基于土地交易實踐的水權交易模式設計

杜夢嬌，田貴良

(河海大學商學院，南京 211100)

國外對水權交易模式的探索起步較早。具有代表性的有“水銀行”理論。Jercich[1]介紹了加州水銀行的規劃、管理、操作等，分析總結了加州水銀行和水權轉讓的經驗。Gould[2]研究分析了水權轉讓過程所涉及的法律和轉讓過程中操作困難的環節問題，建議政府加快水權轉讓政策的制定。Vaux等[3]建立了跨區域的水權交易模型，認為水權轉讓可以有效緩解水危機。國內在這方面的研究起步較晚，但結合我國水資源管理特點，提出了許多具有建設性成果。如胡鞍鋼[4]的“準市場”觀點，在水權領域采取行政配置和完全市場化結合的水資源配置方法。劉峰[5]系統討論了水權交易價格的形成，并建議我國要建立健全水權交易價格體系，探索開展水權交易平臺建設等。但是，目前的研究多是提出水權的市場配置手段，而對于如何設計切實有效的交易模式，水權交易如何運作，則涉及甚少。下文將在對我國土地交易“招拍掛”模式分析的基礎上提出可行性的水權交易模式。

1 土地交易的招標、拍賣、掛牌模式分析

招標出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府國土資源行政主管部門(以下簡稱出讓人)發布招標公告，邀請特定或者不特定的自然人、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定國有土地使用權人的行為。

拍賣出讓國有土地使用權，是指出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定國有土地使用權人的行為。

掛牌出讓國有土地使用權，是指出讓人發布掛牌公告，按照公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果或者現場競價結果確定土地使用權人的行為[6]。

2 土地與水權交易的內在屬性比較

2.1 土地資源與水資源的權屬差別

在我國，土地實行公有制，其所有權有國家所有和集體所有2種形式。而土地使用權，它是用益物權的一種形式，是與所有權相分離的。國家所有和集體所有的土地可依照相關法律確定給單位和個人使用并可按照相關法律進行二次流轉。

相比于土地資源的國家和集體所有，我國在水資源權屬上實行單一的國家所有制。而對于水資源使用權，目前法律沒有作出明確的規定。但從實踐的角度來說，主要是指在法律所允許的范圍內，單位和個人對水資源所享有的使用和收益的權利，屬于用益物權。

2.2 土地資源和水資源屬性的異同點

2.2.1土地資源和水資源的相同點

(1)可利用性。土地資源和水資源是人類生存和發展的基礎性資源，人類通過取用水，利用土地資源發展農業等活動來維持基本的生活，并進一步利用資源發展生產，推動社會的進步。

(2)稀缺性。資源的稀缺是一個相對的概念，在我國，盡管地域廣闊，資源總量巨大，但是資源的人均占有量明顯不足,再加上資源地區分布不均，人口大量增加以及經濟社會的發展進步，土地和水資源相對于人類不斷增長的需求來說是有限的。

(3)地域性。自然資源是基于一定的地域空間形成的，其分布的地域性在一定程度上加深了資源本身的稀缺。水資源的地域性較土地資源更為明顯，有的地區水資源豐富，而有些地區卻十分貧乏。資源的地域性另一種理解是,不同地區的資源所具有的價值有很大的差別。資源的價值受區域經濟發展的影響，處于位置優勢的資源價值要遠高于位置劣勢的資源價值。

(4)整體性。土地資源和水資源都是處于一個整體的系統，它們是自然環境的組成部分，它們和環境是相互聯系和影響的。因此，人類在開發利用自然資源的時候，不能把它和自然環境分割，在開發的同時要考慮它的生態作用，避免破壞自然環境。

2.2.2土地資源和水資源的不同點

(1)土地資源特殊屬性。

①位置的固定性。土地的空間位置是相對固定的，雖然從地球進化史來看，土地仍在不斷的變化。但是，和人類社會發展的歷史相比，這種變化太過于緩慢，土地的位置在實質意義上改變不大，對人類的生活和生產幾乎沒有影響。

②質量的差異性。土地所處緯度，地形，土壤，水文，植被等不同使得土地資源質量存在著較大的差異。這種差異比較明顯的是影響土壤肥力，間接影響地區農業發展。為了實現土地資源的有效利用，在開發土地資源的時候要因地制宜。

