦的PPAF計劃（Pakistan Poverty Alleviation Program ）等；三是一些國際組織，如聯合國開發計劃署（UNDP）、世界銀行（WB）、世界衛生組織（WHO）、國際人道責任伙伴組織（HAPI）等，突破國界和意識形態的限制，以國際援助等方式更多地關注能力貧困、權利貧困和心理貧困問題，但效果并不明顯。而我國當前實行的幾種主要扶貧模式，如財政扶貧、以工代賑扶貧、“溫飽工程”、產業扶貧、對口幫扶、旅游扶貧、移民搬遷、智力扶貧等，基本上也是對以上方式的“中國化”，并不具有鮮明的“中國特色”，即使是產業扶貧模式也沒有充分調動貧困地區和貧困人口的積極性、主動性。可見，無論是通過刺激貧困地區經濟發展增加一次分配，還是通過公共財政供給福利、公共服務和社會救助進行二次分配，這些外部措施的本質上都指向收入增加，外部賜予式的措施雖然能夠影響貧困人口的貨幣收入和非貨幣收入，客觀地減少或緩解貧困，但由于政府是主要的實施主體，造成過度依賴公共投入，缺少對貧困人口個體的徹底識別和針對性，解決能力貧困、權利貧困和心理貧困問題的效用并不大，還容易造成返貧率上升的結果，無法從根本上消除貧困。

三、創業扶貧是對傳統扶貧理論和實踐的突破

必須肯定國際組織和各國在減少貧困方面所做出的努力和所取得的豐碩成果。但是，經濟增長對初次分配的影響并不大，還增加了貧富差距擴大的可能，隨著貧困率的下降，經濟增長對收入再分配的影響隨之下降，經濟增長減貧的邊際成本會越來越高。當前，全球經濟下行壓力增大、經濟增長率下降，很難實現經濟增長的減貧效應；福利國家困境、國家債務危機等現象在西方國家的普遍出現，也表明社會福利、基本公共服務、社會救濟等減貧手段無法繼續下去；等待國際組織援助解困更難以依賴。傳統扶貧理論和實踐已經面臨巨大困境，必須以貧困地區及其貧困人口自身脫貧致富能力提升為中心，以他們迅速脫貧致富的需求為問題導向，以高質量脫貧、可持續增收、有效防止返貧和徹底解決好貧困問題為目標導向，突破傳統扶貧理論和實踐的局限，由新的途徑和手段補充或替代傳統模式。

創業扶貧符合精準扶貧戰略要求，能夠實現對傳統扶貧理論和實踐的突破，是切實推進精準扶貧戰略，使貧困地區和貧困人口在精準扶貧大道上走的更好、更穩的最優路徑。主要體現在扶貧思路、扶貧理念、扶貧措施與扶貧治理四個方面。

首先，扶貧思路上的突破。創業扶貧的思路是通過支持貧困戶創業來扶貧、脫貧，提升貧困農戶與政府、市場等主體的地位，其重心在創業，出發點是貧困地區和貧困人口脫貧致富的內在需求，歸宿是其需求的滿足。精準扶貧是建立在精準識別基礎上的精準幫扶、精準脫貧，這正是創業扶貧實施的前提條件。尊重貧困人口在脫貧致富過程中的主體地位，突破在其傳統扶貧模式中的被動地位，體現著我國徹底消除貧困的堅定決心。從破解“心理貧困”入手，以刺激貧困人口自身脫貧熱情，激發貧困人口的積極性、主動性、能動性，改變以往“吃、等、靠、要”的心理；以創業政策訴求替代貧困救助扶持政策要求，逐步從生存型創業向機會型創業進化，改變政府投入決定減貧效果的傳統；以貧困人口自身脫貧能力的提升，帶動貧困人口從創業走向創富、創新，提高了脫貧的質量、實現了增收的可持續性。

