專利行政職能制度改革思路研究
——以加快知識產權強國建設為發展背景?

肖尤丹

中國科學院科技戰略咨詢研究院（籌） 北京 100190

專利行政職能制度改革思路研究
——以加快知識產權強國建設為發展背景?

肖尤丹

中國科學院科技戰略咨詢研究院（籌） 北京 100190

由于法律制度、組織體制和能力建設等方面的缺乏，我國專利行政管理職能制度長期滯后于知識產權事業的發展，難以適應現階段實施創新驅動發展戰略的實際需求。在加快推動知識產權強國建設的新形勢和新要求下，各級知識產權管理部門在專利行政方面存在的管理職能定位虛化、執法職能手段單一和公共服務職能支撐缺乏三大問題已經成為嚴重制約我國知識產權強國建設的瓶頸。文章提出以新形勢下政府行政職能改革的基本路徑為依歸，以繼續強化專利行政保護職能、盡快健全市場監督管理職能作為專利行政職能制度改革的主要方向，按照固本強基、提能擴權的基本思路，理順專利行政部門與創新市場的關系，實現以加快知識產權強國建設為牽引的專利行政職責制度全面改革。

專利行政管理，知識產權體制機制，改革

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.09.005

建設知識產權強國，因時應勢，是我國經濟社會發展的客觀需要，也是我國知識產權事業發展的必然選擇。建設知識產權強國，已成為我國知識產權事業新的戰略目標，因此，未來一個階段各項知識產權工作都必須服從、服務于這一戰略目標。

從內涵上看，知識產權強國的核心是一國具有優質知識產權資源與優勢的知識產權實力。整合與提升優質知識產權資源既有賴于市場創新主體的創造規模與效率，也必須依靠有序健康的知識產權市場環境，各級知識產權行政部門作為維護知識產權市場環境的責任主體，其行政職能的缺乏和虛化必然嚴重影響到知識產權市場環境的塑造和維護。另一方面，優勢知識產權實力，既包括市場主體的知識產權創造、運營和管理能力，也包括政府部門依法行使知識產權行政職責的能力。

正是在這樣的背景下，2015年12月18日發布的《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確將“加快簡政放權、放管結合、優化服務，加強知識產權政策支持、公共服務和市場監管，著力構建公平公正、開放透明的知識產權法治環境和市場環境”作為基本原則，并從“推進知識產權管理體制機制改革”的角度開宗明義地提出需要“研究完善知識產權管理體制”?！兑庖姟氛驹趪液腿值慕嵌?，提出了完善國家知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度、研究探索知識產權管理體制機制改革、授權地方開展知識產權改革試驗、鼓勵有條件的地方開展知識產權綜合管理改革試點的 4 項具體措施。

但是，由于法律制度、組織體制和能力建設等方面的缺乏，我國專利行政管理職能制度長期滯后于知識產權事業的發展，難以適應現階段實施創新驅動發展戰略的實際需求，在加快推進知識產權強國建設的新形勢和新要求下，各級知識產權部門虛化、弱化的行政職能已經成為嚴重制約我國知識產權強國建設的瓶頸。因此，盡快有效提升知識產權行政管理能力、完善知識產權行政職能制度是建設知識產權強國的必由之路，知識產權強國也必然意味著完善合理的知識產權行政體制和高效有力的知識產權行政管理機制。專利行政職能制度改革作為知識產權管理體制機制改革方向之一，既是引領知識產權強國加快建設的關鍵因素，也是有力保障知識產權強國建設的重要內容。

