出口管制法律制度基本問題探析

何婧

(北京大學法學院，北京　100871)

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出口管制法律制度基本問題探析

何婧

(北京大學法學院，北京100871)

為研究出口管制法律制度的特點和本質等基本問題，為建立和完善出口管制法律制度提供有益參考，在探究出口管制法律制度歷史演進的基礎上分析其特點和本質。研究認為，出口管制法律制度具有政治性、常態性、變動性、矛盾性的特點；出口管制法律制度在本質上是貿易政策的一種法律工具。

出口管制；法律制度；貿易政策；法律工具

出口管制是指一國為達到特定的政治、軍事和經濟目的，對其國內公司和個人的出口進行審議和控制的過程或行為，是管制制度在貿易出口領域的具體運用[1]。對出口管制法律制度追本溯源，探尋其歷史和特點，有助于深入挖掘和理解這一法律制度的本質。

一、出口管制法律制度的歷史演進

隨著經濟全球化的發展，國家之間貿易往來日益密切，出口管制對商業實踐產生的限制性影響也逐漸顯現。盡管在中國，出口管制法律制度從20世紀90年代才被逐漸知悉，但是出口管制已經存在了兩千多年。

(一)出口管制的起源(前432年～工業革命)

出口管制的前身是貿易限制和禁運，二者的共同點是對貿易施加約束。歷史上有記載的貿易限制措施事件發生在公元前432年。在伯羅奔尼撒戰爭中，雅典領袖伯里克利對斯巴達盟國邁加拉施加了貿易禁運，禁止對方靠近雅典市場和港口，以懲罰對方殺死1名雅典特使或在雅典人視為豐收女神德墨忒爾的土地上耕作的行為[2]。由此看來，出口管制最早是作為貿易報復工具而產生的。

在漫長的歷史發展中，出口管制在宗教法令領域得到了更多的應用。1179、1215、1245、1304、1454年的羅馬教廷都禁止向穆斯林擁有的土地出口軍用和兩用商品，違反者將被逐出教會或者處以拘禁[3]。1620年，托斯卡尼大公根據羅馬教令，命令貿易商禁止向巴巴里的穆斯林進行戰略出口，并將禁止出口的商品限定為：武器、鐵、金屬絲、錫、鋼、任何類型的金屬、粉末、軍火、木材、麻料、繩子以及能夠制作繩子的材料[3]。被禁止出口的商品具有很強的軍事屬性，出口管制從單純的宗教措施演變成了重要的戰略手段，形成了軍事出口管制的雛形。

以技術革新為起點，工業化時代萌芽，傳統的手工勞動逐漸被取代，以機械化為標志的制造業蓬勃發展，作為領軍國家英國的生產力迅速提高。自然而然地，為了保護和維持技術領先優勢，出口管制也開始大量運用于工業領域。16世紀末英國形成了具有領先優勢的標準化鑄鐵工業，1610年英國上議院規定，未經許可出口大炮、炮銅、鐵礦石、鐵礦、鐵珠，視為重罪[4]。工業強大的國家也必然開始謀求軍事大國地位，一旦將重要的新式武器開發成功，攻擂者就會成為守擂者，掌握先進武器的國家就會通過出口管制限制武器和技術轉讓。英國限制武器出口并規定違法行為入刑，反映了出口管制的作用日益重要。

(二)出口管制的形成(工業革命～第一次世界大戰)

英國工業革命的浪潮席卷了西歐和北美，美國通過一系列重要發明為產業化變革奠定了堅實的基礎。美國綜合國力的急速上升與英國企圖重新統治美國的威脅交織，兩國矛盾達到頂峰，國民對立情緒升級。1807年6月，在切薩皮克海灣口，英國軍艦Leopard號艦長要求登上美國海軍護衛艦Chesapeake號并搜查英國逃兵，Chesapeake號艦長拒絕后，Leopard號向Chesapeake號開槍，打死3人，打傷17人，隨后Chesapeake號艦長投降[3]。英國人抓走了4名船員，其中3名是美國人[3]。在Chesapeake號靠岸并將消息傳開之后，憤怒的美國人宣稱開戰[3]。

隨著Chesapeake號事件的發酵，英美兩國關系急劇惡化。美國試圖通過外交途徑解決問題，但并未奏效。美國總統杰弗遜轉而考慮采用經濟手段制裁英國。1807年12月22日，杰弗遜在《禁運法》中提出了 “和平壓制”的建議[5]。根據《禁運法》的規定，美國政府禁止任何船只自由離開美國港口前往外國口岸[3]。