其次，扶貧理念上的突破。創業扶貧順應“大眾創業萬眾創新”新引擎與“互聯網+”聯合打造“眾創空間”的趨勢，契合“供給側”改革戰略，創業扶貧的效果取決于對貧困人口脫貧需求的識別和滿足，關鍵在服務型政府建設及破解當前扶貧脫貧工作遇到的體制機制障礙，以整合扶貧資源、優化扶貧環境、統籌扶貧政策，聚集貧困人口創業意愿能量、支持貧困人口創業活動的發生、促進貧困人口創業企業的發展，從而突破傳統扶貧模式依賴公共投入的缺陷，加速扶貧理念從賜予性開發扶貧向參與性開發扶貧的轉變，推動扶貧模式從外生性脫貧向內生性脫貧轉變，實現扶貧理念的創新，這也是精準扶貧戰略的內在要求。

再次，扶貧措施上的突破。精準扶貧之所以提出，是因為當前我國扶貧工作中面臨“剩余貧困群體”致貧原因和貧困問題千差萬別、貧困問題與多領域問題相互交織的挑戰。而創業扶貧實施的核心就在于適應我國扶貧開發目標多元化、復雜化的特征，建立資源整合中心和扶貧舉措統籌平臺，對當前主流扶貧模式產生整合優勢、補充短板的效應，凝聚各方扶貧力量。分別形成物質、政策、制度等資源流動、調配的資源整合平臺，以政府投入撬動、聚合行業、企業、社會扶貧資源的力量，提高扶貧資源運行效率和效益，減輕公共財政支付壓力；形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量參與的扶貧舉措協同和統籌治理平臺，促進扶貧力量的有效協同、扶貧舉措的協調推進，集中破解貧困人口規模大、集中分布、勞動能力弱、文化教育水平低、生產生活環境差、可用資源匱乏等困境。同時，以創業帶動脫貧致富，形成促進創業、發展生產的扶貧產業集聚效應，為進一步統籌和挖掘貧困地區工業化、信息化、城鎮化和農業現代化能量，有效推動“四化融合”、“四化同步”和城鄉統籌發展，加速異地搬遷、生態補償、教育扶智和社會保障，減小“四個一批”的推進壓力，應對我國扶貧工作面臨的減貧幅度和效益遞減、致貧原因和貧困問題千差萬別、貧困問題與多領域問題相互交織等挑戰。

最后，扶貧治理上的突破。創業扶貧的典型特點是貧困人口脫貧致富需求導向的創業活動發生發展，本質上是在社會主義市場經濟體制內的內生性脫貧，政府不再是扶貧脫貧的主角，而是實施精準管理和精準考核的主體，是為貧困地區和貧困人口這一新主角脫貧致富掛幕搭臺的服務員。這不僅能夠加速政府職能向公共服務和社會治理轉變，從中抽身將有限能力集中于特困地區、特困群眾身上，將有限的精力投入建立層次高、結構完整、制度完善的扶貧體制和形成統一統籌協調各個主體協同合作的整體性治理環境上，而且提高了公共財政的效率和效益、降低了公共財政的支付壓力，為扶貧治理體系建立和治理能力提升提供了條件。與此同時，非政府主體更有意愿、空間、政策和市場環境進入扶貧領域和參與扶貧治理，從而突破傳統扶貧模式政府單一主體、單一力量治理的缺陷，構建多元主體治理結構，以扶貧治理體系和治理能力的提升，改善貧困地區治理。

因此，以貧困群眾脫貧致富需求和自我發展能力為中心的創業扶貧不僅是對傳統扶貧理論和實踐的突破，而且體現著我國徹底扶貧脫貧的堅定決心和信心，能夠實現高質量脫貧、可持續增收、有效防止返貧，是我國當前徹底、有效治貧，切實推進精準扶貧戰略，使貧困地區和貧困人口在精準扶貧大道上走的更好、更穩，在扶貧攻堅決勝階段取得最后勝利的“最優路徑”和“中國扶貧事業主色調”。

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責任編輯：馬 健