1 專利行政職能的制度瓶頸問題

1.1 專利行政管理職能：定位虛化

1.1.1 地方行政管理職能缺乏法律依據

我國《專利法》中對地方知識產權局的機構職能表述不甚明確，導致了地方知識產權局在機構設置上五花八門、參差不齊，機構性質、行政級別、隸屬關系各不相同，既缺乏管理上的規范性和可比性，也嚴重影響了地方知識產權局依法行使行政管理職能。特別是在省、市、縣3個層級中，地市級和縣級知識產權管理機構缺乏明確的行政管理職能授權，地市級知識產權管理機構職責也僅限于侵權行為的專利行政執法。地方知識產權管理機構法定職責的缺失和不完善，使其難以在政府部門和直屬機構中占據重要的地位。而在知識產權局系統內部，由于行政管理職能缺乏法律規范，也使各地知識產權局的內部機構設置不盡合理。各地方局內部機構設置各不相同，缺乏統一性和規范性，而相關業務部門和行政管理部門的人員短缺情況更為突出，進一步加重了地方知識產權局行政管理職能的弱化、虛化[1]。

地方知識產權局缺乏法定管理職能，也導致地方知識產權局在履行行政職責方面難以實現突破。由于地方知識產權管理機構對自身應該履行哪些職責不夠明確，因此，該做什么、不該做什么、如何做都缺少規范。同時，又受地位、經費、手段、能力等限制，地方知識產權管理機構的行為能力、工作績效也變得差強人意，知識產權工作與科技、經濟、社會、文化政策結合難以進一步深化和密切，對區域經濟社會發展的促進作用難以有效體現。

1.1.2 地方行政管理缺乏協調能力與機制

在本輪政府機構改革中，全國知識產權局系統普遍增加了負責組織協調本行政區域內知識產權保護工作的職能。組織協調知識產權保護工作的范圍和內容更廣、影響更大，但責任和壓力也更大。相應的，地方專利管理部門與其他部門協調上也由于地方知識產權局法律地位和職責不明確而存在很多問題。

（1）自身工作需要的協調能力尚不足。與公安、工商、商務等部門在自身業務范圍內缺乏協調。例如，專利行政執法人員辦案遇到當事人阻撓甚至暴力抗拒時，還未形成及時與公安部門溝通協同的機制。

（2）統籌協調職能不能落到實處。很多地方知識產權管理機構 “分頭管理”、部門立法的色彩明顯，名義上由知識產權局承擔的協調職能，既缺乏法律保障、也缺乏工作機制，各地的統籌協調職能往往流于形式。

1.1.3 市場監管職能缺失

與普通的民事財產權利略有不同，專利權和商標權等工業產權自其產生之初就與特定的工商業活動和市場密切相關。在市場經濟條件下，專利權通常被市場主體視為重要的競爭工具、創新工具和增值工具。同時，圍繞專利權的獲取、專利技術和產品的實施，也必然形成以專利代理、運營、法律事務為內容的市場化服務?？朔袌鍪ъ`是政府介入市場活動的主要目的，也是現代政府行政的重要方面。專利相關市場活動的監管，是政府專利行政管理的重要內容。但是，長期以來由于專利行政管理部門法律性質和管理對象的變化，使得市場監管職能長期缺位，進而導致了眾多違背市場規律、破壞市場秩序的行為難以得到有效規制。

從職能基礎上看，脫胎于科技行政管理體制的專利行政管理在初期就已經明確具有市場化監管的傾向。從科技管理體制的邏輯來看，包括專利在內的知識產權被視為重要的科技活動產出形式，作為知識或者技術商品化、權利化的重要載體，屬于科技活動的后端，明顯與市場活動具有天然的關聯性。知識產權管理活動既服務于技術貿易等科技成果轉化活動，也以專利專門服務等方式服務于科技研發活動。早在 1984 年原國家經委、國家科委、勞動人事部、中國專利局聯合發布的《關于在全國設置專利工作機構的通知》中，就已經明確專利管理機關“管理本地區、本部門的許可證貿易和技術引進中有關專利的工作”“領導本地區、本部門的專利服務機構”。1990年原國家科委、國家專利局發布的《關于加強專利管理工作的通知》中延續了這樣的邏輯，明確將“對專利技術實施工作的管理”列入專利工作或者專利管理工作的范疇。但是，這種服務于計劃經濟活動的管理方式，在我國市場經濟快速發展之后，由于技術貿易形式的日趨復雜多樣而日漸式微。在我國《專利法》中也并未涉及專利市場監督職能。

