社會組織參與社區矯正制度研究

楊 旭

(中共重慶市沙坪壩區委黨校，重慶 400031)

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社會組織參與社區矯正制度研究

楊 旭

(中共重慶市沙坪壩區委黨校，重慶 400031)

立足于重慶市沙坪壩區在政府主導社會組織參與社區矯正理論與實踐探索，查找出其缺乏完善的制度規范體系、輿論氛圍不夠、欠缺社工數量與專業化程度達不到對矯正對象有效進行精神調適的不足，通過借鑒比較國內外社會組織參與社區矯正的模式，對社區矯正工作提出完善法律法規、加大宣傳力度、搭建有效平臺、引入購買機制、加強制度建設的對策建議。

社會組織；社區矯正；社會治理

作為非監禁刑的行刑模式，以社區矯正為主要方式的社會化刑罰執行形態已成為世界行刑的發展趨勢[1]。從2003年中國社區矯正制度試點到黨的十八屆三中全會要求“健全社區矯正制度”正是適應這一發展趨勢的具體體現。2014年11月14日，司法部等部門聯合印發《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》(下文簡稱《意見》)，進一步鼓勵引導包括社會組織在內的社會力量參與社區矯正工作。在《意見》的指導下，2014年，重慶市高級人民法院、檢察院、公安局、司法局聯合制定《重慶市社區矯正實施細則》，明確提出“司法所應組織動員基層社會力量參與社區矯正工作”,也引發了人們對于社會力量如何參與社區矯正工作的問題和對策的思考。本文立足于重慶市沙坪壩區區情和沙坪壩區社會治理的戰略部署，從沙坪壩區社會治理實踐以及存在的不足等方面，正視沙坪壩區社會組織參與社區矯正面臨的主要難題，有針對性地提出相應的對策措施。

一、社會組織參與社區矯正的理論基礎與時代價值

關于社會組織的定義，理論界和實務界至今都沒有一個公認的、統一的科學界定。黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次使用“社會組織”這一概念；黨的十七大報告進一步確認，從而對“非營利組織”“非政府組織”“第三部門組織”等稱謂進行了改造，形成了科學概括，明確提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。 按照2014年司法部等部門印發的《意見》，參與社區矯正的社會組織是在司法行政機關領導下進行具體監督管理和教育改造的實際工作主體。因此，社會組織參與社區矯正是時代與政策的要求，既有理論基礎，又有時代價值。

(一)法理分析：公共產品理論

傳統的公共行政理論并未對公共產品、服務的生產和供應進行區分。1959年，著名公共財政經濟學家理查德·A·馬斯格雷夫區分了公共需要的生產和供應。1961年，文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·沃倫對這兩個概念進行進一步區分，明確指出公共產品和服務的生產和供應需要分開，公共產品的生產既可以由私人企業承擔，也可以由公共單位、社會組織來承擔。

之所以作出這樣的區分，是由于按照經濟學理論，公共物品具有不可分割性和非排他性。這就決定了在公共物品的供給過程中無法克服“搭便車”行為[2]278。這有可能造成：無人愿意提供公共物品，造成生活不便；重復建設造成巨大浪費。因此，公共物品無法通過市場體系提供，而只能由政府供給。但在一個多元化和多樣性的社會中，人們對公共物品的需求是有偏好的，政府無法滿足人們偏好的、多樣化的需求。因此，根據公共產品理論，要同時擺脫“市場失靈”和“政府失靈”的困境，必須發展獨立于政府的社會組織作為“第三部門”參與社區矯正，這也是社會力量參與社區矯正的最優方式。

(二)時代價值：適應社會治理創新的發展趨勢

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，激發社會組織活力要重點加快4個方面的改革：創新社會組織培育扶持機制、加快實施政社分開、提升社會組織服務功能、嚴格依法監督管理。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔[3]。治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理[4]。隨著我國依法執政的推行、政府職能轉變的推進和公民政治參與意識的日益增強，社會治理主體多元化格局逐漸形成，社會治理創新法治化已被提上議事日程[5]。社區矯正具有刑罰執行和社會工作雙重性，其共同目標都是實現社區服刑人員的再社會化。社會工作職能主要是為矯正對象的再社會化創造條件，從心理疏導、幫教服務的層面幫助矯正對象恢復社會功能，而社會組織的工作理念強調以人為本，關注人的平等、尊嚴、價值、需要，在承擔社區矯正的社會工作職能時，能實現懲罰、改造、挽救、感化、服務的有機結合與平衡,適應了社會治理創新的時代要求，同時也體現了法律的人文關懷,彰顯了社會主義法治的優越性。

