關于合資鐵路地方權益的思考

【摘要】伴隨著鐵路體制的改革，傳統的合資鐵路建設模式發生了改變，地方參與鐵路建設發展的空間更大。本文主要針對江蘇合資鐵路普遍存在的地方投資主體投資權益難以得到充分保障、合資鐵路對地方經濟社會的效益未充分發揮等問題進行研究，并提出了相關政策建議。

【關鍵詞】合資鐵路地方權益

江蘇省新時期的鐵路建設始于上世紀九十年代，并在“十一五”期間進入跨越式發展的新階段。目前，江蘇鐵路項目絕大多數以合資鐵路的模式進行建設，合資鐵路建設模式在江蘇鐵路發展中發揮了突出作用，有力保障了江蘇鐵路的跨越式發展，為合理保障江蘇各方相關權益，有必要針對目前江蘇乃至全國建設的合資鐵路中，普遍存在的地方權益得不到充分保障的實際問題展開研究，提高江蘇合資鐵路項目的經濟社會效益，保障合資方的合法權益，鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設，服務鐵路建設長遠發展，保障地方投資主體的合理權益，提高地方投資建設鐵路的積極性。

一、合資鐵路發展概況

（一）合資鐵路的投資建設情況

江蘇省境內的合資鐵路基本上都是由原鐵道部（中國鐵路總公司）和江蘇省共同出資建設。其中，代表中國鐵路總公司的出資主體為上海鐵路局（不含京滬高速鐵路）。江蘇省方資本金是由省市兩級共同承擔，基本上是省級承擔一半或以上，其余由沿線地方政府按里程平均承擔。江蘇省省級出資主體為江蘇鐵路投資發展有限公司，隸屬于江蘇交通控股有限公司，市級出資主體基本上為市級國有投資企業，如南京市為南京市鐵路投資公司。

“十一五”期間，全省鐵路建設完成投資1209億元，是“十五”的17.3倍。“十二五”以來，受宏觀經濟和在建項目不足等多方面的影響，江蘇鐵路建設明顯放緩，前三年投資總額為232.2億元，隨著江蘇鐵路投融資模式的創新，后兩年鐵路完成投資是前三年的2倍，全省鐵路干線達到2755公里，較2010年增加41%。寧安城際鐵路建成運營，寧啟鐵路復線電氣化改造如期建成，連淮揚鎮鐵路、徐宿淮鹽鐵路、青連鐵路、寧啟鐵路二期工程全面開工，鄭徐客專、滬通鐵路及滬通鐵路長江大橋、連鹽鐵路等在建工程按序時進度推進。

江蘇省已建成合資鐵路的基本情況表

（二）合資鐵路的運營情況

1、管理體制與運營機制

按照《合資鐵路管理辦法》等相關政策的要求，原鐵道部、江蘇省省方對每一條合資鐵路組建了項目公司，由項目公司作為項目法人，對項目策劃、資金籌措、建設、經營、債務償還、資產保值增值等全過程負責。目前我省大部分合資鐵路公司己初步建立現代企業制度。各市對鐵路項目的出資統一委托省投資機構代管（江蘇鐵路投資發展有限公司），由省投資機構作為省方出資人代表，參與合資鐵路公司的管理。董事長、總經理均由原鐵道部方員擔任。江蘇省參股的合資鐵路基本上都是委托上海鐵路局經營管理。

3、運營效益

根據目前的運營情況，江蘇省參股的合資鐵路公司整體經濟效益偏低，但合資鐵路作為鐵路網絡的重要組成部分，其建設和發展具有帶動區域宏觀經濟增長、優化交通運輸體系、促進區域資源（土地）升值等作用。因此，合資鐵路的社會效益凸顯，往往優于鐵路的經濟效益。例如，滬寧城際鐵路使上海、南京以及蘇州、無錫、常州、鎮江等城市形成“同城效應”，成為助推長三角現代化建設的強大引擎。構建完善了江蘇的綜合運輸體系，帶動和促進了其他運輸方式的發展。京滬高速鐵路于2011年6月建成通車，南京至北京之間實現4小時直達，南京至上海之間實現1小時直達。2015年，江蘇鐵路過江能力得到增強，綜合客運樞紐建設水平不斷提升，鐵路旅客運量持續上升，江蘇鐵路發送量達1.61億人次，相當于五年前的1.66倍，江蘇合資鐵路在客貨運輸中的地位也越來越明顯。

二、合資鐵路權益內容和訴求

（一）合資鐵路權益內容

1、鐵路管理部門。鐵總及其下屬地方鐵路局作為合資鐵路管理部門，擁有對合資鐵路進行行業指導、協調、幫助和制定政策法規等一系列行業管理權以及通過經營合資鐵路獲得全路網運輸鐵路部門效益最大化的權益即運營收益權。