另外，市場監管職能的缺位也使得專利行政執法活動往往成為與司法活動類似的被動保護機制，而喪失了行政執法的主動性和便捷性。從邏輯來看，市場監管職能是行政執法的正當范圍，而缺乏市場監督和管理功能，使得行政執法淪為僅被動提供公共救濟的可選擇方式，既大大弱化了行政管理的強度，也削弱了行政執法的權威。同時，市場監管職能的缺位也使得專利行政管理與公共服務難以區分，從而導致地方專利行政部門行政職能的嚴重虛化。

1.2 專利行政執法職能：手段單一

從我國專利行政執法制度演變和發展的實際狀況來看，專利行政執法始終處于專利權保護制度的核心環節，但是對其制度認知卻也普遍存在分歧。一方面我國加強專利保護的現實對專利行政執法制度的客觀需求難以獲得滿足，另一方面現有專利行政執法存在的諸多制度問題導致專利行政執法難以發揮作用。其中，執法主體身份認定及其范圍的不確實性、執法手段制度保障的缺乏、執法效力強制性的缺位和惡意侵權行為打擊職能的缺失等問題尤為突出。

1.2.1 缺乏必要的行政調查授權

目前對于專利行政執法方式的法律授權，主要源于我國《專利法》第六十條、六十三條和六十四條以及《專利法實施細則》第七章中的相關規定。根據《專利法》及《專利法實施細則》的授權，“管理專利工作的部門”在法律授權的范圍內行使對專利侵權糾紛、假冒專利和專利糾紛調解的行政權力。但是，除了對假冒專利行為明確具有“責令改正”“沒收違法所得”“處以罰款”的行政處罰權和基于對專利假冒行為查處需要而從事詢問、調查、檢查、查閱、查封或者扣押的行政調查權之外，“管理專利工作的部門”對于專利侵權糾紛和專利糾紛調解并無明確的行政執法權和行政調查權。

而且，現有法律對“管理專利工作的部門”介入專利侵權糾紛和專利糾紛調解采取了被動模式，即“管理專利工作的部門”并無自行決定介入或者自行發起行政調查的權力，只能依當事人申請而從事判定侵權和調解的行政行為?，F行《專利法》中這一與其他知識產權制度不太相同的規定，直接導致在專利侵權糾紛中專利行政執法處于極為被動和尷尬的地位，使得當事人舍棄更為快捷便利的行政救濟手段，轉而尋求更為耗時費力的民事訴訟救濟，嚴重影響專利行政執法的作用和效果。

此外，由于專利案件本身具有取證難、舉證難、侵權行為隱蔽性強等特點，使得專利執法工作所面臨的挑戰格外突出。與有形財產權的客體由權利人占有、侵權行為易于被發現不同，專利侵權行為具有很強的隱蔽性，侵權證據主要由侵權人控制，權利人在維權過程中常常處于無法取證、無力取證的困難境地。專利行政執法作為保障權利人合法權利的重要手段，本應在調查取證方面為權利人提供有力支持，但是根據我國現行《專利法》的規定，對專利侵權行為的處理，專利行政執法部門也只能責令侵權人停止侵權行為，無權實施查封、扣押侵權產品等證據保全的措施。因此，專利行政執法人員通常只能采取記錄、拍照等方式對證據進行登記。而這種方式一則極易遭到侵權人的抵制，二則不足以防備侵權人隱匿、轉移證據，無法有效對案件證據進行固定。這顯然不利于對專利侵權行為的行政查處。

