城市住宅街區制下自行車交通優先權保障問題探討

孔令學

2月21日，新華社公布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱“城市管理意見”），文件對我國城市規劃建設管理提出了具有重要現實意義和深遠歷史意義的指導意見。其中最為社會公眾所關注的是“城市管理意見”第十六條優化街區路網結構中的城市住宅街區制，重點是“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化。”

新政乍出，目前大家的關注點主要集中在住宅安全問題和物權保障問題方面，住宅街區靜化和自行車交通優先權問題還無人提及，但這也是一個與每個城市居民生活息息相關的重要問題。筆者在此拋磚引玉，略作簡述。

一、住宅街區制規劃建設相關問題

住宅街區制不是一個單純的住宅小區開放概念，而是與城市生活相關的一系列問題的一個節點或一個方面，需要系統地推行和安排，也需要系統地理解和落實。

一是城市公共服務與私人服務。城市公共服務概指組織、運用公共權力、社會資源保障城市穩健運行，城市居民和諧生活的各項社會服務。城市公共服務的提供者包括城市管理當局及其組成部門、相關社會組織和服務承包單位；城市公共服務的提供形式主要是運用公共權力，使用社會資源，并以免費或部分免費提供為主；城市公共服務的主要領域應當是私人不能有效提供，但又與城市居民生活息息相關的各項服務，包括但不限于公共安全、公共交通、公共文化、公共教育、公共衛生等服務領域。

城市私人服務概指營利性的私人企業使用私人資源提供的滿足城市居民生活需要的各項生活服務。城市私人服務的提供者主要是以營利為目的的私人企業，包括百貨公司、物業公司等企業法人和自行車修理工、理發匠等個體工商業者（當然也包括提供非營性服務的NGO組織和義工個人）；城市私人服務的提供形式主要是商業化的貨幣交易，實踐中衍生出了各種交易結算方式；凡是可以市場化服務的領域都應是城市私人服務的領域，城市居民的穿衣、吃飯、物業管理通常也都是通過購買私人服務來滿足的。

需要注意的是，城市公共服務與私人服務的界限不是嚴格的非此即彼，也不是一成不變的。隨著城市的發展和城市居民生活需要的變化，在教育、醫療、交通等若干基本生活服務領域，公共服務和私人服務領域也會有著此消彼長，甚至共生同長的交互關系。

二、住宅街區與住宅小區。住宅街區又稱“生活街區”，概指毗鄰城市道路，融合居住區和生活商務區的開放或半封閉管理的居住區域；住宅小區也稱“居住小區”或“居民小區”，通常是指以城市道路和自然隔離帶（如河流、溝渠、山坡、崖壁）劃分，實現封閉或半封閉管理的相對獨立、完整的居住區域。住宅街區以開放管理為主，非居民亦可相對便利地通行和使用相關生活服務設施；住宅小區以封閉管理為主，通常不允許非居民穿行住宅小區或使用小區相關生活服務設施。住宅街區在歐美發達國家大城市比較普遍，但在我國城市還是新生事物。部分城市住宅小區臨街住宅通常設置底商對外出售或出租，這一定程度上具有住宅街區的功能，但這些底商通常又與住宅小區其他部分進行物理隔離，不是真正意義上的住宅街區。

三、外部道路與內部道路。住宅街區通常只有外部道路，這些道路的產權一般也不歸住宅街區的城市居民所有，而是作為公共資產由城市管理當局或其道路管理部門管理。基于此，城市居民對住宅街區的道路都有通行權利，當然不是不受管理地、隨心所欲地通行，而是根據街區道路管理部門依法規定的時間、方式、速度等要求合理通行。住宅小區通常都有內部道路，這些道路的產權一般歸住宅小區全體居民共同所有，是小區居民必要的、合法公攤成本。基于此，住宅小區內部道路通常只限小區居區通行或停車使用，城市道路交通管理部門對住宅小區道路沒有管理權力，不能把其納入城市道路網絡進行管理，這也是造成住宅小區周邊交通不暢的重要原因。

四、道路網絡與自行車交通。城市道路網絡是一個系統工程，從道路等級上分，主要包括主干路、次干路和支路；從通行速度上分，主要包括快速路和慢行路；從通行方式上分，主要包括機動車道、非機動車道和人行步道；從通行方向上分，主要包括雙向道路和單向道路。如果人體的血管供血一樣，這些主次道路共同構成完善的城市道路網絡，保障著城市人物和流物的有序流動。其中，自行車交通在城市道路支路交通、慢行系統、單向道路交通方面發揮著機動車和步行難以替代的作用，特別是在住宅街區和住宅小區的點到點交通、人文交通、綠色交通方面自行車交通的優勢非常明顯，這也是雖然目前城市自行車交通分擔率不斷下降，但人均自行車保有量還基本保持不變的一個重要原因。

