審計：法治反腐的重要角色

曾亞波

2015年12月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，這是對現(xiàn)行審計體制的重大改革，審計機關(guān)在反腐敗斗爭中的地位得到前所未有的鞏固和加強，而黨的紀(jì)律和審計紀(jì)律也貫穿框架意見始終。及至今日，審計成為了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要生力軍，走出了一條具有中國特色的審計反腐之路。

第一階段（1949年～1977年）：依托財政監(jiān)察，巡查違法亂規(guī)

這一階段主要是探索建立審計制度。期間沒有設(shè)立獨立的審計機關(guān)，依托財政部門成立的審計機構(gòu)也只有短短兩年，但已初步確立了巡視檢查違法亂規(guī)的基本目標(biāo)。

1950年12月，政務(wù)院發(fā)布《為加強國家財政管理嚴(yán)格執(zhí)行財政紀(jì)律令》，明確規(guī)定設(shè)置審計機構(gòu)：“對一切預(yù)算、計算、決算實行事先、事中、事后的審核與檢查?！睎|北、華北等6大行政區(qū)財政部門和大多數(shù)省級政府的財政部門內(nèi)，以及一些省以下政府財政部門也設(shè)置了專門審計機構(gòu)。但隨著全國財政部門財政監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)一建立，1952年前后，各級審計機構(gòu)相繼撤并。

“大躍進”及“文革”時期，經(jīng)濟發(fā)展畸形、法治體系崩潰，導(dǎo)致國家財政經(jīng)濟工作遭到嚴(yán)重干擾和破壞，結(jié)合財政管理開展的審計工作也無法開展，各地檔案資料中審計身影鮮見。

第二階段（1978年～1997年）：憲法確認(rèn)設(shè)立，初建監(jiān)督體系

這一階段主要是初建審計機關(guān)，并逐步發(fā)揮審計在嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)、糾正賬目差錯等方面的作用，并已明確與監(jiān)察機關(guān)及有關(guān)部門、司法機關(guān)的對接處理。

1982年12月，新的《中華人民共和國憲法》規(guī)定設(shè)立審計監(jiān)督制度。中華人民共和國審計署于1983年9月15日正式成立，之后各級審計機關(guān)陸續(xù)成立。

1989年1月1日，《中華人民共和國審計條例》施行，審計執(zhí)法開始有明確的法規(guī)依據(jù)。1991年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強審計執(zhí)法幾個問題的通知》，主要明確了審計機關(guān)的兩項權(quán)力。一是依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)；二是審計機關(guān)為檢查被審計單位非法轉(zhuǎn)移國家資金、侵占國家資產(chǎn)的行為，可查核有關(guān)單位以及單位以個人名義在銀行或其他金融機構(gòu)存款。

隨著改革開放的進一步深化，中國逐步從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，并實行依法治國方略。審計監(jiān)督在嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，懲治貪污腐化等方面開始發(fā)揮重要作用。

1994年8月31日，第八屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國審計法》。涉及反腐的條文主要在第四十九條：“被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反國家規(guī)定，審計機關(guān)認(rèn)為對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時作出決定，并將結(jié)果書面通知審計機關(guān)?！睂徲嬋藛T的規(guī)定在第五十二條：“審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

1996年，審計署首次向全國人大常委會做審計工作報告，此后形成制度，每年的報告都因披露違規(guī)違法等腐敗問題而引起震動。

1997年，《中華人民共和國審計法實施條例》頒行。該條例與審計法配套實施，在使審計工作初步實現(xiàn)法制化、制度化、規(guī)范化的同時，也讓審計查處和移送腐敗問題線索有了更加明細(xì)的操作措施。此后審計查處的腐敗案件成倍增長。

第三階段（1998年～2012年）：監(jiān)督制約權(quán)力，堅持科學(xué)發(fā)展

在這一時期，審計監(jiān)督在維護經(jīng)濟秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展、強化權(quán)力制約、推動民主法治等方面發(fā)揮了積極作用，審計工作的公信力、權(quán)威性和社會影響力進一步提高。

2005年1月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，將審計監(jiān)督納入了反腐倡廉的監(jiān)督機制，要求強化審計監(jiān)督，突出對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的審計。

2007年以來，審計機關(guān)確立了科學(xué)審計理念，更加注重突出對重點領(lǐng)域、重點資金和重點事項的審計監(jiān)督；更加注重揭露和查處重大違法違規(guī)問題；更加注重反映體制機制制度方面的問題；更加注重在更高層面發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，當(dāng)好公共財政“衛(wèi)士”，在加強廉政建設(shè)、推進依法治國等方面發(fā)揮了積極作用。

2010年12月，中辦、國辦頒行《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，要求審計機關(guān)對地方各級政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，中央和地方各級政府工作部門、事業(yè)單位和人民團體等單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國有和國有控股企業(yè)的法定代表人進行經(jīng)濟責(zé)任審計。迄今，全國審計機關(guān)已完成對50多萬名領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，處理了一大批違紀(jì)違法的干部。

審計中，注重研究新形勢下腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域、重點部位和重點環(huán)節(jié)，有針對性地加強審計監(jiān)督。注重分析案件背后反映出的制度建設(shè)及制度落實方面的漏洞，積極推進制度完善。為使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時處理，還建立了與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門的聯(lián)席會議制度和協(xié)調(diào)會商機制，陸續(xù)向社會公告了審計移送案件的查處結(jié)果，充分發(fā)揮了審計的威懾作用。