總的來看，由于行政執法方式的法律保障缺乏，已經嚴重影響了專利行政執法工作進一步發展，亟待從制度和操作層面予以完善。

1.2.2 缺乏必要的行政強制授權

專利行政執法部門對專利侵權糾紛的處理決定和對專利糾紛的調解，都在一定程度上存在著法律效力缺乏強制性的情況。執法人員作出的停止侵權裁決，其權威性和執行效力容易受到質疑，如果行為人對行政裁決置之不理而繼續其專利侵權行為，管理專利工作的部門沒有強制性手段來實施其行政裁決。雖然根據《專利法》第六十條規定，侵權人期滿不起訴又不停止侵權行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執行。但由于專利行政管理部門只能作出責令侵權人停止侵權行為的決定，處理決定書只能寫明責令侵權人停止制造、銷售、使用等行為，導致法院也難于實施強制執行。從而使得專利侵權糾紛的行政處理決定缺乏必要的強制力和威懾力，往往不能夠有效制止侵權行為。

另外，根據現行《專利法》規定，專利管理部門在調處專利侵權糾紛時只能對是否侵權作出判定，而對于關鍵的侵權賠償部分卻只能進行調解?！秾＠ā返倪@一規定使專利行政處理決定對一些專利侵權案件當事人來說只是一紙空文，致使一些侵權人在接到行政處理決定后，認為專利執法行政機關對其毫無辦法，采取根本不理睬的態度，造成了“調解容易、執行難”的不利局面。

我國法律也未對管理專利工作的部門行政調解的法律效力作出明確的規定。從現行法律規定看，管理專利工作的部門進行的行政調解，尚不具備像人民法院在當事雙方之間作出的司法調解一樣的強制執行效力。一方當事人一旦反悔，調解協議書就成為了一紙空文，這不僅是對行政資源的一種巨大浪費，而且對另一方當事人而言也是極不公平的[2]。根據行政法理論，具體行政行為一旦合法構成，就應當產生公定力、拘束力和執行力，非經法定程序而不能改變。因此，專利侵權糾紛的行政裁決理應具備一定的執行力，而目前法律規定的狀況與這一目標還存在差距。

1.2.3 缺乏對跨區域侵權和惡意侵權行為的執法職能

由于客觀條件和自身理論知識、研究視野和實際研究水平的有限，在本研究中還存在很多的不足。每一種訓練方法也不可能是完美的，這個功能肌力訓練帶操作的效果也是因人而異，因水平而異。

針對跨區域侵權和故意侵權、反復侵權、群體侵權等惡性侵權行為，專利權人逐一向侵權人維權的成本很高、收效甚微，很多權利人因此喪失了對專利制度的信心。這些惡性侵權行為不僅直接侵害了專利權人的合法權益，而且擾亂了市場秩序，損害了專利制度的權威，阻礙了專利體系的正常運行，打擊了全社會的創新活力，具有較為嚴重的社會危害性。但根據現行法律規定，專利行政執法部門對于此類專利侵權行為，并無依職權的行政查處權，也只能依當事人請求予以被動的行政處理。此外，對于此類惡意專利侵權行為，法律也并未授權專利行政執法部門采取行政罰款、行政強制等行政處罰措施，使得專利權人的合法權益難以得到保護，正常良性的市場經濟秩序難以得到維持。

與現行專利法律缺乏對跨區域侵權和惡意侵權行為的查處職能不同，我國《著作權法》和《商標法》中均對危害公共利益和惡意侵權行為規定了行政執法機關的主動查處權力。《商標法》第六十一條規定，對侵犯注冊商標專用權的行為，工商行政管理部門有權依法查處。同時還明確規定“對五年內實施兩次以上商標侵權行為或者有其他嚴重情節的，應當從重處罰”。《著作權法》對于著作權侵權行為損害公共利益的，規定“可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，并可處以罰款；情節嚴重的，著作權行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等”。并且在與之配套的《著作權法實施條例》中規定，“……侵權行為，同時損害社會公共利益的，由地方人民政府著作權行政管理部門負責查處；國務院著作權行政管理部門可以查處在全國有重大影響的侵權行為”。

因此，無論是從打擊跨區域侵權和惡意專利侵權行為保護權利人合法權利，還是從維持知識產權行政執法體制統一的角度，專利立法對跨區域侵權和惡意專利侵權行為的行政查處規定的缺位，都顯得極為不利[3]。