二、提高自行車出行分擔率時不我待

街區制的基本要求是“開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧”，這需要有比較完善的城市公共服務體系，特別是公共交通體系作支撐。現行的大多數城市公共服務體系和公共交通體系主要圍繞中心城區和主次干路布局，私人小汽車出行率過高，公共交通分擔率偏低，公共汽車、輕軌、地鐵等各種類型公共交通缺乏協調，公共交通站點與住宅小區或企事業單位辦公樓間的距離過長、交通不便、換乘不暢。要解決這個問題的措施有多種，如優公職住布局等，但隨著城市的快速擴張，特別是隨著住宅街區制的全面推廣，最為可行、最符合城市綠色發展要求的解決方案是提高自行車出行分擔率，通過便捷的自行車交通來承擔短距離的點到點交通重任，提高公共交通的換乘效率，進而提高公共交通分擔率。自行車交通不僅方便省時，可以想走就走，想停就停，而且還有宜健康，能鍛煉身體，愉悅心情，是節能環保的綠色交通方式。改革開放初期，我國城市主要交通工具就是自行車，城市自行車交通分擔率曾經高居世界前列，20世紀末以來隨著汽車進入家庭的快速發展，自行車出行分擔率持續下降。如1986年的北京自行車出行分擔率是62.7%，到2012年下降到13.8%。造成這一問題的原因因城而異，但片面地理解機動車代表的城市現代化造成的自行車交通不安全、不方便、不經濟是共性的主要原因，住宅街區制下這些問題就有可能從根本上一并解決，所以說實行住宅街區制是提高自行車出行分擔任率的重要契機和基礎條件，應該根據意見盡研究修改相關法律，制定政策措施，盡快試點，及時全面推行。

三、全面保障自行車交通優先權是重要配套工程

城市住宅街區化的基本理念應當是住宅區從服務小區居民轉變為服務小區居民和城市居民，為此，需要因地制宜地規劃設計合理的住宅小區開放尺度，既要保證住宅街區居民的居住安全、生活隱私和生活便利，又要滿足附近居民和其他人員必要的通行便利，適當分流城市主次干路的交通流量，實現有序順暢流動，社會和諧穩定。在實現這一理念的各種交通方式中，自行車交通的優勢就凸顯出來了，以慢行系統的自行車和步行為例，兩者同樣都可以點到點交通，但騎自行車速度比步行快1-3倍，而且騎自行車的年齡大約從10歲到70歲，也基本涵蓋了步行交通的絕大多數城市人群。因此，推行住宅街區化應當從交通理念上全面保障自行車的優先權，以街區道路靜化為抓手，將自行車交通優先權和慢行系統其作為一項重要配套工程進行同步設計，同步施工，綜合管理。

住宅街區道路交通靜化應圍繞落實“窄馬路，密路網”的意見要求，適度限制街區道路交通流量，既允許社會車輛適時適度通行，又不能把街區道路變成大馬路和停車場。這其中規范交通行為，保障自行車交通優先權至關重要，包括但不限于限制街區道路通行的機動車輛類型，限制機動車輛通行速度，實現住宅街區交通流量適度，噪聲等交通污染可控，交通安全得到基本保障。

推廣住宅街區制要以住宅街區道路納于城市公共道路管理為契機，優化路網布局，特別是將因為住宅小區造成的城市次干路和重要支路“斷頭路”進行打通改造，形成完整路網，提高道路通達性。街區道路通達宜實行交通靜化規劃，構建以慢行系統為中心的住宅街區微路網，實現自行車在街區道路暢通無阻，機動車只能適時適度通行。

推廣住宅街區制還要結合綠色交通進行規劃設計，二個方面應重點考慮：一是適度的機動車交通中盡可能鼓勵使用新能源汽車；二是加強自行車道建設，建設一定數量的自行車專用道，并規定住宅街區各類道路的自行車交通優先權。

四、保障住宅街區自行車交通優先權的政策建議

城市住宅街區建設涉及到每一個城市居民的切身利益，自行車交通優先權也關乎每一個城市居民的交通選擇，必須在住宅街區制建設的大框架下結合前述交通靜化、網絡優化、綠色交通等配套要求進行綜合設計，統籌安排，全面落實自行車交通優先權，實現住宅街區微交通的開放便捷，并以此促進整個城市交通的暢通無阻。

一是完善保障自行車交通優先權的相關法律法規和制度。建議適時制定《城市住宅街區建設管理和服務條例》，其中明確自行車交通優先權。適時修訂《道路交通安全法》、《城市規劃法》，其中也要明確自行車交通優先權問題。同時，地方政府及其相關部門也要根據意見精神和有關法律法規的規定，結合本地區、本部門的實際情況，制定住宅街區保障自行車交通優先權的相關規范性文件，確保自行車交通優先權落到實處。

二是保障住宅街區道路的自行車交通優先權。在城市建設自行車道的基礎上，明確住宅街區道路上自行車有優先通行權，可以包括但不限于以下措施：設置自行車專用道路，只限自行車和行人通行；設定自行車交通優先權道路，規定自行車可以不避讓機動車，機動車不得鳴笛催促自行車騎行者；根據道路情況適當限定住宅街區道路的機動車通行速度，一般街區道路可限速30km/h，比較順暢的街區道路亦應限速30km/h；嚴格管理住宅街區道路違法停車，特別是占用自行車道停車。

三是積極保障街區居民優先選擇自行車交通方式。在保障住宅街區道路自行車交通優先權的基礎上，采取多種措施鼓勵和保障住宅街區居民優先選擇自行車交通，包括但不限于以下措施：在住宅街區方便區域設置公共租賃自行車，規定合理的租賃條件，并面向街區居民優惠辦理租車卡；在住宅街區便利位置自行車停放點，通過人工看護或電子監控防損防盜；編制自行車生活地圖，將居民生活必需品供應和公共交通換乘等自行車交通點標志清楚，引導居民使用自行車交通；開發住宅街區自行車交通APP系統，為街區居民自行車出行提供多方位的網絡服務；適當安排自行車維修點，并加強對自行車維修點的管理，不允許修理被盜自行車。