2、地方政府。地方政府作為地區經濟社會的管理者，對合資鐵路的線路走向、站點布局和規模等級等工程設計和技術政策具有前期規劃權；依據《〈關于發展中央和地方合資建設鐵路的意見〉實施辦法》對合資鐵路管內運輸力具有優先使用權；對管轄區域內合資鐵路企業的經營和管理具有監督管理權。

3、出資企業。作為合資鐵路項目實際直接出資方和持股方，依《公司法》對合資鐵路公司享有參與決策權、選擇和監督管理者權、資產收益權、退股權、知情權、優先受讓和認購新股等股東權益。

4、社會公眾。作為合資鐵路社會效益受益者，和合資鐵路運輸產品的消費群體，享有參與合資鐵路建設運營并獲得勞動報酬的權益，享有獲得微利定價的權益，享有安全保障權、自主選擇權和公平交易權等相關消費者權益。

5、合資鐵路公司。合資鐵路公司作為合資鐵路項目法人，依法擁有合資鐵路項目自主經營權；合資鐵路公司對各方投資形成資產與公司向其他企業進行投資獲得資產收益具有資產管理權；合資鐵路公司依照《〈關于發展中央和地方合資建設鐵路的意見〉實施辦法》，享有一定的特殊政策權，例如實行可浮動的特殊運價、免征耕地占用稅等優惠政策。

（二）合資鐵路權益訴求

1、鐵路系統

鐵總作為全國最高的鐵路行業管理部門行業權益訴求為獲得合資鐵路的社會效益，保障社會公眾利益，滿足社會經濟發展需求；作為企業主體，經濟效益訴求主要表現在通過合資鐵路向地方政府和其他社會資本融資，并在此基礎上爭取最大的企業利潤。

地方鐵路局作為鐵總下屬機構，其利益訴求與鐵總相似，差異主要在于其轄區地方社會效益的和自身經營效益最大化方面。

2、地方政府

省政府作為地方經濟社會發展主管部門，對合資鐵路權益訴求主要為獲取本身地方社會綜合效益，滿足本身地區社會經濟發展和社會公眾利益；市縣政府作為下一層級地方經濟社會發展主管部門，對合資鐵路權益的訴求也主要為獲取本轄區內的社會綜合效益最大化；政府出資代表作為政府直屬企業，其投資具有一定的公益性，但作為企業也追求其自身利潤的最大化。

3、出資企業

企業投資方對合資鐵路權益的訴求較為單純，希望通過建設合資鐵路獲得管內運力，滿足企業運輸需求，減少企業物流成本，獲取產品超額利潤，從而促進企業發展；逐利的社會資本對合資鐵路的權益訴求以經濟效益為主，希望通過投資利益取得資本的升值。

4、社會公眾

社會公眾對合資鐵路的權益訴求實際上追求的是合資鐵路社會效益的具體反應，例如客運消費者希望合資鐵路能夠提供低成本、高質量的服務；貨運消費者則望能夠為其貨物運輸提供便利，快速、安全、高效的服務。

5、鐵路公司

合資鐵路公司作為企業法人，其權益訴求主要體現在運輸調度權、運輸定價權、線路資產的處置權。運輸調度權是保障合資鐵路安排正常運輸生產活動的前提條件；自主定價權是反映合資鐵路公司自主經營的重要權益之一，放寬鐵路運輸自主定價權對鐵路公司的市場競爭力尤為重要；由于國鐵部門的控股地位，合資鐵路公司在線路資產處置方面往往難以靈活的處置線路資產，因此線路資產處置權也是合資鐵路公司的重要權益訴求點。

三、地方權益問題分析

（一）地方政府規劃建設缺位，股權分配不盡合理

一是，地方缺位合資鐵路規劃及其運管。地方政府在有關線路的走向、規模、技術標準、客貨流量預測等方面缺乏建議話語權，可能造成合資鐵路從規劃上與地方社會經濟發展規劃銜接度不夠。二是，地方出資和股權分配保障不完善。地方往往負責項目征地拆遷費用，有關項目的征地拆遷概算不明確，造成了地方政府出資得不到充分的認定；合資鐵路公司股權結構分配的不合理，導致地方在合資鐵路重大事項決策權益難以保障。