二、社會組織參與社區矯正模式的選擇

(一)國外主要的社會組織參與社區矯正制度模式評介

1.以美國為代表的“公眾保護模式”。在美國，參與社區矯正的社會組織眾多，如出獄人保護協會、埃爾米拉教養院、重返社會訓練所等[6]，它們為矯正對象提供職業訓練和就業指導，提供接觸社會的機會、條件和環境。政府機關通過簽訂合同，以購買服務的形式，讓社會組織參與對社區矯正的管理，政府有關部門對社會組織的工作進行指導檢查。

2.以英國為代表的“刑罰模式”。在英國，社區矯正工作也有多個社會組織的積極參與，如布恩信托機構、志愿者協會、全國關心與罪犯再安置協會、新橋、安配克斯基金等[7]36，它們為矯正對象提供物質、資訊、就業、住房幫助和技術培訓。針對未成年人矯正對象，還有專門的全國未成年人司法委員會這樣的社會組織參與社區矯正工作。

3.以日本為代表的“更生保護模式”。在日本，承擔更生保護職責的有大量的社會組織，如保護司、更生保護法人團體、兄弟姐妹會、更生保護婦女保護地區會、協助雇傭業主會等[8]，它們為矯正對象提供住宿及必要的保護，提供生活咨詢等臨時性幫助，還同時開展預防犯罪的宣傳，定期實施培訓研修活動等。這些社會組織的經費主要來源于政府資助、社會捐贈和自身經營收入。

從國外實踐來看，社會組織一般會在相關國家機關的監督下參與到社區矯正工作中來。社會組織參與管理的形式主要有兩種：一種是對社區服刑人員的全程管理，另一種則是承擔部分社區矯正工作，提供部分矯正項目(如戒毒、控制釀酒等)，為服刑人員提供一定的訓練和服務[9]。

(二)國內主要的社會組織參與社區矯正制度模式評介

1.香港模式。參與社區矯正的社會組織，如香港善導會、香港善導知友組織等[7]39，它們向矯正對象提供包括經濟、住房及工作等方面的短期性援助，并對其進行職業培訓和公民教育等。政府通過購買服務的方式，向社會公開招標，對中標的社會組織，社會福利署負責劃撥資金購買服務和對項目的實施情況履行跟蹤考核檢查的職責，以保證社區矯正工作的質量和效果。

2.上海“新航”模式。借助社團力量，實行社會化管理，是上海社區矯正試點工作的一大特色。這個民辦非企業性質的社會組織，實行董事會負責制，按照政府的委托和授權從事社區矯正工作。社會組織在各區設立社工工作站，建立一支專業化、職業化的社會工作者隊伍，負責協助社區矯正管理機構對社區服刑人員和刑釋解教人員開展跟蹤幫教、生活關心、就業指導等服務。

3.北京“惠澤人機構”模式。北京東城區跟“惠澤人機構”的合作是政府向社會組織購買服務的模式。其合作的依據是“東城區社區矯正試驗項目”合作協議書，協議書規定惠澤人社工機構可以協助參與由政府主導的社區矯正工作過程，負責該社區服刑人員的心理矯正服務，東城區司法局每年向惠澤人機構提供設施、設備或相應資金購買其專業服務[10]。

(三)參與模式評介

不管是國外還是國內，主要的社會組織參與社區矯正模式，究其實質，可以分為兩種模式：一種是政府主導、社會組織參與的模式，即政府制定本地區社區矯正的基本計劃，通過政府采購的方式，委托或招標社會組織來具體承擔社區矯正的任務；另一種是社會主導的模式，由社會組織、志愿者、社會人士根據矯正對象的特殊矯正需求，提供項目化及個性化服務[2]284。

