國外環保NGO參與環境治理模式特點及其啟示

【摘要】本文試圖從國外環保NGO的發展歷史著手，探尋環保NGO的一般運作傳統。借助“社會質量”理論來論證環保NGO參與環境治理的意義。在總結美國、澳大利亞、日本國外環保NGO的具體運作特點基礎上形成對國內環保NGO的發展參考。

【關鍵詞】環保NGO；社會質量；運作特點；發展參考

The Characteristics of Environmental Governance Involvement of Oversea Environmental NGOs and the Inspiration for China

Abstract： Basing on the developing processes of environmental NGOs in foreign countries， this article tries to seek a traditional operating pattern for domestic environmental NGOs. With understanding “social quality” theory， the significance of environmental NGO in environmental governance was discussed. The operating patterns of environmental NGOs in USA， Australia and Japan which were summarized in this article， provide examples for domestic NGOs development.

Key word： environment NGO， social quality， operating model， references for development.

1. 西方環保社會團體概況

西方環保民間組織起源于18世紀上半葉，經歷了從精英人士的發起階段、公眾參與的成熟階段到全球網絡化的發展階段[1]。18世紀上半葉發達國家工業化發展產生了一定的環境問題，而此時政府在“重市場輕環保”的背景下，環保行動基本由社會精英人士倡導發起。二戰結束到20世紀80年代，民眾環保呼聲高漲，環保運動突破了精英主義的階段，逐漸走向了公眾參與，有些甚至自發組成組織聯盟，共同維護環境安全。自20年代80年代后，環境問題引起了全球性的關注，環境保護則更需要全人類的共同參與和行動，網絡化的出現為環保民間組織的良好發展帶來了機遇。

到了現階段，國外的環保民間組織已逐漸成熟和完善，成為環境保護中一支重要社會力量。國外環保NGO規模大、人員分布廣、活動經費多，其活動空間往往不受國界限制，運行模式各式各樣。如綠色和平組織的活動，從海灣戰爭后的石油污染，到南半球的臭氧層擴大，從南美洲的森林濫伐，到北海道的鯨魚捕殺，從致力于推廣低污染轎車，到協助廠家生產無氯冰箱等等涉及到多領域的環境問題[2]；“地球之友”于1971年由美國、法國、瑞典和英國的4個環保團體建立，截止到2002年已有68個成員組織，主要涉及的領域有氣候變化、企業行為、轉基因食品、森林、金融等領域，如《自由貿易的苛政》等；由各個國家環保組織發展起來的綠黨在各個國家政治組織中具有相對大的影響力。如德國綠黨，他們推行“廢物利用、資源回收專案”、呼吁公眾關注大氣污染和森林保護，致力于探索和保護生態平衡與持續發展。

2、國外社會團體參與環保治理的必要性與理論支撐

2.1國外社會團體參與環保治理的必要性

作為具有公益性、志愿性性質的第三方組織，國外社會團體參與環境保護治理在很大程度上有其存在的必然性。

多元共治思維的實際效果。自1776年亞當斯密撰寫《國富論》對西方古典政治經濟學做出系統總結以來，“自由主義”思潮便一直是西方政府執政的基礎理念 [3]，社會團體作為活躍在西方社會當中的重要成員，為配合政府處理社會事務發揮著不可替代的作用。社會團體以其處理問題的靈活性、專業性、有效性彌補著政府的間歇性失靈。國外環保社會團體在參與其周邊甚至世界環境保護方面都起到了不可磨滅的貢獻。比如世界自然基金會1992年促成全世界193個國家簽署《生物多樣性和氣候公約》，為世界上的瀕危物種問題和日益嚴峻的氣候問題做出了巨大貢獻。社會團體參與環保治理能夠進一步體現自由主義價值觀理念下多元共治所產生的實際效果。因此，支持鼓勵國外社會團體參與環保治理將繼續成為西方國家的必要共識。

