缺水地區農用水權置換實踐比較與優化研究

鄭 志 來

(江蘇省鹽城師范學院，江蘇 鹽城 224051)

我國水權轉讓實踐始于2000年東陽義烏政府間水權轉讓交易，此后各級部門相繼出臺了水權轉讓政策，2005年水利部出臺《關于水權轉讓的若干意見》，2009年黃河水利委員會正式印發《黃河水權轉讓管理實施辦法》，2014年水利部發布了《取水權轉讓暫行辦法(征求意見稿)》。“節水優先”作為我國水資源管理和“水十條”重大戰略，2014年7月水利部對寧夏、內蒙古、甘肅等7省區開展了水權轉讓試點工作，主要包括水權確權登記、水權交易流轉和水權轉讓制度建設等3方面內容，2015年中央1號文件明確提出“建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式”。不難看出，水權轉讓在我國實踐區域比較有限、時間不長，其中農用水權置換局限于黃河流域缺水地區。目前已有的農用水權置換文獻主要集中在3方面：一是水權交易市場構建，姚樹榮(2007年)提出了明晰水權、健全水權交易的市場體系和組織機構、有效的監管制度是水權交易市場構建的關鍵[1]；陸文聰(2012年)基于節水和水資源優化配置視角對水權交易機制進行研究，認為市場交易機制能夠優化水資源配置卻不能促進節水，而政府主導交易機制能促進節水[2]；張戈躍(2015年)指出了我國農業水權轉讓存在著權利主體虛置、水價機制缺乏科學性、水權轉讓規則缺乏和市場參與不夠等問題，提出了明確農業水權主體、完善水權轉讓制度、建立科學水價形成機制等建議[3]；二是水權交易外部性研究；馬曉強(2011年)分析水權交易存在生態、當地經濟、技術進步等3方面正效應以及水資源供給可靠性、回流水量、水質、水源地等7方面負效應[4]；李萬明(2014年)基于瑪納斯河流域水權交易的分析，對其正負外部性進行了詳細論述，并提出了4方面建議[5]；三是水權交易價格研究，陳洪轉(2006年)從博弈論視角論證了準市場階段水權交易價格較低，市場階段水權交易價格相對較高[6]；孫建光(2014年)通過對塔里木河流域可轉讓農用水權價格中的資源水價進行研究，將其細分為絕對水租、級差水租、水資源稀缺價值、水資源選擇價值和超定額用水價值[7]。目前已有的文獻還沒有全面對我國缺水地區農用水權置換實際情況進行比較研究，本文基于缺水地區農用水權置換實踐案例分析基礎上，對農用水權置換實踐進行比較，進而提出缺水地區農用水權置換如何優化，最后根據前面分析提出相關政策建議。

1 缺水地區農用水權置換案例分析

我國缺水地區相對集中在西北和華北，其中黃河、海河流域的河川流量僅為長江、珠江流域等代表南方地區的1/6，黃河、海河流域水質相對較差，斷流現象時有發生，不難看出西北、華北缺水地區屬于資源型缺水、工程性缺水、水質性缺水和季節性缺水并存。目前，農用水權置換主要集中在黃河流域沿線省份缺水地區，本文選取青海、寧夏、甘肅、內蒙古等地區進行農用水權置換案例分析，在此案例分析基礎上對缺水地區農用水權置換實踐進行比較。

(1)寧夏農用水權置換案例分析。2007年寧夏出臺的《寧夏回族自治區節約用水條例》明確規定新上工業項目沒有取水指標的，必須進行水權轉換，從農業節水中等量置換出用水指標。其后寧夏編制了《黃河水權轉換總體規劃報告》、《黃河水權轉換模式研究》，在此基礎上，2009年寧夏發布了《黃河水權轉換實施意見》，其中明確了農用水權置換的界定、范圍、條件以及水權置換的期限、價格，為寧夏農用水權置換提供了頂層設計、理論指導和技術支撐。截止2014年底，通過農用水權置換項目，寧夏共砌護引黃灌區干渠65 km，支斗渠190 km，并建成1 105 hm2節水示范區，這些工程為寧夏每年新增7 500萬m3。同時，寧夏引黃灌區引水量少于計劃分配量，截止2015年6月底，寧夏引黃灌區累計引水26.6億m3，呈逐年下降趨勢，比2005年減少了近9億m3。寧夏農用水權置換有效促進全區經濟發展，目前寧夏農業單方水效益為3.3元，而工業單方水效益為189元，水權轉換量為寧夏每年新增GDP近190億元，其中較為典型寧東能源重化工基地以占全區2.5%的耗水量，實現了全區將近一半的GDP。寧夏農用水權置換模式“農業綜合節水-水權有償轉換-工業高效用水”，通過工業投資于農業節水來換取農用水權。