當然，這兩種模式只是在社區矯正過程中的不同方式選擇，離開了具體的制度環境也很難分清優劣。一方面，社會化的社區矯正的優勢在于擴大社會參與面，讓社會承擔起更多的社會工作職責，可以長遠地預防犯罪；另一方面，社區矯正是一種刑罰執行活動，執行的規范化是其特征之一，服刑人員不同程度地存在一定的社會危險性，如果完全把社區矯正交給社會，缺乏強大的國家機器的監管，社區矯正能否順利進行也是一個問題[11]。

三、實踐探索：以重慶市沙坪壩區社會組織參與社區矯正制度為例

重慶市沙坪壩區社區矯正工作于2005年啟動，截止2015年上半年，沙坪壩區累計接收社區矯正人員2 142名，在開展社區矯正工作時，嚴格遵循“黨委政府統一領導，司法行政機關具體實施，人民法院、人民檢察院、公安機關密切配合、社會力量廣泛參與”的原則，政府通過采購的方式，委托或招標相關社會組織來幫助完成社區矯正對象的就業培訓和心理咨詢，而具體從事安置幫教工作的社會組織不僅數目有限，且大多不是非營利性的，而是社會中介服務組織或高等教育研發機構、專業團隊。社會組織參與程度不高影響了教育矯治的效果，不利于社區矯正對象的再社會化和社會和諧穩定目標的實現。動員組織更多的社會組織有效參與社區矯正成為當下亟須解決的問題。

(一)社會組織有效參與社區矯正缺乏完善的制度規范體系

根據《意見》，“社會力量的參與是健全社區矯正制度、落實社區矯正任務的內在要求”，但這僅是對社區矯正工作起思想指導意義，不具有法律規范作用。2012年頒發的《社區矯正實施辦法》提到，“社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作”。作為聘用專職社會工作者開展社區矯正工作的社會組織而言，這也是我國目前社會組織參與社區矯正唯一能夠依據的法律條文。但它并沒有明確規定社會組織參與社區矯正的準入條件、社會工作者的資格要求以及相應的法律責任等一系列問題。雖然重慶市沙坪壩區司法局嚴格依照《重慶市社區矯正社會工作者管理辦法(試行)》的要求，對參與社區矯正的社會工作者的招聘方式、薪酬標準、考核監督等方面有所涉及，但在專業社工準入機制、激勵獎懲機制、風險防范機制、監督管理機制等方面不夠完善。這也導致擁有專業社會工作者的社會組織不能有效參與社區矯正工作，其專業工作開展也難以推進。

(二)營造社會組織從事社區矯正工作的社會輿論氛圍不夠

由于中國社區矯正制度起步較晚，數百年來在民眾心中形成了報應刑的樸素正義，民眾普遍認為監禁刑比在社區服刑對罪犯更具有威懾力。重慶市渝北區社區管理法治化研究課題組的調查發現，民眾對于社區矯正知之甚少，61.7%的居民表示沒有聽說過；30.1%的居民選擇了“聽說過，但不太了解”；選擇“聽說過、且比較了解”的只有8.1%。社會的認知度和接納度不夠，一方面導致社會組織愿意參與社區矯正的意愿不強；另一方面招募專業社工的難度也在增強。據不完全統計，全國擁有社工證，又愿意從事社區矯正的人不到社工總人數的10%。

(三)利用社會組織來解決現有社工數量欠缺和專業化程度不高問題的力度不夠

按照司法部2015年《關于刑滿釋放人員和社區矯正人員安置幫教工作的意見》要求，社工與安置幫教對象比例為1∶15，主要通過社會購買解決。同時，根據國家有關政策，對刑滿釋放的社區矯正人員還要求延續性幫扶5年，這樣，沙坪壩區就需要300名左右的專業社工。截至2015年上半年，沙坪壩區在冊的從事安置幫教工作的社會工作者有184名，其中專業社工7名，其余由鎮街社區的綜治員和流管員兼任，他們主要承擔安全、穩定和人民調解工作，社區矯正只是其工作內容的一小部分。面對分散居住在地域面積為396 km2、147個社區、86個村的矯正對象，這樣的人員配備很難有效承擔起社區矯正安置幫教工作。而由于社會組織有效參與社區矯正的程度不高，政府并未積極嘗試通過采購的方式來選拔、招收適合的社會組織提供相應的專業社工，更多的情況是借助于一些民辦企業單位以公益性質提供諸如就業培訓等安置幫教服務，不能滿足現有社工數量欠缺和專業化程度不高的現實需求。