禁運是在英美關系最為緊張時期采取的極端手段，只能起到臨時性的避免直接軍事沖突的作用。國際關系和國際政治是不斷變化的，而發展經濟和擴大貿易仍然是新興國家積累實力的主旋律。美國很快就嘗到了這一特殊措施的苦果，在實施《禁運法》的第二年，美國出口貿易額從1.08億美元驟跌至2 200萬美元[3]。麥迪遜總統就職后，立刻放棄《禁運法》，著手與英國通過傳統的外交途徑解決問題。與政治關系和外交手段相比，《禁運法》付出的經濟成本過高，而收效甚微。《禁運法》作為對外貿易政策的失敗案例，使出口管制暫時喪失了吸引力，轉入低潮階段。此后，作為國際貿易大國的美國超過一個世紀沒有出于外交政策或安全原因在和平時期使用出口管制措施。盡管出口管制的形成經歷了挫折，但也經過英美之間的貿易紛爭得到了充分發展。

(三)出口管制的確立(第一次世界大戰～第二次世界大戰)

在經歷了《禁運法》的災難性實驗之后，美國只有在戰時或者國家緊急狀態時禁止某些商品向特定目的地出口。在和平時期，更多采用的是關稅、配額等更為柔和的經濟手段來服務國際貿易發展和外交關系需要。

美國邁入世界強國行列，英美關系逐漸改善，帝國主義矛盾愈演愈烈，使得美國轉變了出口管制的重點和方向，建立本國出口管制體系的期望日益高漲。1917年10月，美國國會通過了《與敵國貿易法》。根據《與敵國貿易法》的規定，美國總統有權對敵對國實施經濟封鎖和貿易禁運，這是最為嚴厲的貿易干涉措施。通過《與敵國貿易法》，美國將政治問題與國際貿易聯系起來，將分辨敵國與貿易限制結合起來，為貿易問題政治化建立了合法的依據，也為此后大行單邊制裁埋下了伏筆。1935年，美國國會通過了《中立法》。該法要求美國總統在認定戰爭狀態之后，不僅對武器和軍品，還要對所有交戰國的“戰爭工具”施加禁運，總統被賦予了決定何為武器、軍品、戰爭工具的自由裁量權[6]。這兩部法律的制定既為貿易限制措施披上了合法的外衣，也為出口管制理念的深入和擴散培養了環境。

1940年7月，美國著手發展《出口管制法》。根據《出口管制法》規定，政府部門開始對基本戰爭物資的出口進行限制或者施加許可證要求。此后，該法不斷進行修訂和延期。1945年，美國軍隊和軍品委員會建議建立永久性的出口管制立法[3]。

1949年2月26日，美國國會終于通過了1949年《出口管制法》。該法明確規定了管理許可證的政府部門，以及政府部門必須遵循的程序，系統地建立起以許可證為核心的出口管制法律制度。該法的出臺標志著現代意義上的出口管制法律制度正式確立。

(四)出口管制的發展(第二次世界大戰～前蘇聯解體)

這一階段出口管制的特點在于，從個別國家立法向國際多邊機制發展。這是由于，一方面，考慮到國內立法的局限性，美國開始有意識地將出口管制法律制度推向世界。另一方面，美蘇兩極對立格局形成之后，作為資本主義領軍國家的美國力圖爭奪國際規則的主導權。多邊機制應當首先以雙邊談判為起點，在爭取盡可能多的國家認同之后，集合一定數量的國家達成協議，以初始協議和機制作為核心，吸納更多國家加入進來。美國也遵循了這一做法。

早在1948年夏天，美國就開始與一些歐洲國家開啟出口管制的雙邊磋商。雙邊磋商的最終目的是建立一個自愿性的、多國參與的協定。美國代表曾經提出，將出口管制納入北大西洋公約組織框架內的建議[7]。比起建立一個全新的出口管制機制，將出口管制融入現有的組織框架是更為簡而易行的方法。但是英國代表表示，西方世界應當建立起出口管制的永久框架[7]。這一觀點得到了多數國家認同。1949年11月起，美國、英國、法國、意大利、荷蘭、比利時，以及作為觀察員的挪威和丹麥，開始討論出口管制的一系列問題，包括建立一個永久性組織[3]。