③資源耐用性。土地的耐用性就農業來說是指土地可以反復耕種。在同一塊田地上，只要氣候、土壤肥力允許，只要方法科學，土地資源可以不斷的使用下去。對于城市土地來說，土地的耐用性主要表現為資源的反復利用。

(2)水資源的特殊屬性。

①流動性和流域性。水資源是流動的，而且具有流域性，上下游、左右岸、地表和地下的水資源開發利用會相互影響。

②隨機性和時空性。水資源量是隨機的，受時空的影響尤其是時間的影響。水資源量不僅在豐水年和枯水年會存在很大差別，而且同一年度內的不同季節也會存在很大差別。

③再生性。水資源是循環往復的，在水循環的過程中可以不斷的補充和更新。但是，水資源并不是永不枯竭的，當水資源的開發速率嚴重大于水資源的再生速度，可能會使資源耗竭。因此，水資源的開發利用要保持在合理的范圍內。

④厲害雙重性。水資源作為自然資源來說，并不像森林資源、礦產資源等越多越好。水資源過多會造成區域性洪水災害，水資源過少又會發生干旱。因此，水資源的過多、過少都是不利的，影響地區的生活生產，進而會導致地區人身和財產的損失。

⑤功能多樣性[7]。水資源具有多種功能，包括供水、發電、水運、水產養殖、納污等，水資源的這些功能并不是獨立存在的，這使得水資源在資源利用的排他性方面也呈現出了特殊的一面。一方面，對具有多種用途的同一水資源，可能成立多種使用權，另一方面，對某種特定功能的水資源，在其上設立的使用權又是具有排他效力的。

土地資源與水資源權屬和屬性的比較見表1。

表1 土地資源與水資源權屬和屬性的比較

2.3 土地“招拍掛”出讓對水權交易模式的借鑒意義

土地資源的稀缺性是土地使用權交易的前提，采用“招拍掛”的方式出讓土地，把市場機制引入其中，使得土地的使用權向資源較為稀缺的一方轉移，提高了資源的配置和利用效率。相對于土地資源來說，水資源也同樣是稀缺的，完全可以通過水權交易來優化資源配置。

但是，土地資源和水資源兩者又有很多的不同。首先，土地資源是固定的，這就使得土地確權相對容易，確權登記后可實行轉讓。而水資源是流動和隨機的，這給資源的分配和確權增添了難度，到底采用什么樣的方式去取得水權必須結合水資源屬性。其次，土地使用權出讓不需要考慮土地的轉移，受讓方只是在原有的土地上進行開發和利用。而水權的取得和使用可能并不在一個地方，在水權出讓之初就必須要考慮取水工程建設等因素，這使得水權交易所涉及的內容要比土地使用權出讓要復雜得多。再次，土地使用權的出讓往往在一級市場進行，即政府部門是土地出讓的主體，而水權如果成功確權后，其使用者可能包括很多零星的散戶，這也會使水權一般在二級市場進行出讓。

水資源和土地資源在資源權屬和自然屬性上的不同，使得我們在水權轉讓之前要做大量的工作，例如：水權分配、確權登記、取水工程建設等。但是，當前面的問題解決之后，完全可以建立水權的招標、拍賣、掛牌的交易模式。

3 水權交易模式設計

3.1 水權交易的“招拍掛”模式

3.1.1水權招標出讓

水權招標出讓即由水權招標人對外發布招標公告，邀請不特定的自然人、法人或者其他組織參加水權投標，根據投標結果確定水資源使用權人的行為。

(1)水權招標出讓的主要方式。

招標方式關系到投標的競爭程度，進而不正當交易發生的概率也有影響。總結目前國內外水權招標的實踐，可發現水權招標主要采用公開招標和邀請招標2種形式[8]。

公開招標是由水權招標人向社會發布招標公告，有意向的投標人進行競爭性投標，根據投標結果從中擇優選擇中標單位的行為。按照水資源的空間分布，又可以把公開招標進一步細分為區域內競爭性招標以及跨區域競爭性招標2種方式。