1.3 專利公共服務職能：能力缺乏

提供公共服務是政府部門的基本職責，這在知識產權行政管理中表現尤為突出[4]。一個良好的知識產權公共服務體系應該是一國的知識產權行政管理機關根據國家知識產權發展的目標、方向等根本性問題建立起來的，以促進經濟增長和增強國家競爭力為目標，其構建具有全局性、長期性和穩定性的特點，在一國的知識產權管理工作中居于非常重要的地位，在推動社會公眾對知識產權利用的同時，也促進了技術在全社會的擴散。提供知識產權公共服務主要是建立知識產權激勵平臺、知識產權信息服務平臺、投融資平臺、交易平臺、國際貿易保護平臺、產業園區服務平臺、區域經濟發展平臺等。但是，由于地方知識產權局法律地位不明確，公共服務職責不清晰，使得現階段地方知識產權公共服務體系非常薄弱，難以滿足知識產權戰略實施的要求，也難以滿足市場主體對知識產權創造、管理、保護、運用的需求。

1.3.1 專利促進和專利運用職能缺乏立法支撐

在專利促進和專利職能運用方面，專利管理部門缺乏促進專利運用實施的統一職能。根據國務院辦公廳印發的《國家知識產權局主要職責內設機構和人員編制規定》（國辦發 [2008] 94 號），國家知識產權局的主要職責表述并未明確其促進專利運用和實施的職能。而將與專利運用和實施相關的職能列入“承擔規范專利管理基本秩序的責任”之中，例如“擬訂規范專利技術交易的政策措施”“會同有關部門指導和規范知識產權無形資產評估工作”。

同時，在地方知識產權部門的職責中，對促進專利轉化運用的職能表述也不大相同，并未形成規范統一的職責描述方式。例如，北京市知識產權局的職責規定為：“會同有關部門促進本市知識產權產業發展；指導和規范專利技術市場，管理專利權轉讓合同、專利實施許可合同和專利申請權轉讓合同備案工作；會同有關部門指導和規范知識產權無形資產評估；推動專利權質押工作”。而陜西省知識產權局則為：“負責規范專利技術交易，組織全省重大專利技術實施；指導和規范知識產權無形資產評估工作”。

由于各部門力量分散，各辦各的，造成哪個服務平臺也沒有建設好。如專利方面的專利代辦處、知識產權維權援助中心、巡回專利審查站、專利復審委巡回審理庭、專利技術展示交易中心、企業專利工作交流站、地方專利信息服務中心等平臺都需要全面梳理、漸進性調整優化。知識產權技術展示交易中心、知識產權維權援助中心等知識產權公共服務平臺雖然已經逐步建立，但布局設點與職能界定仍需廓清。特別是知識產權的數據庫建設與服務，公共服務工作體系與人才培養還不能滿足經濟發展和社會公眾的需求。

1.3.3 促進知識產權運用的公共服務不足

我國尚未完善的知識產權價值評估制度，知識產權資產評估人才還比較匱乏。知識產權投融資體系尚未形成，有限的探索還沒有上升到政策法規層面。知識產權展示交易中心工作體制和運行模式還未形成，知識產權轉化為生產力的途徑還很不暢通。知識產權的商業化、市場化、產業化還需假以時日。圍繞知識產權成熟的產學研合作機制還未形成。

2 專利行政職能改革的基本原則

定位虛化、手段單一、能力缺乏等長期制約專利管理體制健康發展的問題，從本質上反映了現有專利管理體制機制過于強化專利行政的專業性特征，而輕視了專利行政所具備的政府行政的一般屬性。因此，完善專利管理體制機制，就必須明確專利行政體制機制改革與國家行政體制改革的隸屬關系，將專利行政體制機制改革置于國家行政體制改革的制度框架與總體部署之中。這就決定了，新形勢下改革和完善專利行政職能必須根據國家行政體制改革總體部署，立足加快知識產權強國建設的需求，確定改革的基本原則。從目前的情況來看，主要是依法行政和簡政放權兩個基本原則。