第四階段（2012年～2015年）：充當(dāng)反腐尖兵，保障改革發(fā)展

這時期審計工作以黨的十八大精神為指導(dǎo)，以推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮了國家審計保障經(jīng)濟社會健康運轉(zhuǎn)、推動完善國家治理的作用。伴隨著黨中央正風(fēng)反腐的要求，審計的專業(yè)性作用日益顯現(xiàn)。

3年來，審計機關(guān)持續(xù)關(guān)注中央八項規(guī)定精神和國務(wù)院“約法三章”要求落實情況，特別是關(guān)注了清理辦公用房中出現(xiàn)的大量空置、停止新建政府性樓堂館所后出現(xiàn)的“爛尾樓”等新情況新問題，避免了大量損失浪費。

2013年，審計署成功查出原鐵道部部長劉志軍受賄案等重大線索，案件移送中紀(jì)委和最高檢后引起極大反響。從2013年中期開始，審計署的報告開始和中紀(jì)委的通報一樣，沒有含糊其詞、拐彎抹角，報告越來越直指違法違紀(jì)發(fā)生的部門和原因，注重揭示體制、機制等深層次問題。endprint

2014年1至11月，全國審計近10萬個單位，提交審計報告和信息18萬多篇，促進增收節(jié)支和挽回?fù)p失2400多億元，移送違法違紀(jì)案件線索2300多件，還協(xié)助有關(guān)部門查處了一批重特大腐敗案件。全國審計領(lǐng)導(dǎo)干部2萬多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額300多億元，有200多人被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理。

而2015年的成績單是，至2015年10月底，通過審計整改促進增收節(jié)支5794.94億元。審計發(fā)現(xiàn)的895起違法違紀(jì)問題線索移送有關(guān)部門查處后，已有5598人被依法依紀(jì)處理。促進增收節(jié)支比上年翻了一番多，查處人數(shù)是上年的20多倍！雖然其中有跨年度統(tǒng)計的因素，但審計的反腐力度顯著增強已成共識。

很顯然，審計卓越的反腐功能已得到中央高層的肯定。但在制度反腐的大框架下，審計仍有很多有待挖掘的潛力，特別是基層審計機關(guān)的活力尚未被充分激發(fā)出來，審計如何全面融入反腐大格局也成為迫切需要解決的問題。

第五階段（2016年初以來）：改革審計體制，全面科學(xué)反腐

這是一個面向未來的階段。嚴(yán)格來講，此階段的審計工作方針仍然是貫徹十八大精神的體現(xiàn)。但從整個國家的反腐敗工作體系及長遠(yuǎn)布局來看，無疑將邁入一個新時代。

2015年12月8日，中央下發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》。要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督體制。而反腐敗工作，就是國家治理體系的重要組成部分。這份審計領(lǐng)域頂層設(shè)計式的文件，描繪出審計在未來反腐大格局中的壯美藍(lán)圖，也是對審計制度進行自建立以來力度最大、涉及范圍最廣的一次改革，使審計與紀(jì)檢、司法一樣，成為權(quán)力監(jiān)督、反腐肅貪的重要力量。

法紀(jì)高懸。此次的框架意見在“總體要求”中，明確要求貫徹落實憲法、審計法等法律法規(guī)，要發(fā)揮好審計在促進依法治國、推進廉政建設(shè)等方面的重要作用，并強調(diào)既要破解改革難題，又要依法有序推進。這是對審計制度改革本身提出的紀(jì)律要求。

科學(xué)反腐。從全面履行審計監(jiān)督職責(zé)的角度，提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。這幾個全覆蓋，是框架意見的重要著力點，也是反腐敗斗爭科學(xué)化、制度化的重要特征。中央對審計的反腐角色要求加重還體現(xiàn)在審計機關(guān)改革的八項任務(wù)設(shè)計中，有三項直接提及廉政建設(shè)，兩項涉及法紀(jì)追究。

綜合運用。反腐敗最忌條塊分割。過去一些地方的反腐工作沒有起色，重要原因之一就是沒有充分運用好審計成果?？蚣芤庖娨?，“把審計監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。”

審計監(jiān)督與黨管干部結(jié)合，就是要把審計結(jié)果作為選人用人的重要依據(jù)，從審計視角堅決杜絕選用庸才以及問題干部，審計也有責(zé)任查清一個干部任上的經(jīng)濟責(zé)任。

審計監(jiān)督與紀(jì)律檢查相結(jié)合，一方面是要以紀(jì)律底線作為審計監(jiān)督的底線；另一方面，對審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題也不能放過，要及時將有關(guān)違紀(jì)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，審計環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防黨員干部違法犯罪的重要節(jié)點，要切實防止養(yǎng)癰遺患，“蒼蠅”變成“老虎”。

審計監(jiān)督與追責(zé)問責(zé)結(jié)合，也要與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)以及其他有關(guān)主管部門協(xié)作，對領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任以及整改不力的責(zé)任人進行責(zé)任追究，從而徹底改變過去一些地方長期存在的不嚴(yán)格、不規(guī)矩的審計結(jié)果運用困境。結(jié)合審計全覆蓋和領(lǐng)導(dǎo)干部任期必審的規(guī)定，加之整改情況“要納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)”，更是把領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計上升到以黨紀(jì)國法嚴(yán)格要求的層次上來。

以問題為導(dǎo)向，以紀(jì)律為紅線。新型審計體制充分體現(xiàn)了把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的黨紀(jì)要求，從源頭上、體制上治理腐敗、治理經(jīng)濟秩序。它絕不是一個單純的審計工作方式的改革，也不是審計部門一家的事情，而是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分，是全面實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的必由之路！

（責(zé)編 / 梁曉娟）endprint