(2)內蒙古農用水權置換案例分析。自2004年水利部發布《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》，內蒙古一直積極探索水權轉讓試點工作，十年間內蒙古沿黃各盟市間轉讓水量超過了3.3億m3，解決了50多個大型工業項目的用水指標，為1 000億工業增加值提供水資源支撐。水權轉換試點之前，內蒙古引黃耗水量均值多年維持在62億m3，超過同期分水量18億m3，而實施水權轉換之后，10 a平均超水量下降到8.5億m3，近3年平均超水降到2億m3。2013年內蒙古自治區成立水權收儲轉讓中心，主要針對盟市間、行業、企業等節余水權收儲轉讓設立交易平臺，承擔了農用水權置換的水銀行作用，2014年內蒙古自治區盟市間黃河干流水權轉讓試點實施意見(試行)，其中明確了農用水權置換總量在3.6億m3，受讓方資金保證、產業政策導向滿足條件，水權轉讓期限控制在25 a，水權轉讓費用包括節水工程建設、維護、更新費用以及農業、生態等損失的補償費用。水權轉讓試點主要加大對河套灌區進行節水工程投入，將農業節約水量轉移給沿黃非農項目。內蒙古農用水權置換模式主要為“點對點”+“點對面”，即一個企業對應一個地塊或渠道建設節水工程，再統一建設節水工程。

(3)甘肅農用水權置換案例分析。甘肅農用水權流轉始于2001年黑河流域分水，張掖市每年少引黑河5.8億m3，張掖探索以水權為核心、水票為載體節水型社會試點，將水資源量分配到縣、鎮、村、農戶、企業以及國民經濟各部門，明確了各級主體水權，再通過水票流轉方式，當有農戶超額用水，通過市場交易從水票節余者購買，促進農戶間水權交易市場形成，新增工業項目通過投資節水工程從政府、農戶手中換取水權量，其核心理念確保總量控制的水資源在農戶之間、農業與工業之間進行流轉再平衡。張掖水權流轉改革為甘肅水權改革提供借鑒，甘肅分別于2010和2014年兩次出臺了《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》，其中明確了在水權總量控制和定額管理條件下“在初始水權明晰基礎上，建立市場配置、政府調控相結合的水權轉讓制度，在水行政主管部門監督指導下，區域、行業、取用水戶之間進行水權交易”。2015年甘肅發布了《甘肅省“6363”水利保障行動方案》其中明確了農田節水體系和水權制度的建立，投資450億元建設高效節水灌溉面積達到67萬hm2，梯田面積達到234萬hm2，建立健全確認登記制度，培育和規范水權交易市場，探索多種形式的水權交易流轉方式，組建甘肅省水權交易中心。甘肅農用水權置換模式主要為“總量控制，定額管理，配水到戶，水量交易，水票運轉，城鄉一體”，將農用水權置換作為節水型社會建設一部分。

(4)青海農用水權置換案例分析。青海農用水權置換依托于柴達木盆地循環經濟試驗區水權制度建設，2009年海西州柴達木盆地內陸河流域開展初始水權分配試點，2010年水利部批復了《青海省柴達木循環經濟試驗區水資源綜合規劃》，2011青海省印發了《關于青海省柴達木循環經濟試驗區初始水權分配與水權轉讓總體方案的審查意見》，其中初始水權明確為生態環境水權、國民經濟各部門水權、政府預留水權和政府監管水權四大類，加強水資源初始分配權屬管理，為柴達木循環經濟區工農業之間水權置換提供條件，2012年青海出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，文件中明確了2015年和2020年用水總量控制在38億m3之內，實行農業、工業、第三產業等行業定額管理，加強灌區、工業、生活和服務業節水改造，為農用水權轉讓提供條件。青海省農用水權置換模式還沒有完全形成，目前主要工作圍繞初始水權分配來做，其發展方向依托于甘肅配水到戶做法，再借鑒寧夏內蒙古做法實現農業節水向工業、第三產業轉移。