2.1 依法行政原則

推進依法行政、建設法治政府，是落實依法治國基本方略、推進社會主義民主法治建設的重要內容，是適應改革開放新形勢、完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，是加強政府自身建設、提高行政管理水平的根本途徑。黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八屆四中全會進一步明確提出了法治政府建設的基本標準，即職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信[5]。因此，完善專利行政職能必須堅持依法行政的基本原則，主要體現在以下兩個方面。

（1）推進職權法定。依法行政既是專利管理部門法治政府建設的核心，也是專利行政職能制度改革的重要依循。依法行政的本質是職權法定，以法律形式明確行政職能。保障專利行政部門依法全面履行專利行政職能，就必須進一步完善法定專利行政職能，依法推進機構、權限、程序、責任法定化，推行專利行政權力清單制度。并且，嚴格依照法定權限和程序履行職責，確保法律、行政法規有效執行；加強對專利行政行為全方位多層次的考核評估，加強行政問責，提高執行力。

（2）執法體制改革。專利行政執法職能是專利行政職能的核心組成部分，完善專利行政職能就要求按照依法行政的原則推進專利執法體制改革。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確，深化行政執法體制改革的重點是：健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善行政執法程序，堅持嚴格執法，強化法律監督，嚴格執法人員管理。從體系來看，專利行政執法職能的完善就是國家深化行政執法體制改革在專利領域的貫徹實施，改革專利行政執法職能也必須符合以建立權責統一、權威高效的行政執法體制的行政執法體系改革的基本目標。

2.2 簡政放權原則

十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確了當前我國行政體制改革的路線圖?！斗桨浮诽岢觥氨仨毺幚砗谜c市場、政府與社會、中央與地方的關系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用、充分發揮中央和地方兩個積極性”。在這樣改革背景下，專利行政職能改革必須厘清政府與市場的關系，明確政府權力與市場主體權利的邊界，核心是堅持市場主導和簡政放權，具體體現在以下兩個方面。

（1）堅持市場主導?！秶鴦赵宏P于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》明確將“堅持市場主導”作為推動知識產權強國建設的基本原則之一，提出“發揮市場配置創新資源的決定性作用，強化企業創新主體地位和主導作用，促進創新要素合理流動和高效配置”。并且，將“政策支持、公共服務和市場監管”作為專利行政職能的主體內容，以“著力構建公平公正、開放透明的知識產權法治環境和市場環境”作為專利行政的基本目標。

（2）改革審批制度。在簡政放權方面，減少和下放行政審批事項是當前最為重要的內容。自2013年4月24日第一批先行取消和下放71項行政審批項目等事項，重點是投資、生產經營活動項目以來，國務院先后7次發布取消、下放和調整行政審批項目的決定，共632項行政審批等事項，約占改革前行政審批項目總數的1/3[6]。而專利行政管理中，專利相關事項的行政審批也是當前專利行政職能制度完善的重要方面。比如，2015年10月22日和2016年2月25日國家知識產權局就兩次發布公告，取消了由省級知識產權主管部門負責的“專利代理機構設立辦事機構和辦事機構停業、撤銷審批事項”和“專利代理機構設立審批初審”。

3 專利行政職能改革的制度思路

在知識產權強國建設過程中，應當結合各省市自治區政府確定批準的地方知識產權局職責和地方立法現狀，以行政管理、行政執法和公共服務三重職責為內容，調整現行法律中對地方專利管理部門職責的表述，擴展專利行政管理職能，為地方知識產權局結合區域經濟社會發展和創新驅動實施有效行使專利管理職能和創新專利工作方式，提供必要的制度空間。

根據國家《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《國務院關于新形勢加快知識產權強國建設的若干意見》明確要求，專利行政管理職能制度改革應立足在立法層面轉變專利工作，從以保護為主向運用和保護并重的方向轉變。通過立法加強專利運用和實施，為促進專利運用提供制度性保障。并與之適應，從國家知識產權局、地方知識產權局和地方政府3個層面全面系統地增加促進專利運用和實施的法定職責。