區域內競爭性水權招標常用于水權交易量較小的項目，特別是區域內農業之間的水權轉讓。此外，區域內的水權招標可以大大節省取水工程建設的費用和時間。跨區域競爭性水權招標不再受水權管理的地域限制，其招標程序較為復雜，但優點也很明顯。首先，由于參與投標的主體較多，競爭激烈，激烈的競爭可以提高水權的投標價格，這對水權的招標人更有利。其次，水權的競爭性招標，可以使得水權從低效率或者低產值的地區(或行業)向高效率或者高產值的地區(或行業)轉移。再次，跨區域的競爭性招標招標的過程更加公平公正。

水權邀請招標又稱水權有限競爭性招標，是指水權招標人根據有關規定向若干符合條件的法人或組織(不能小于3家)發出投標邀請，被邀請的單位自愿參加投標競爭，并從中選定中標者的招標形式。由于邀請的競標者數量有限，競爭并沒有公開招標那樣激烈，每個投標者的中標機會也相對提高。邀請招標不用刊登招標公告，工作量小，時間較短，大大節約了招標的時間成本和費用。但是由于競爭者有限以及招標單位信息掌握不全，招標單位很有可能找不到最合適的需求者。

(2)水權招標的具體流程。

①前期準備。水權出讓人在相關部門批準之后可向行政區域內的水利主管部門提交水權的轉讓申請，水利主管部門根據行政區域水權轉讓的相關規定進行初審，若符合條件則予以批準，該水權可以用于二次流轉交易。水權出讓人或負責水權集中的單位對擬招標水權進行集中，由所在行政區域的水利主管部門對擬招標水權進行評估并會同出讓人確定招標水權的出讓底價。

②水權招標出讓的交易程序。行政區域的水利主管部門委托水權交易平臺組織招標工作。其程序如下：水權交易平臺確定投標日期并在該日期前一定時間向社會發出招標文件或招標邀請書；意向投標者依據招標文件，在規定的時間內將密封好的標書投入指定標箱內，并繳納投標保證金；水權交易平臺聘請行業專家組成評標委員會負責開標、評標和決標工作，確定最終中標人，并發出《中標通知書》；同時向未成功中標者發出書面通知，在規定時間內將所收保證金本金退還。

③后續工作。水權中標人確定之后，交易平臺應在規定的時間內向其發出《中標通知書》。中標人根據通知書的規定與行政區域的水利主管部門簽訂《水權出讓合同》并領取《水權使用批準書》；待中標人付清水權價款和相關稅費后，可憑批準文件到行政區域的水利主管部門辦理水權變更登記手續并提取相應用水證，具體流程見圖1。

圖1 水權招標轉讓方式流程

3.1.2水權拍賣轉讓

水權的拍賣轉讓是通過轉讓方與多個意向受讓人進行現場交易，使意向受讓方圍繞水權競相出價，從而在相互競爭中去發現水權的真實價值，最終實現水資源的保值增位。

水權拍賣流程：水權交易平臺確定拍賣開始時間，并在此時間前一定時間發布拍賣公告，意向競買人按公告規定向有關部門索取待拍賣水權的相關資料，并在規定時間按規定方式交納競買保證金，水權交易平臺組織人員對意向競買人的資格進行審查，通過資格審查的意向競買人參加拍賣會，并通過拍賣競價確定最終競買人[9]。

3.1.3水權掛牌出讓

水權掛牌出讓是水權招標、拍賣出讓的重要補充。水權交易平臺負責發布掛牌公告，在規定的期限內掛牌公布擬出讓水權的交易條件，交易平臺接受意向競買人的報價申請并及時更新掛牌價格，在掛牌截止期限，根據出價結果或者現場競價的結果來確定水權的最終競得人。

水權掛牌出讓的交易程序：首先水權交易平臺發布掛牌出讓水權的公告，競標人在規定的時間內向交易平臺提出競買申請，通過資格審查并繳納保證金之后即可參與掛牌競價。在掛牌起始日，出讓水權的取水位置，水權量等相關信息在交易平臺公布，并接受競標人的報價。公開掛牌階段，符合條件的競買人填寫水權報價單，交易平臺不斷接受新的報價，并根據競價情況對增價幅度做出調整。掛牌期間對于出價高于底價的競買人按價高者得的原則確定最終競得人。掛牌截止日期，如果仍有多個競買人要求報價，可對掛牌水權轉進行現場競價，根據競價結果確定競得人。