1950年，除了冰島之外的所有北大西洋公約組織成員國，加上非成員國日本，建立起了世界上第一個多邊出口管制體系，即巴黎統籌委員會(以下簡稱巴統)。二戰之后，東西方陣營涇渭分明。1951年起，巴統明確了旨在封鎖前蘇聯的商品和技術禁運清單。由于不滿中國對朝鮮戰爭的干涉，1952年西方世界又將目標瞄準了中國，建立了旨在對中國軍事和技術能力進行經濟制裁的中國委員會，并且在巴統三大清單之外增加了16項禁止向中國出口的商品。此后很長一段時期，遏制主義成為巴統和西方各國出口管制的核心思維。但是，依靠馬歇爾援助計劃實現了經濟復蘇的西歐各國，促進國際貿易發展的愿望遠遠強于美國，希望突破限制向共產主義國家出口商品的熱情日益高漲，美歐出口管制立場分歧逐漸擴大。1990年，伊拉克入侵科威特，加劇了區域緊張局勢，大規模殺傷性武器擴散成為最大威脅，防擴散取代遏制主義成為出口管制最重要的目標。1991年底，前蘇聯解體，持續了四十年的冷戰宣告結束，被美國視為最大敵人的威脅解除。巴統已經無法適應當時的國際關系和局勢變化，終于在1994年被終止。

(五)出口管制的完善(前蘇聯解體～

至今)

盡管巴統由于歷史原因而結束，但出口管制的理念和作用仍然被接受和繼承下來，新的多邊出口管制機制—《瓦森納安排》隨之應運而生。《瓦森納安排》意圖通過成員國間的信息通報機制提高出口管制的透明度，加強互相監督，在很大程度上修正了巴統的不足。《瓦森納安排》并不針對任何國家或國家集團，避免了政治性對出口管制的干擾，參與國家的范圍更加廣泛。除此之外，出口管制分別在核、導彈、生化領域有所建樹，形成了核供應國集團、導彈及其技術控制制度、澳大利亞集團等多邊機制，出口管制的范圍和廣度不斷拓展。

出口管制另一個重要的變化是，以防擴散為核心的出口管制理念被廣泛認同和接受，出口管制立法從美國擴展到世界，再輻射到曾經受到壓迫的國家。俄羅斯和中國等曾經深受出口管制不平等待遇的國家制定了本國的出口管制法律法規。印度和日本等新興貿易國家也紛紛效仿美歐的做法，建立起了本國的出口管制法律體系。

至此，出口管制在國際和國內層面分別通過多邊機制和國內立法進行規范，出口管制法律制度不斷完善。

二、出口管制法律制度的特點

從歷史演進的過程來看，筆者認為出口管制法律制度具有以下特點。

(一)政治性

出口管制最初是由于國家之間的相互報復而產生的，帶有強烈的對抗色彩。冷戰時期，美國對以前蘇聯為首的共產主義國家采取的出口管制政策，體現了明顯的“遏制”思維。各國制定出口管制法律法規，莫不是從防擴散、國家安全、外交政策等角度出發，意圖通過出口管制法律制度實現特殊目的，而這些目的都是主權國家首要考慮的政治利益。出口管制法律制度，不是為了調整國際貿易關系而產生的，而是根據政治需要產生和發展的。政治性特點最突出的體現就是單邊制裁，一個國家可以完全根據自己的政治或外交需要，對另一個國家實施制裁，并通過立法將單邊制裁合法化。

(二)常態性

美國在1949年出臺《出口管制法》之前，出口管制都是作為臨時性措施存在的。在此之前，出口管制的適用被嚴格限制在戰爭時期和國家緊急狀態，是相對合理的。二戰結束之后，美蘇兩級對立格局形成，東西方進入了長期對峙時期。相對于軍事打擊的高昂成本和外交談判的艱難耗時，出口管制法律制度具有有效和迅速的優勢，因此受到了以美國為首的西方國家青睞。直至1991年前蘇聯解體，冷戰持續了40年。出口管制從臨時性措施轉變為常態性措施，與冷戰的長期持續密切相關。此后，世界又進入了新的防擴散時期，各國均意識到防擴散任務的長遠和艱巨，出口管制法律制度因此在和平時期繼續被保留下來，在新的歷史環境下發揮經常性的作用。

(三)變動性

出口管制的產生、形成、確立、發展和完善，都與歷史環境和重大事件密切相關。出口管制不是一成不變的。出口管制的規則、政策和進程隨著政治、經濟和技術環境的改變而持續進化。以美蘇關系為例，二戰結束時美蘇矛盾達到頂峰，美國對前蘇聯實行了嚴格的出口管制。然而，在局勢相對平穩和盟友的強烈要求下，美國曾經一度減輕了對前蘇聯的出口管制。1979年前蘇聯入侵阿富汗之后，美國再次加緊了對前蘇聯的出口管制。1991年前蘇聯解體之后，美國采取了拉攏的策略，不再將矛頭直指對方，而是邀請俄羅斯加入出口管制多邊機制。由于美國國內立法與出口管制多邊機制的一致性，俄羅斯享受多邊機制成員國待遇，等同于美國出口管制對俄羅斯松綁。由于帶有政治性的主觀色彩，各國出口管制法律也隨著歷史的轉折不時地進行調整，在放松和加緊之間來回變化，美國對伊朗制裁的轉變就是明顯的佐證。美國多部法律都有針對伊朗專門性制裁的規定，其中2012年《伊朗自由和防擴散法》和2012年《減輕伊朗威脅和敘利亞人權法》是兩部最重要的法律。但是，2015年伊朗在核問題上作出重大讓步，美伊關系迅速破冰。根據核問題六國達成的《聯合全面行動計劃》，自2015年底起美國通過修訂立法的方式落實《聯合全面行動計劃》中作出的承諾，逐漸減輕對伊朗制裁的力度和修改對伊朗制裁的規定。