3.1 固本強基：繼續強化行政機關執法職能

自1985年頒布《專利法》以來，我國專利的行政保護模式一直是根據我國國情設置的。專利的行政保護在專利權的保護、侵權的制裁、糾紛的解決等方面起到了積極有效的作用，是我國專利保護體系中不可缺少的一部分。

從社會文化上看，我國的社會文化思想決定了需要行政機關對專利提供保護。在我國幾千年的文化中，已經形成的社會制度和法制觀念同樣對專利保護制度產生一定影響，公眾對于行政機構的信任度通常高于對其他機構的認知度。因此，一旦發生爭議，公眾對于政府的依賴要比其他機構大得多[7]。同時，由于行政機關能夠對專利違法行為作出查處等具體行政行為，也使得行政機關天生就具有了威懾力和權威性。從這個角度來看，行政機關對專利進行保護有其深遠的社會基礎。

從社會資源的調配來看，目前只有行政機關能夠有效地組織協調全國的專利保護工作。專利保護工作龐大而復雜，從影響力和組織協調能力上來看，只有專利行政管理機構才具有統領整個專利保護工作的能力。會同有關部門建立知識產權執法協作機制，開展相關的行政執法工作，從宏觀上進行專利保護體系的建設等，這些任務目前也只能由行政部門來完成。

從行政保護的自身優勢來看，行政機關能夠給予當事人更為便捷高效的保護，并能夠有效開展維權援助，更大程度地降低權利人維權的經濟和時間成本，更有效率地保障權利人的合法利益。專利行政管理機關有對假冒專利行為實施行政處罰的權力，這種行政處罰權不僅可以維護不特定的社會公眾的權益，而且可以對專利權人的權利進行有效保護。并且由于行政機關人員的專業素質較高，對于糾紛的解決能夠快速地作出處理決定。一般來說，3— 6 個月即可結案，為當事人節省了大量的時間，同時也有效地防止了侵權的擴大化。

從行政保護的成熟經驗來看，行政機關對于專利權有著特殊的保護手段。行政機關能夠組織專項行動，集中整治社會秩序[8]。國家知識產權局積極組織全系統深入開展“雷雨”“天網”專項行動，各地重拳出擊，針對大型商場、展會開展了一系列專項行動，基本遏制住了專利詐騙行為案發勢頭，維護了權利人和社會公眾的合法權益。另外，2008年《專利法》第 3 次修改賦予了專利管理部門查封、查扣假冒專利產品的權力，從而使管理機關得以更好地發揮自己的行政執法手段。管理機關運用其行政處罰權進行的行政行為有效地規范了市場秩序、保護了消費者權益、保證了專利制度正常運行，這些是其他機關均不具備的優勢。

因此，在此基礎上，進一步強化專利行政機關執法職能是我國專利行政管理職能制度改革的重要思路。

3.2 提能擴權：盡快健全市場監督管理職能

我國經過改革開放30多年快速發展，已經成為名副其實的專利大國，專利申請量保持高速增長，連續幾年居于世界首位。隨著專利量的增長，專利市場日益活躍，企業對嚴格保護知識產權的呼聲愈發強烈，嚴格保護知識產權的社會價值取向逐步確立，專利運用水平進一步提升；出現專利運營、專利金融、專利池等運用方式的多元發展；專利權質押金額大幅增長，專利保險取得新突破，全面實現專利執行保險、侵犯專利權責任保險、知識產權綜合責任保險、知識產權質押融資保險業務運營，專利服務業快速發展。目前專利法中未明確專利行政部門的市場監督管理職能，迫切需要依法強化專利行政部門的市場監督管理職能，厘清政府與市場關系，發揮政府有效管理作用，加快政府職能轉變，提高專利管理和公共服務能力，保障專利制度實施和運轉，充分發揮專利制度在國家經濟、科技和社會發展中的重要作用。