3.2 水權交易的綜合模式設計

由于水權交易出讓方與受讓方不同于土地資源的特性，水權受讓方通常情況下受地域、產業項目因素的影響，有時水權受讓方數量有限，同時也存在水權受讓方激烈競爭的情形，如內蒙古，由于眾多項目上馬，水資源成為其瓶頸要素，潛在的水權受讓方眾多。因此，水權交易模式應兼顧到受讓方數量變化的現實情況。綜合上述研究，我們設計了一種綜合性的水權交易模式，作為一種創新的水權交易模式，在現實的水權案例中也將展現出其優越性。

首先擬出讓的水權標的需在交易平臺掛牌并對水權信息進行披露。掛牌期間，如果只產生一個水權意向受讓方，則出讓方和意向受讓方可通過協商談判達成交易。如果有2個或多個意向受讓方，水權交易平臺可組建專家小組先根據一定要求(報價，水資源的利用效率等)對意向受讓方進行資質審核。審核篩選后，若只剩下一個意向受讓方，可在其報價基礎之上協商交易。若剩下2個或多個意向受讓方，則進行以價格競爭為基礎的水權拍賣，此輪中的水權交易僅涉及轉讓價格，最終由價高者競得。

上述基于水權交易平臺的水權綜合交易模式，將協議以及招拍掛轉讓幾種方式結合起來，在對現有水權交易方式改進的同時，能夠充分發揮了各種水權交易方式的優勢，主要表現在：

水權交易的綜合模式，在第1階段(受讓條件的篩選階段)先進行非價格競爭，發布水權轉讓公告后，才引入競爭。在第2階段，組建專家小組按照節水型社會建設、總量控制和用水3條紅線等要求對水權意向受讓方的資質進行審核，選擇比較合適的用水需求者。最后一個階段即拍賣階段，只進行價格競爭，從眾多符合條件的水權意向受讓方中，選擇出價最高者實行轉讓，充分體現了價格因素在水權交易中的重要性，保證水權轉讓給最合適的受讓方的同時也實現水權的保值增值。具體流程見圖2。

圖2 基于水權交易平臺的水權綜合交易模式流程

4 政策建議

水權交易是充分發揮市場機制在水資源配置中作用的現實選擇，我國水行政主管部門和學術界正積極研究和探索這一制度設計。本研究在交易模式上作了一些大膽的探索，對推動水權交易實踐的開展提供了一些思路。但水權交易是一項系統工作，需要從法律，市場，政府監管等諸多方面進行完善。本研究認為，當前亟需做好如下幾方面的工作。

(1)完善現有水權法律體系，建立水權制度[10]，制定水權有償出讓以及相關配套措施的政策法規，進一步界定水權屬性，水權交易主體的權利義務，招拍掛出讓水權的適用范圍和操作程序等[11]。

(2)建立公開透明的水權交易信息平臺，幫助交易主體及時獲取水權交易信息，為社會各界有效的監督水市場行為提供信息和渠道的支撐。

(3)推進水權交易平臺建設，通過水權交易平臺來收集，管理和公布水市場信息，制定水權交易規則、提供交易場所和設施、組織交易并實行監督。

(4)以互聯網為交易技術基礎，建立以流域為單元的網上水權交易平臺。網上水權交易打破了時空的限制，減少傳統市場交易的中間環節，簡化了原有的操作流程，提高了市場運行效率和監管效率，降低了水權交易的成本。

(5)加強水市場監管。政府應針對不同 類型的水權交易建立相應的監管制度，建立水市場準入規則，加強對交易方式、交易價格以及交易用途等條件的審批和監管，維護市場良好秩序；在流域以及區域內建立水資源監管平臺，提高水資源管理能力的信息化水平。

(6)開展水權交易試點區域建設。由于水資源的地域性差異，水權交易模式的探索可以先選擇幾個試點區域展開，并且在試點區域開展以農業水權交易為重點的水權交易，使農業和城市與工業之間的水權交易成為我國水權制度建設的主要領域和優先推動力量并積極探索其他可轉讓農業水權[12]。國家應參考土地資源權交易所等交易平臺的建設經驗，結合水市場建設的實際需要，在國家、流域和區域3個層級開展水權交易平臺建設。

最后，由于水資源的使用具有外部影響，必須把水權交易與后續用水相聯系，要保護第3方利益特別是對生態環境的影響，政府要建立補償機制，以對受影響方進行補償。

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