2.2國外社會團體參與環保治理的理論支撐

從 20 世紀 80 年代起，整個歐洲普遍著手進行以社會福利為核心的民生制度改革。1999年7月于荷蘭阿姆斯特丹召開的歐盟會議上，《歐洲社會質量阿姆斯特丹宣言》簽署并宣稱，“將致力于使歐洲社會成為具有高度社會質量的社會。”社會質量是指“民眾在提升他們的福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區的社會、經濟與文化生活的程度”[4]。社會質量有四個維度，分別是經濟保障、社會凝聚、社會包容和社會賦權。其中，社會賦權關注人和社會的行動能力以及潛能，注重人和社會團體的社會參與度，通過平等參與社會生活達到增進個體和社會知識、能力、經驗、和信息知曉度。目的是使社會更具有包容性，民眾更加自覺自愿的加入到解決社會事務的行列中來。

國外環保社會團體參與環境治理是社會賦權的集中體現。環保團體將參與環境治理作為自己應盡的責任，協助政府解決日益嚴峻的環境問題，其動機在于對社會的歸屬感。正如吉登斯筆下描繪的“社會的歐洲”一樣，國外社會團體參與環境問題治理的動力來源便是將所處的自然環境看成屬于整個社會的“自然環境”。當整個社會都具有了“公民”理念，和諧共生，多元共治的良好局面便會產生。endprint

3. 國外環保社會組織參與環境管理模式

3.1 推動立法

在推動立法的層面而言，美國走在了前列。美國的環保社會組織在環境類司法實踐中發揮了巨大的作用，扮演了“立法者”的角色。“立法者”指推動環境立法與決策，主要途徑是通過訴訟來發展法律，維護公眾的環境權益。美國是判例法法系，在司法實踐中，存在有大量申訴主體為環保NGO的案件。環保NGO通過訴訟來設計、改寫美國的法律，通過梳理“環境起訴權”的演變過程，可看到環保NGO是如何影響美國法律的發展。被稱之為美國當代環境法基石的是“哈德遜河自然風景保護聯盟訴聯邦電力委員會案”，這個案例推動了非政府組織作為主體發起訴訟制度，同時促成了美國自然資源保護委員會（The Natural Resources Defense Council）和環境保護基金（Environmental Ddfense Fund）的成立。在該案的推動下，美國于1970年制定的《清潔空氣法》首在環境保護法律中開環境公益訴訟先河，隨后十年間中，十余部部有關環境的法律中也相繼確立了公民訴訟權這一原則。1972年的賽拉俱樂部訴內政部部長莫頓案進一步擴寬了環境公益訴訟主體的范圍。隨著訴訟主體資格的確認和逐步拓寬，美國環保NGO在生態環境保護方面獲得了更加廣闊的空間，它們通過環境公益訴訟的司法渠道，在環保問題方面發揮了重要作用。由此可見，美國環保NGO更傾向于通過訴訟來達到建章立制的目的，在更高層面更大范圍影響更多的案例，以保護民眾的環境利益[5]。

3.2 與媒體合作

澳大利亞環保組織注重通過動員公民、媒體、其他第三方組織來參與社會焦點問題的解決。這種方式一般能夠導致社會問比題比較快的解決，因為監督的多元主體在社會行動模式下已經形成，迫使問題責任人對問題做出積極反饋。不過這種治理模式如果控制不好也會導致矛盾性事件的出現，因此如何恰當的把握介入程度和方式是社會行動治理模式的重點。澳洲環保NGO經過多年的活動開展已經在這方面積累了較豐富的經驗。具有標志性意義的事件莫過于澳大利亞“富蘭克林河事件”，1976年，以鮑伯·布朗（Bob Brown）為主席的野生動植物保護協會展開了針對塔斯馬尼亞電力集團HEC在富蘭克林河建設大壩的活動。包括播放宣傳視頻、散發宣傳手冊、呼吁名人參與、進行公眾集會等方式保護河流上有的珍惜動植物區域和人文遺址。直到1983年，為期7年的“反對建壩”運動在國內國際都引起了重大反響，英國查爾斯王子甚至寫信聲援澳洲國內動植物保護協會人員的行為。最終以野生動植物保護協會的勝利告終。澳大利亞之后的昆士蘭熱帶雨林保護事件、塔斯馬尼亞保護事件等都體現了澳洲環保NGO借助媒體、公眾、甚至聯邦政府的影響達到環境治理問題解決的獨特模式[6]。