2 缺水地區農用水權置換實踐比較

通過前面分析，不難看出寧夏、內蒙古、甘肅、青海等缺水地區都已經開展了跟農用水權置換相關工作，各地區發展階段和路徑有其共性，但也存在差異。本小節從缺水地區農用水權置換實踐比較相同點和存在差異兩個方面進行分析。

(1)農用水權置換實踐相同點分析。農用水權置換在缺水地區實踐其相同點主要有4個方面：第一，都為當地經濟發展帶來了新的空間。相較于農業，工業和第三產業對GDP帶動效應明顯，但缺水地區經濟發展受制于水資源約束，農用水權置換通過農業節水量轉移到工業、第三產業，為其發展帶來新的水資源增量，據測算甘肅每年新增GDP達190億，內蒙古十年農用水權置換量帶來了1 000億工業增加值。第二，農用水權置換基礎工作在缺水地區都已經開展，省級、市級、縣級水資源總量控制都已經明確，有些地區水權已經明確到具體用水戶，如甘肅張掖、寧夏鹽池揚黃灌區等，用水戶協會在缺水地區發展較快，有效解決了水資源管理的“缺位”問題，增強用戶節水意識，減少用戶灌溉成本，減少缺水地區用水糾紛，青海海東地區，甘肅武威市等地農民用水戶協會比例占當地自然村80%左右。第三，農用水權置換的價格改革都還沒有完全到位，缺水地區工業、第三產業基本實現了行業用水定額管理，2015年1月超定額累進加價制度已經完全展開，但缺水地區農業水價普遍較低，不能完全反映水資源成本，農用水權置換價格形成機制主要考慮節水工程建設、維護等成本，而目前農用水權置換主要集中在引黃自流灌區的干、支流渠系節水水權轉讓，轉讓水權受益方沒有界定到具體農戶，對農戶起不到激勵作用。第四，缺水地區農用水權置換項目都是以點帶面，寧夏青銅峽灌區，甘肅張掖市，內蒙古鄂爾多斯市，青海柴達木盆地循環經濟區都是各地農用水權置換試點區域，為當地農用水權置換積累實踐，再逐步在所在地區推廣。第五，農用水權置換的置入方管理存在缺位，主要體現在兩方面：一方面目前缺水地區對置入方進入農用水權置換市場沒有納入到地區經濟發展產業結構調整高度，置入方全部為傳統的化工、能源、電力、鋼鐵等企業，如何通過農用水權置換來調整地區產業結構升級和優化沒有體現；另一方面置入方通過參與投資農業節水工程就能獲取農用水權置換量，存在著農用水權置換量對置入方自身節水指標的擠占，如何通過置入方節水指標換取置出方水權量管理沒到位。

(2)農用水權置換實踐差異分析。農用水權置換在缺水地區實踐差異主要表現在3個方面：第一，各地區農用水權置換發展所處階段存在差異，青海農用水權置換發展相對滯后，目前處于農用水權置換準備期，甘肅農用水權置換基礎條件已經具備，農戶之間水資源轉換已經展開，農業與工業之間水權置換項目較少，寧夏內蒙古農用水權置換項目具備了一定規模，但主要集中在自流灌區渠系農用水權置換。第二，各地區農用水權置換發展路徑選擇存在差異，寧夏寧東能源化工基地、石嘴山工業園區、固原鹽化工循環經濟扶貧示范區、新寧能源基地等工業園區用水量依賴于農用水權置換，寧夏農用水權置換模式發展路徑側重于農業與工業之間轉換，甘肅張掖屬于西北重要糧倉，5%耕地提供全省35%商品糧，第一產業比重明顯高于其他缺水地區，甘肅農用水權置換主要集中在初始水權界定和農戶之間水權轉換，青海柴達木盆地循環經濟試驗區農用水權置換發展相對滯后，其路徑依賴于甘肅、寧夏和內蒙古既有成功做法。第三，各地區農用水權置換農戶參與程度存在差異，通過對缺水地區多地走訪調研，甘肅農用水權置換農戶參與程度最高，甘肅農用水權置換明確了農戶水權量，并通過水票形式參與市場交易，寧夏內蒙古農用水權置換主要集中在引黃自流灌區干、支流渠道，對農戶田間節水農用水權置換相對較少，即使投資于田間節水項目也主要依賴于農田技術節水，很難界定農戶節水量跟農戶利益掛上鉤，農戶參與節水熱情不高。