目前，國務院專利行政部門“承擔規范專利管理基本秩序的責任”，可以進行的具體監管行為包括“擬訂規范專利技術交易的政策措施”“指導地方處理、調解侵犯專利的糾紛案件以及查處假冒他人專利行為和冒充專利行為” “會同有關部門指導和規范知識產權無形資產評估工作”等。隨著專利市場的多元化發展，相關市場監督管理職能還需進一步加強。

因此，在《專利法》中明確專利行政管理部門的市場監督管理職能，既是主動積極適應市場經濟發展新常態的客觀需求，也是對現行法律制度規定的進一步體系化，更是在新形勢下落實全面深化改革和建設法治政府要求推進行政職能轉變的重要舉措。

1 馬維野,陳樺,田中興,等.加強知識產權行政執法努力建設創新型國家.知識產權, 2006, 16(5)： 11-14.

2 何煉紅.論中國知識產權糾紛行政調解.法律科學（西北政法大學學報）, 2014, 1： 155-156.

3 肖尤丹.我國專利行政執法發展路徑的制度思考.中國科學院院刊, 2014, 29(6)： 659-669.

4 王宇紅,馬玥琳, 范克勝.文化創意產業知識產權公共服務需求分析.重慶科技學院學報（社會科學版）, 2014, 3： 28-30.

5 李萬祥, 陳瑩瑩. 扎密編實權力制度藩籬. 經濟日報, 2014-11-07.

6 薛瀾.頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現代化之路.公共管理學報, 2014, 4：1-6, 139.

7 鄧建志.中國專利行政保護制度的基礎理論研究.湖南師范大學社會科學學報, 2012, 3： 35-40.

8 吳漢東, 鎖福濤.中國知識產權司法保護的理念與政策.當代法學, 2013, 6： 42-50.

肖尤丹中科院科技戰略咨詢院（籌）副研究員。中國人民大學法學院知識產權方向法學博士，清華大學公共管理學院公共政策方向博士后。主要研究方向為知識產權與創新政策。主持國家社科基金項目1項、國家軟科學研究項目3項，參與承擔國家自然科學基金、教育部重大戰略研究專項等國家級課題10余項，出版專著《歷史視野中的著作權模式確立：作者主體與權利文化》《科技計劃項目承擔單位法人責任制研究》。E-mail： xiaoyd@casipm.ac.cn

Xiao YoudanAssociate Professor in Institutes of Science and Development at Chinese Academy of Sciences since 2011. He received his LL.D. in Intellectual Property Law from Renmin University of China in 2008. He did post-doctoral research in School of Public Policy and Management at Tsinghua University. His research interests include IP Law Theory and Practice. XIAO has published more than 30 academic papers and 2 books on IP issues. He received research grants from National Social Science Foundation on Open Innovation and Intellectual Property Law, and has been the principal investigator or key member of several research projects funded by Ministry of Science and Technology, Ministry of Education, and State Intellectual Property Office. E-mail： xiaoyd@casipm.ac.cn

Stronger Protection and Regulation: Reforming Patent Executive Functions of China’s Intellectual Property Offices

Xiao Youdan
（Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China）

The lack of legal system, organization system, and poor executive capacity, cause that the patent executive functions of intellectual property administrative system cannot meet the requirements of IP protection, and also are difficult to adapt to the innovationdriven development strategies implemented in new situation. At the national and local IP Offices, ambiguity in administrative management, enforcement, and public service, has become a serious bottleneck in the healthy development of the China’s IP administrative system. In the context of building national IPR powerhouse, IP offices need to play a stronger and more important role in administrative protection and market regulation to curb the power of bureaucrats, reform the patent executive system to better define the relationship between administration and market, effectively improve the patent administration and law enforcement performance.

patent executive functions, intellectual property institution and legal system, reform

*資助項目：國家軟科學研究項目“有利于科技成果轉化的無形資產管理制度研究”（2014GXS6B242）

修改稿收到日期：2016年6月8日