我國財產申報法律缺失問題及完善途徑分析

潘書尚

【摘要】官員財產申報制度作為一種有效的預防腐敗、加強監督的制度，已經被國外眾多國家采用，我國政府也認可財產申報制度對于建設陽光政府、反腐工作的作用，但是在現實中我國的財產申報法律卻因為既得利益者抵制與反抗、隱私權和相關配套制度等問題至今處于缺失的狀態。本文分析了我國財產申報立法的必要性以及法律缺失的原因，并在此基礎上分析如何逐步消除障礙，完善財產申報的立法。

【關鍵詞】財產申報制度；法律缺失；原因；完善途徑

世界上廉潔指數較高的國家，都有專門的法律作為公務員財產申報制度的規范和依據。例如美國的1989年修訂的當今最完備的公務員財產申報立法法案《道德改革法》，英國的《凈化選舉、防止腐敗法》、韓國的《防止腐敗法》等。反觀我國，1989年全國人大會議上我國首次提出建立《中華人民共和國財產申報法》，但由于各方面的阻力，最終至今也沒有出臺《公務員財產申報法》。財產申報立法在我國缺失的原因有哪些，我國如何推進官員財產申報立法的開展，不僅僅是實踐層面上的問題，更是需要在理論上剖析的問題。

一、我國財產申報制度立法的必要性

（一）我國當前財產申報制度未形成完善的法律體系

1.當前財產申報的政策性規定法律效力地位較低。目前我國財產申報的依據主要為《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規定》（1995年）、《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（2001年）以及最近的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010年）等政策性規定，并未上升到法律的層面。而作為政策性規定，其法律地位遠低于人大制定通過的法律，強制力和權威性不足，導致官員不進行財產申報或違法申報所承擔的責任和成本往往不足以震懾以權謀私等特權腐敗現象。再加上我國的財產申報僅限于內部申報而并不進行公示，高層官員往往有既當“裁判員”又當“運動員”的嫌疑，對于自身的不法收入自然是絕口不提加以掩飾，財產申報的公信力不足。

2.當前財產申報的政策性規定與其他部門法律的協調性不足。財產申報與刑法懲治一個重視防范，一個重視懲治，兩者相輔相成，都是反腐斗爭的重要手段。我國關于財產申報的相關法規都是孤立的存在，其中的各種條款的規范性都有待考量。1997年新的刑法典設貪污賄賂專章，確立了比較完善的刑法反腐罪名體系。但是當前我國財產申報制度與刑法之間的銜接不夠好。最明顯的便是1988年尚未確定財產申報制度時，立法機構在刑法中確定的“巨額財產來源不明罪”，它是針對一些國家工作人員擁有明顯超過合法收入的差額巨大財產和支出，可以責令其說明來源，不能說明來源合法則差額部分以非法所得論，進而可以判刑。這一罪名是對貪污、賄賂等傳統腐敗罪名的查漏補缺，但在財產申報法律缺失的情況下，巨額財產來源不明罪也往往只是發生大型腐敗案件時才能附加定罪懲治的罪名，在數罪并罰下，反倒比貪污罪等定刑要輕，這也是我國當前反腐窘境的一種縮影。同時，相關規定中申報主體“縣級干部”的限定也與巨額財產來源不明罪的“所有國家工作人員”的犯罪主體限定相矛盾，導致適用和執行上的混亂。

（二）財產申報法律是反腐工作由運動式反腐向制度反腐的必然選擇

自十八大掀起反腐大浪潮以來，中央又出臺“八項規定六項禁令”，反腐運動再次開展，為反腐力度拍手稱快之余，也要看到我國當前反腐工作的問題。一直以來，我國的反腐工作主要依靠精英治理以及運動式反腐。反腐工作的成效并不依靠長期的法律制度約束，而是由領導人的執政風格以及對反腐工作的重視程度決定。從長遠來看，運動式反腐只能起到一時的震懾作用，不能阻止腐敗，更不能形成有長遠效益的反腐機制。財產申報制度的立法層面的完善才能使財產申報工作發揮其應有的作用，是我國反腐工作由運動式反腐向制度反腐邁進的必然選擇。