3 缺水地區農用水權置換優化研究

通過前面分析，不難得出各地農用水權置換實踐依托于本地區既有發展路徑，農用水權置換整體架構各要素存在著不平衡，要素不平衡性導致農用水權置換作用很難達到最大化。本節基于缺水地區農用水權置換實踐基礎上構建農用水權置換發展框架體系，達到優化缺水地區農用水權置換目的。

缺水地區各級政府建立農用水權置換制度，在制度層面上對置出方和置入方進行倒逼，農用水權置換制度一方面倒逼農戶種植結構優化，減少高耗水農作物，擴大水少、效益高的草畜、果蔬、制種等經濟作物、林草面積來優化農村經濟結構，并通過對田間進行節水投入來獲取水權置換的收益；另一方面優化置入方產業結構和節水效率，缺水地區根據產業轉型升級要求，置入方應滿足缺水地區產業政策導向，并通過節水投入換取農用水權置換指標，達到提高置入方自身節水效率。

目前缺水地區農用水權置換實踐缺乏完整發展路徑，各個地區在某些方面存在短板，尤其是基礎不牢會導致后續發展效果不明顯。本節從缺水地區農用水權置換發展體系框架構建來優化其發展路徑，缺水地區農用水權置換體系框架包括4個層次：第一層次建立政府間區域水權轉讓，地方政府對有條件區域內部進行水量再平衡，目前缺水地區水資源總量區域內部間存在差異，有些區域差異比較明顯，差異明顯區域可以借鑒東陽義烏水權轉讓辦法，在總量上增加缺水相對嚴重區域水資源量。第二層次建立區域水權總量控制和用水戶定額管理，在區域間水權平衡基礎上明確區域水量總量，通過區域總量控制和定額管理，細化明確不同行業和具體用水戶的使用權，將初始水權確權分配落實到用水戶。寧夏內蒙古等地區農用水權置換最大問題就是沒有界定好農戶水權，從而農戶節水收益很難界定，所以農戶缺少節水積極性，田間節水效果不明顯。第三層次滿足農戶之間水量動態平衡，建立健全農業用水水權置換轉讓機制，首先滿足農戶間用水需求，要在保障農業生產和農民利益的前提下，鼓勵和支持社會資本通過參與建設高效節水、重大供水工程優先獲得新增水資源使用權；第四層次設定置入方進入門檻和置入方節水指標換取農業水權量機制，目前農用水權置換對社會資本介入沒有相應規定，只要社會資本出資建設就可以取得水資源使用權，并在規定使用期限內依法享有繼承、轉讓、轉租、抵押和參股經營等權益，其做法完全沒有基于新增工業、第三產業項目優化的視角來考慮置入方，這樣做不利于缺水地區產業結構轉型升級，應通過 農用水權置換置入方門檻設置來優化和調整本地區產業結構，同時應防止農用水權置換擠占置入方節水投入，建立置入方節水指標換取農用水權置換量機制，以上分析具體如圖1所示。

圖1 缺水地區農用水權置換框架體系的構建

4 結 語

本文通過對寧夏、內蒙古、甘肅和青海4個地區農用水權置換實踐情況研究，得出缺水地區在農用水權置換的基礎工作、促進地區經濟發展等4個方面存在共性以及在農用水權置換發展階段、選擇路徑、農戶參與程度等3個方面存在差異。并根據前面研究，提出從政府間區域水權轉讓、區域水權水量控制和用水戶定額管理、農戶間水量動態平衡、設定置入方進入門檻和置入方節水指標換取農業水權量等4個方面構建缺水地區農用水權置換體系。

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