(四)利用心理咨詢事務所進行營利性質的心理矯治達不到對矯正對象精神調適的深層次需求

針對矯正對象開展心理咨詢和心理矯治是提高矯正實效的重要方式，也是社區矯正社會組織的重要職責。當前沙坪壩區的此項工作，無論是硬件還是軟件，均存缺失。硬件方面，缺乏專業的社區矯正心理咨詢室。目前社區矯正心理咨詢主要是在社區會議室或矯正對象家里進行，不利于雙方充分溝通，達不到良好的矯治效果。軟件方面，缺乏專業的心理學人才。由于目前擁有心理咨詢師資格的7名人員完全不能滿足當下需求，只能借助于營利性質的心理咨詢事務所。而這類事務所由于以營利為目的，對矯正對象的心理矯治只是一種手段。在心理咨詢時，不是以矯正對象的實際困難和心理焦慮作為出發點，而是以盡量延長心理咨詢時間作為營利手段，自然達不到對矯正對象精神調適和心理矯治的深層次需求。

四、對策建議

(一)完善法律法規，明確社會組織法律地位

法律應當賦予社會組織獨立的法律地位來參與社區矯正，進一步規范政府部門與社會組織之間的政府購買服務協議，通過契約方式明確雙方的權責范圍。重慶市沙坪壩區可以首要建立健全社區矯正社會工作者規范制度體系，制定專門的《重慶市沙坪壩區社區矯正社會組織管理辦法》，使社會組織有效參與社區矯正工作有章可循。一是建立統一的社區矯正社會組織準入機制。嚴格設立社會組織的準入門檻，用統一的規則要求使參與社區矯正的社會組織規范化、專業化、制度化。二是制定合理的獎勵與懲戒制度。在《管理辦法》中，應專門規定社區矯正社會組織績效考核辦法，結合司法所、派出所及矯正對象等方面因素，對累計服務時間、服務效果、突出個案等進行考核。三是完善風險防范機制。政府應引導和監督社會組織建立風險評估機制，做好風險防范預案。對于社會組織公開招聘的社區矯正社會工作者，除統一購買五險等基本險種，增加購買人身意外傷害保險，以充分保障其合法權益。

(二)加大宣傳力度以營造社會組織參與社區矯正的良好社會氛圍

借助沙坪壩區科教文衛高地的優勢，進行廣泛而深入的宣傳。一是宣傳社區矯正幫扶理念。讓社會公眾明確社區矯正幫扶是國際刑罰人道化、人性化的發展趨勢。二是宣傳社會力量參與社區矯正的重要性。使社會公眾認識到投身于社區矯正人員幫扶中的作用，增強他們的主動性與責任感。三是與開設社會學專業的高校合作，進行社區矯正的專場宣傳，吸引更多的社會工作專業學生參加社區矯正工作。四是充分利用電視、廣播、報紙、網絡、短信、社區宣傳櫥窗等媒介加強對社會力量參與社區矯正工作成就的宣傳。

(三)搭建社會組織有效參與社區矯正平臺

社區矯正心理評估是對矯正對象過去和現在的智能狀況、個性特征、心理健康和行為傾向性等進行測試和評價的過程。從事這些專業性的工作一方面可以依托大學和專業研究機構，諸如有心理矯治資質的醫院：急控中心、精神衛生中心等購買專業心理矯治服務，按專家團隊工作時效支付報酬；與專業醫院和有條件的院校聯合建立社區矯正心理測試中心。另外一方面也可以委托專業的社會組織。一些專業性社會組織本身依托社區開展活動，對矯正對象的情況有較好的了解，和國際上的組織也有良好的合作關系，可以把國際經驗引入我國的矯正活動中來。而且這些社會組織一般有全天候的服務，也方便與矯正人員的聯系，使矯正對象逐漸適應社會，并健康渡過人生的轉折期[12]。