（三）財產申報法制化是行政倫理失范的有效防范途徑

行政倫理又稱行政道德，是以“責、權、利”的統一為基礎，是行政人員在從事行政管理工作時應遵循的行為規范和道德要求。但在公共權力的運行過程中，行政人員可能置行政倫理的規范與要求于不顧，用公共權力謀求私利，損害公共利益，導致公共權力異化，這時就會發生行政倫理失范。其主要原因在于行政人員即公務員面臨著雙重角色、利益沖突等多種問題。由委托代理理論可知，公務員作為公共利益的代理方，是維護公共利益的“公共人”；另一方面作為社會中獨立的“經濟人”，公務員也追求個人利益最大化。利用特權謀取私利的欲望倘若超過公務員心中道德律的約束，這兩種角色之間的矛盾和沖突必然會造成行政倫理失范。而克服行政倫理失范的有途徑之一就是行政倫理本身的制度化，財產申報法制化無疑是對公務員倫理道德的一種硬性約束，能夠彌補人性的缺陷，實現德治與法治的結合。

二、我國財產申報制度立法缺失的原因

（一）既得利益者對義務性財產公示的反對和抵制

目標群體作為公共政策和執行直接作用的對象，具有復雜性，其成員是否遵從和接受政策直接決定這公共政策的執行成敗。而財產申報的主體范圍、申報時間、受理和審查等相關要素都要由其目標群體制定，設置一套制度用來約束規范自身這種“作繭自縛”的行為，并不是所有人都能夠支持。調查顯示，支持財產申報立法的官員不足兩成。首先，公共權力之非公共行使，公共財產之非公共支配正是以權謀私的特權現象的產生原因。其次，財產申報制度的目標群體正是行使公共權力的官員，他們中腐敗的一部分正是利用掌握的權力來謀取黑色或灰色收入，進行腐敗行為，自然不愿意將既得利益拱手讓人，還要承擔嚴重的違法后果；另一部分官員即使沒有非法收入，但卻認為收入涉及個人隱私，不應該公之于眾。藏富心理、害怕收入減少等心理的作用，加之財產申報的相關規定是純粹性的義務，并沒有任何激勵措施推動，因此，官員作為目標群體的自利性傾向造成他們對財產申報立法的反對和抵制，這自然使得財產申報法律的立法停滯不前。

（二）財產申報法律制定缺乏政府強有力的動力系統支持

財產申報制度立法必然需要政府強有力的全方位支持，包括立法設計，法律實施和相關配套措施的完善等。但目前政府卻以“條件不成熟”為由沒有在財產申報立法進程中充當積極有為的角色。在筆者看來，原因主要有以下幾點：

1.追求政治穩定與建設“陽光政府”的沖突

我國政府一直追求善治，建設“陽光政府”，追求法治、責任、廉潔，在這種追求下就要求政府推進財產申報制度法制化，使其發揮其預防腐敗應有的作用。但是另一方面，政府又認為曝光官員的財產狀況，可能會在短期內揭露大量的腐敗行為，使民眾喪失對政府官員的信任，政府公信力下降。在我國，官民關系已經處于比較緊張的狀態，民眾“為官必貪”的觀念由來已久。財產申報和公開很可能給執政者帶來政治風險，因此我國政府往往懼怕改革帶來的動蕩，追求所謂的穩定。實則政府應當放開視野從長遠來看財產申報立法的積極作用，任由隱秘的腐敗行為發生，反而會使社會無法健康持續發展。

2.公民知情權與官員隱私權的沖突

公民的知情權與官員隱私權之間的沖突，實際上是權利與權力之間的沖突。當法律側重于保護公民的知情權時，官員的隱私就有可能受到侵害；反之，當側重于保護公務員的隱私時，公眾知情權無法保障，就有可能發生侵犯公共利益的行為。而我國現行的關于信息公開與隱私權法律體系不夠系統完善。例如《政府信息公開條例》沒有明確指出公務員需要公開的信息以及公開程度。而《民法》中關于公民隱私權的相關條例也沒有詳細規定信息公開與隱私權保護的界限。在當前官員與公民之間信息不對稱的情況下，如何認知這個問題將直接影響我國財產申報的立法，合理地界定公開和隱私，是進行財產申報立法的前提。

3.反腐的迫切需求與財產申報高成本之間的沖突

基于當前國家和人民迫切的反腐需求，財產申報的法制化應當提上日程。但是我們不得不忽視我國具體實施財產申報時會面臨著申報成本高的問題。目前我國的學者關于財產申報的制度成本的相關研究較為匱乏，不能給立法者提供很多的導向，更會導致立法成本加大。毫無疑問每一種制度的推行都要付出極大的成本，我國當前行政管理費用在公共支出中的比例已經相當大且處于逐年攀升的狀態，如果沒有合理的財產申報立法設計和制度設計，在實際大范圍推行的過程中，財產申報所消耗的人力物力及財力將很大。政府的財政預算有限，一旦將財產申報成本納入到是否立法的考量范圍內，在沒有很好的解決途徑的情況下，政府缺少財產申報立法的動力，便會將這一想法暫時擱置。