3.3 依托政府

20世紀80年代前后，日本環保NGO出現了不斷發展的趨勢。在很大程度上這是因為日本政府自上而下給予環保NGO包括法律、行政、資金方面的支持力度不斷加大。與其他國家不同，日本政府對于國內環保NGO的支持比較明顯，政府負責為環保NGO的發展營造適合的政策環境，而NGO則負責在此支持下不斷開拓創新，最大程度上致力于環境問題的解決。

在推動環保NGO社會參與方面，日本政府首先保證NGO的工作在法律層面上得到支持和引導。日本政府先后出臺《環境保全環境教育推進法》、《循環型社會形成推進基本法》、《食品循環資源再生法》、《綠色購入法》等。法律的出臺使得日本環保NGO的工作不僅僅停留在宣傳動員方面，民眾可以切身感受到環境保護在公民層面的責任要求，也使得環保NGO的權威性專業性在法律層面得到認可。在資金支持方面，日本政府協助建立綠的募金、地球環境基金，用于對國內環保NGO的資金支持。這種資金支持一方面通過現金的方式直接發放到NGO手中，另一方面環保NGO通過項目的形式向基金組織提出申請而獲得審批。另外，對于環保NGO的成立和運營，政府也持開放態度，免去了很多冗雜的審批手續。“公益法人”形式的認定模式使得環保NGO擁有了財產的相對獨立權[7]。自1998年日本頒布《特定非營利活動促進法》，截止到2006年3月，環保NGO在日本占到所有日本社會團體的28%。在行政支持方面，日本政府也規定環保NGO在國家法律允許范圍內可以制定本行業的公害防止條例[8]。日本政府自上而下的采取多種支持方式鼓勵環保NGO在日本環境問題的解決方面承擔責任，這一方面能夠保證面對環保問題時參與主體的多元性，促進問題有效解決。另一方面能夠進一步擴大環保NGO在日本國內的影響力度。

4. 結論

通過總結國外環保NGO的發展傳統和運作特點。我國目前的環保NGO也需要根據國內實際情況采取符合自身特點的運作模式。在政府政策支持范圍內盡可能發揮環保NGO的自主性。機構資金來源渠道可以拓展到多維度層面。在機構內部環保專業人員的吸納形成常態化的同時也要更加注重環保志愿者在環境治理當中的重要角色。環保NGO領導者應該積極鏈接資源，聯合其他社會團體為環保NGO工作發展提供政策、法律、資金人員等方面的支持。此外，環保NGO人員應該善于運用多種媒介宣傳手段達到環保意識深入人心的目的，為環保事業的發展奠定群眾基礎。

參考文獻

[1] 鞏英洲，國外民間環保組織發展對我們的啟示[J].社科縱橫，2006（6）：

[2] 王宏娜，向佐群.國外非政府組織參與環境保護對我國的借鑒[J].內蒙古林業調查設計.

[3] http：//baike.haosou.com/doc/5383967-5620372.html.

[4]Wolfgang Beck， Laurent van der Maesen（eds.） .Social Quality： A Vision for Europe[M].The Hague， Netherlands： Kluwer awInternational， 2001.

[5]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[J].中國人民大學學報.2003，（2）：8.

[6]http：//wenku.baidu.com/view/76687ff4ba0d4a7302763a8f.html

[7]肖曉春.法治視野中的民間環保組織研究[D].湖南大學，2007.

[8]胡嘉濱.中日兩國民間組織環境污染糾紛預防與處理機制的比較研究[A].環境糾紛處理的理論與實踐[C].中國政法大學出版社2002，312.

[9]樊根耀.鄭瑤.環境NGO及其制度機理[J].環境科學與管理，2008（7）：4-6.

作者簡介

張琳（1990——），女，中關村漢德環境觀察研究所，初級研究員，主要研究方向：環境史。

*項目來源

環境保護部環境規劃院“2015年度國家環境保護‘十三五規劃重點問題對外委托課題”（環境保護部財政預算項目：國家環境規劃研究子課題，項目編號：2110105）。endprint