（二）出資企業經營管理缺失，股東權益難以保障

一是，地方出資人缺乏決策權。地方出資人在合資鐵路出資中，基本處于參股地位，重大決策話語權不強。

二是，公司管理權益難以保障。鑒于合資鐵路地方現有股權結構，地方往往處于從屬地位，使得地方出資人在合資鐵路經營管理方面難以深入參與，致使管理權益被削弱。

三是，合資鐵路自主經營權受限。江蘇省合資鐵路實際由上海鐵路局委托經營，缺乏自主調度權和自主定價權。另外，由于收益分配機制不透明，收益分配較為被動。

（三）社會公眾權益，主動選擇空間較小

一是部分地方交通運輸并未得到改善。部分合資鐵路設計為客貨混跑線路，但因種種原因未開行旅客列車。如新長鐵路，在客運需求旺盛的蘇南地區始終為開行旅客列車。另外，受制于自身技術條件和國鐵影響，合資鐵路列車運行速度相對較慢，到發時間往往不佳。貨運方面，合資鐵路實際貨運能力受諸多限制。如新長鐵路，蘇北地區向北與隴海線自成一體，蘇南向南與宣杭鐵路自成一體，對江蘇省南北部之間的均衡發展和生產交流并未帶來任何明顯的促進作用。

二是消費者自主選擇權受到削弱。伴隨著全國鐵路提速，我國已形成普通旅客慢車、普通旅客快車、快速旅客列車、特快旅客列車、直達特快旅客列車和CRH動車組列車等多層次的客運鐵路服務體系，較好的滿足了不同層次社會公眾鐵路出行需求。但在客運調度安排方面，隨著高速客運專線的開通，原有普速列車運行頻次削減，對部分消費者而言，自主選擇權受到一定削弱。

（四）鐵路公司債務負擔沉重，投資收益預期不明

一是合資鐵路債務負擔重還本付息壓力大。鑒于當前合資鐵路大部分資金需要信貸資金支持，造成合資鐵路負債率普遍較高，使合資鐵路面臨還本付息的巨大壓力。

二是合資鐵路投資收益預期普遍較低。首先鐵路行業具有投資規模大，回收期長的特點，其次運營管理中，合資鐵路公司的經營收益受制于國鐵公司運力分配，收益存在較大不確定性，三是收入清算中，在國鐵實行統一核算的背景下，合資鐵路難以直接從市場獲取真實收入，合資鐵路收益水平往往不容樂觀。

四、相關政策建議

近年來，鐵路從管理體制、經營機制等各方面深化推進改革。十八大以后，國家全面深化改革。建議緊抓改革機遇，從以下幾個方面優化完善合資鐵路各方權益的保障機制。

（一）優先做好布局合理的發展規劃。一是針對不同線路進行具體規劃，根據不同類型的合資鐵路所發揮的經濟社會效益，超前做出具體規劃，既包括規劃線路的走向、規模、技術標準，也包括投資規模和結構、方式等。二是綜合考慮各市、縣的需求和建議，明確最符合各市、縣要求的協調方案和規劃方案。

（二）健全合資鐵路項目資本金制度。實現項目資本金制度，是深化投融資體制改革、建立投資風險約束機制、有效控制投資規模及提高投資效益的重要措施，合資鐵路通常投資較大，應提高合資鐵路建設項目的資本金比例，這樣才能使合資鐵路公司在建成運營后，提高投資者權益保障能力，走上良性循環的發展軌道。

（三）完善合資鐵路項目法人責任制。前期決策階段，減少項目可行性研究的行政干預，強調第三方評估的重要性，提高前期決策的科學性；初步設計階段，建議項目法人公司做好設計委托，實行工程設計招標，開展方案比選，優選設計單位，縮短設計周期、降低工程造價的效果；實施階段，建議項目法人推行基于工程量清單計價的招投標方式，正確引導企業自主報價、形成市場有序競爭價格。

（四）引入合資鐵路公司獨立董事制。建議按照國家關于國企改革的要求，引入獨立董事制度，提高合資鐵路公司決策過程的科學性、效益性、安全性，對合資鐵路項目中小股東利益給予相應的保護。

（五）創造條件吸引社會投資者進入。改善合資鐵路公司股權結構，保護中小股東投資權益；對經營性合資鐵路試點市場化改革，通過推行自主定價等方式，增強合資鐵路市場主體地位，提高自主經營動力。

（六）建立項目準公益性評價補償制。合理評估合資鐵路建設運營綜合效益，確定合資鐵路準公益性價格，探索確定合資鐵路項目公益補償標準，對投資人予以相應的財政補貼或優惠補償措施。

（七）避免投融資責任分配的一刀切。充分考慮合資項目和沿線地區實際情況，合理確定合資鐵路權責義務。

作者簡介

張慶云，1974年9月15日，江蘇鐵路投資發展有限公司 綜合發展部部長，碩士研究生，中級職稱