(四)矛盾性

出口管制具有的政治性特點使得部分利益集團將政治利益作為主要和優先的考慮因素，甚至不惜犧牲經濟利益。而出口管制同時也是管理貿易的法律手段，必將運用于貿易之中，而貿易的本性是追逐經濟利益。政治目的和經濟利益之間的矛盾是天生和固有的，難以調和。立法主體要考慮政治目的，市場主體要追逐利潤，二者之間的立場也是沖突的。出口管制法律制度存在著天然的矛盾。

三、出口管制法律制度的本質

探究出口管制法律制度的本質，應當從理論基礎出發。出口管制的理論基礎包括工具性理論、信號理論、利益集團理論、制度性理論。出口管制的工具性理論是指，出口管制包括經濟制裁的目的在于，通過對被管制的國家造成最大可能性的經濟傷害來實現被管制國家的政策變遷[8]。因為出口產品通過溢出效應導致國外的軍事技術得到改進，增加了美國的安全防衛成本，因此，采用出口管制就可以限制某些產品和技術的出口或者限制對某些國家的出口，預防這些被管制的國家增強政治和軍事實力，從而減少本國的軍事費用的開支或者引起被管制國家的制度變遷[8]。

筆者贊同工具性理論的觀點，認為出口管制本質上是貿易政策的一種法律工具。出口管制不是獨立存在的，而是為了實現特定目的而存在的。如果失去了特定目的，出口管制就失去了存在的依據和基礎。從目前來看，還沒有為了出口管制而實行的出口管制存在。工具是達到、完成或促進某一事物的手段，也是可以被利用的方法。出口管制作為橋梁，為連接特定目的和結果提供了途徑。

出口管制的工具性本質也在學術界得到了一定程度的認可。1947年《美國新聞和世界報道》的一篇報道就暗示政府可以利用出口管制限制對前蘇聯的貿易，出口管制體系將逐漸成為政治騷擾的來源[3]。有學者認為，對外貿的管制往往被用來作為外交政策的重要工具[8]。也有學者從美國的角度出發總結了出口管制的工具性作用，將其歸納為：美國國內政治斗爭的工具，美國干涉別國內政的工具，美國團結其西方盟國、防范非西方國家的政策工具，利用出口管制阻止經濟不發達國家科技進步的工具[9]。

四、結語

出口管制法律制度的歷史演進過程與世界歷史的發展高度契合。重大歷史事件的發生與出口管制的變化相互聯系，重大歷史事件的發生是出口管制變化的基礎，出口管制的變化也反映了重大歷史事件的發生。出口管制法律制度的發展既與歷史演進相符，又與歷史轉折一致。

歷史上，各個國家試圖利用出口管制和其他經濟制裁來實現戰略目的[2]。現代意義上的出口管制不再局限于戰爭或國家緊急狀態時的臨時措施，已經在和平時期作為常規手段發揮著重要作用[2]。許多國家試圖通過向軍事和政治對手實施包括出口管制在內的經濟制裁，以實現期望的國家目標[2]。出口管制法律制度的政治性、常態性、變動性、矛盾性特點在經濟全球化時代愈加鮮明。

出口管制已成為各個國家多方面和跨學科歷史的一部分，出口管制的國際貿易政策和多重國內外政治因素影響了各個國家的貿易和外交政策[2]。認清出口管制法律制度的工具性本質，能夠為建立和完善出口管制法律制度提供有益的參考，具有重要的指引作用。

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Analysis of export control legal system

HE Jing

(School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)

To study the features and essence of export control legal system and provide beneficial reference for the construction and perfection of export control legal system, this paper explored the historical evolution process of export control legal system and analyzed its features and essence. The results show that export control legal system has such features as politicalization, normality, variability, and contradictoriness. Export control legal systems is a kind of legal instrument of trade policy in essence.

export control; legal system; trade policy; legal instrument

2016-04-06

何婧(1987-)，女，陜西漢中人，法學博士研究生。

D996

A

1671-6248(2016)03-0131-05