(四)引入司法行政部門購買機制以提升社區矯正服務質量

政府購買服務與社區矯正的結合，是社區矯正工作形式的創新性探索。由司法局負責購買服務，根據社區矯正項目委托、招標有資質的社會組織作為項目承接方來運作。由專業社會工作者到司法局和有關街道、社區調查了解情況，制定項目的具體實施方案，就服務內容、矯正方式、評估方式等做出相應規定。社區矯正社會工作者運用專業知識，采取“風險評估—量化考核—調查摸底—個案排查—確定個案服務對象—開展針對性服務”的具體工作方法開展社區矯正工作。要完善政府購買機制，前提是要規范政府向專業性社會組織購買社會工作服務協議，建立嚴格的評估監督辦法。通過規范購買服務協議，明確專業性社會組織與政府在社區矯正工作中的責任關系。同時，政府應加強對社區矯正社會工作服務項目實施的動態管理與監督；還要加強購買服務資金管理，以指導督促承接社會組織履行合同義務，保證社區矯正的數量、質量和效果。

(五)加強制度建設，構建科學的社區矯正社會工作體系

一是改變現有的按照行政區域劃分的社會組織力量分布格局，以社會工作需求為導向建立社會組織的基層工作站。二是以專業化項目建設為抓手，提升社會工作的層次，增強社會工作的針對性。三是以提高社區矯正社會工作服務能力為重點，針對社工隊伍不同特點和需求開展培訓，增強社會組織整體素質。四是加大資金投入，多渠道拓展參與社區矯正工作的專業性社會組織外界的資金支持系統。政府也要對承擔專業性社會工作的社會組織進行財政支持，同時支持這種專業性社會組織開展合法的服務和經營，提高其服務性、營業性收入，以實現資金來源的多元化。

[1] 余萍.論我國未成年人社區矯正制度的獨立建構[J].重慶理工大學學報(社會科學)， 2016(2):98-103.

[2] 榮容，肖君擁.社區矯正的理論與制度[M].北京:中國民主法制出版社，2007.

[3] 賈霄鋒，許營.政府與社會組織合作參與公共服務的發展探析[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2014(1):98-102.

[4] 俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000.

[5] 胡琦.論社會組織對政治參與制度化的作用[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2014(12):103-108.

[6] 李明.國外主要社區矯正模式考察及其借鑒[J].中國司法，2008(1)：99-105.

[7] 李金眾.社區矯正中的社區參與問題研究[D].北京:國防科技大學，2006.

[8] 袁登明.行刑社會化研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2005.

[9] 趙剛.論社會組織在我國社區矯正制度構建中的地位與作用[D].上海:復旦大學，2008.

[10]翟雁.北京惠澤人公益發展中心：給志愿者一次社會創新的機會[J].中國社會組織,2015(6):54-55.

[11]張健一.理念重塑與制度實踐：社區矯正的性質之反思[J].武漢理工大學學報(社會科學版)，2014(3)：465-468.

[12]王平.社區矯正制度研究[M].北京:中國政法大學出版社，2014.

(責任編輯 馮 軍)

On Social Organizations’ Participation in Community Corrections

YANG Xu

(Party School of the CPC Shapingba District Committee, Chongqing 400031, China)

The paper is based on the exploration of theoretical and practical experience of organizations’ participation community correction government-led by Shapingba district of Chongqing. It finds out the deficiencies of systems and regulations: inadequacy of good social atmosphere for public opinion, lack of social workers, and low specialization of social workers. All these deficiencies lead to the inefficacy of community corrections.By comparing the modes of social organization’s participation in community correction at home and abroad, it propose some suggestions including to improve laws and regulations, to enlarge the propaganda dynamics, to put up the efficient platform, to introduce purchasing mechanism, and to concentrate on institutional improvement

social organization;community correction; social governance

2016-07-01 基金項目：中共重慶市委黨校課題“社會組織參與社區矯正制度研究”(CQDX2015B-035)

楊旭(1976—)，女，四川達州人，講師，碩士，研究方向:民商法學、行政法學。

楊旭.社會組織參與社區矯正制度研究[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(11):106-111.

format：YANG Xu.On Social Organizations’ Participation in Community Corrections [J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(11):106-111.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.11.013

D922.1

A

1674-8425(2016)11-0106-06