三、我國財產申報制度立法缺失完善途徑

（一）加強與其他法律及配套制度的銜接

要完善我國財產申報制度立法，就要修正當前與官員財產申報相關的其他法律條款，減少法律沖突與矛盾，使財產申報法律與相關的其他法律互為補充，形成完整的法律體系，共同發揮作用。

1.加強與《刑法》、《公務員法》等法律法規的協調和配合

首先，我國當前出臺的相關規定確定了官員在一定范圍內進行財產申報的義務或紀律，但是不按規定進行申報，僅僅是警告、記過等柔性處罰措施，違法成本較低，必然會使財產申報流于形式。要加強財產申報制度與刑法的配合，就要在刑法中增設一定范圍內的國家工作人員拒不申報財產罪和申報財產不實罪，加大違法成本，以推動財產申報制度的逐步完善。其次，我國目前并沒有關于隱私權保護的專門法律，隱私權的保護散見于不同的法律之中。要進行財產申報立法，就要清晰地界定政務信息公開與隱私權的關系。在《政府信息公開條例》以及《公務員法》中明確政府部門進行信息公開的職責和公務員申報財產的責任和義務，設立拒不申報、不實申報等責任追究款項，以加強各項法律、條例之間的協調和完善。

2.完善相關配套制度

財產申報制度能在多大程度上起到預防和懲治腐敗的效果，不僅僅取決于該制度本身是否科學合理，還取決于其他與之相關的措施是否健全和完善。我國完善統一標準的公務員工資制度是財產申報立法的前提。當前我國的公務員工資制度存在名義工資低、實際工資高，工資的地區差距、部門差距和行業差距在不斷擴大等問題。要進行統一的財產申報立法，就要完善公務員的工資制度，規范公務員的各種津貼和補貼，同工同酬，實現公務員工資的規范化、標準化。再者，金融實名制未能實施、國家金融監管不力、公民信用檔案缺失、反洗錢等制度的缺失，則將為核實官員真正的財產狀況、預防資金外逃帶來困難，也曾視為財產申報立法缺失的原因，進行完善后方可從技術上檢測官員個人資金和財產的異常情況，為財產申報立法順利進行提供支持。

（二）循序漸進以減少財產申報立法阻力

當所需制訂的政策與決策參與者的利益相關時，并且這一問題不能夠一勞永逸地解決，我們應當采取循序漸進的漸進主義決策模式對現行政策加以修改，以期減少立法的阻力，在社會穩定的前提下逐漸實現決策目標。

1.進行立法規劃

一個真正民主和法治的國家，不會因為制度涉及官員的行為而停止法律的制定和出臺，倘若政府一味地妥協，延誤立法時機，反而會導致社會矛盾激化。財產申報的政策性法規不上升到法律層面，不僅會發生財產申報的形式主義和走過場現象，嚴重可能會使財產申報制度中斷。韓國的財產申報制度從萌芽到全面實施也經歷了漫長而曲折的過程，官員財產申報法的出臺和運作，需要利益相關方以社會共同體為念，通過彼此間利益的讓渡來解決矛盾及意見沖突。同時，財產申報制度的法律完善是一個涉及面廣，利益沖突問題多的系統工程，必須有立法規劃。明確各種不利因素和有利因素以及社會各個歷史階段的特點，規劃好每個時期財產申報所要實現的立法目標，按照規劃分階段逐步完成。

2.深化開展地方立法工作

從中央層面“一刀切”式地立法，目前不太適合應對我國財產申報制度面臨的諸多障礙，我們可以汲取改革開放以來經濟發展試點工作的先進經驗，在深化開展地方立法，對于統一立法具有起到一定的緩沖作用。第一，由具備條件的地方現行開展，則一系列社會影響僅限于地方局部，既得利益群體的反對則相對較小，政治風險及對政治秩序的沖擊相對較小，也會一定程度上解決財產申報成本過高的問題；第二，符合我國當前社會政治經濟發展不平衡的客觀現實，體現地區之間公務員工資的等方面的差異，使財產申報制度的法律設計更具有針對性；第三，有利于總結經驗，為中央統一立法提供經驗借鑒。立法過程就要不斷地試驗再完善，不可能一蹴而就。小范圍內的試點能夠控制和調整相關因素，及時矯正立法過程中的缺陷，改進設計。

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