大數據環境下我國政府公共數據整合與開放研究——基于上海市政府的案例分析

王　運，李宇佳，嚴貝妮（安徽大學管理學院）

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大數據環境下我國政府公共數據整合與開放研究——基于上海市政府的案例分析

王運，李宇佳，嚴貝妮（安徽大學管理學院）

摘要：以上海市政府為研究對象，分析上海市政府公共數據整合的原則、特點和內容，并從電子政務辦理類、城市公共資源類、互動平臺類、生活服務類四個方面對上海市政府公共數據的開放進行研究，總結了上海市政府公共數據開放的途徑及其不足。同時，闡述了上海市政府公共數據整合與開放的積極影響：營造了一個公開透明的環境，明確了體制機制建設，為用戶提供了創新服務和功能，對我國其他地方政府的公共數據管理起到一個參考和借鑒的作用。

關鍵詞：大數據時代；政府公共數據；數據整合；數據開放

大數據的價值在于通過對海量信息進行整理﹑挖掘﹑分析產生有價值的信息，廣泛應用于社會經濟生活的方方面面。政府由于承擔著政治﹑經濟﹑文化﹑社會等職能，其工作職責涉及社會中的大量日常公共事務，因此在獲取大量數據資源的同時也會產生巨量的信息。如何整合和利用海量數據，提高政府運轉效能和行政管理水平，更好地為國民經濟和社會發展服務，提升國家綜合國力和增強國家安全，實現由傳統政府向現代政府轉變，已成為我國政府亟待解決的問題。本文通過對上海市政府公共數據整合和公開的案例研究，分析其政務信息公開的成功之處，以期促進我國政府公共數據整合與開放。

1　大數據環境下我國政府公共數據現狀分析

1.1公共數據公開的法律法規不健全

從1984年到2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，政府信息資源的共享取得了長足的進步。2003年1月廣州市實施了《政府信息公開規定》。2004年4月深圳實施了《深圳市政府信息網上公開辦法》。2004年5月上海實施了《上海市政府信息公開規定》。雖然政府信息公開已經受到我國政府的重視和社會公眾的廣泛關注，但尚未通過《信息公開法》，《保密法》《國家安全法》中相關條款也不能解決政府信息公開過程中的信息安全問題。有關政府信息公開的法律法規和相關制度的不健全制約了我國政府信息公開的發展。

1.2對公共數據共享的認識不足

隨著電子政務的發展，我國各地政府也積極建設自己的門戶網站，開展公共信息服務。但是，在建設中存在盲目跟風，或迫于政策法規要求，只追求數量建設﹑不考慮網站實際效率等問題。政府網站的內容更新慢﹑服務項目少，不少地區政府信息交換和交流還依賴于傳統方式。特別是大多數政府網站在信息公開方面有所保留，盡管提供了一些政府信息，但對于公眾關注的﹑涉及政府利益的信息，公眾往往難以獲得。

1.3利益問題制約信息資源共享

如何平衡信息資源共享各方的利益，如何充分調動各方的積極性并保障共同利益以求共贏，一直是資源共享迅速發展需著力解決的問題。信息公開與共享會使得一些政府部門掌握的信息利益受損，因此這些部門往往有意識地設置信息整合與共享的壁壘，抵制或排斥共享機制的運行。有些政府部門對于信息共享后的自身發展比較擔心，認為政府信息共享將會造成本部門的工作成果流失，使得部門的權位﹑部門主管的政治利益受到損害。要實現各部門信息資源的共享，會導致強勢信息部門的信息資源外流，影響其部門利益和個人利益，進而引發各種利益矛盾沖突。［1］

1.4缺乏統一的開發規劃

由于缺乏全國統一的開發規劃，我國政府部門在公共數據整合和開放方面多注重個體辦公的維護和政務網站專屬網頁的建設，缺少對跨行業和部門的信息整合與共享。為了強化本部門權利，維護本部門利益，各部門不愿與其他部門共享信息資源，只注重本部門的政務專網建設。各部門在政務專網建設中，所選用的操作軟件以及網站平臺更不相同，同時收集和獲取政府數據資源也采用各自選擇的數據標準，從而導致我國政府公共數據信息資源的多渠道采集和重復輸入，造成了政府公共數據資源建設的低水平重復。

2　大數據環境下上海市政府公共數據整合研究

2012年5月17日，上海市政府公布了《上海市政府電子政務“十二五”發展規劃》，分析了上海市政府開展電子政務建設和應用過程中取得的成就，指出以“中國上海”為標志的上海政府網站群的建設和應用，對于上海市政府公共數據的整合和開放具有顯著的推動作用。［2］上海市對其政府公共數據的整合與我國其他地方各級政府相比是比較有代表性的，它建立了國內首個“政府數據服務網”，通過電子政務的方式對政府公共數據進行整合和管理，并向公眾開放，進而更好地滿足市民需求。因此，我們通過分析上海市政府門戶網“中國上海”來研究其政府公共數據整合的相關問題。

2.1上海市政府公共數據整合的原則

（1）整體性原則。政府電子政務中的公共數據的整合，與整個政府信息和數據的收集﹑組織﹑開發和利用等都是有密切聯系的。因此上海市政府從全局著眼，從整體上把握政府電子政務中的公共數據整合，具體包括政府公共數據內容的完整性﹑門戶網站用戶界面的統一性﹑系統功能的全面性以及所有數據資源的統一規劃。

（2）多樣性原則。政府公共數據的種類繁雜﹑數量眾多，具有多樣化的特點，因此對基數龐大的政府公共數據進行整合不能一概而論。上海市以政府為主導，聯合社會上的其他機構，如圖書館﹑檔案館﹑信息咨詢公司﹑高等院校﹑科研機構等，利用各個組織和機構的獨特優勢來共同整合政府的公共數據資源，更好地提高政府信息服務能力和質量。

（3）以公眾為中心的原則。政府公共數據的整合與開放，不僅僅是為了滿足政務部門自身的信息需要，更多的是為廣大公眾提供有用的信息和更加便利的服務。上海市政府以公眾為中心，政府超越組織內部機構和職能的界限，把更多的精力放在公眾的實際意愿上面，采用不同的分類方法來對不同的政府公共數據進行分類整合，以此來滿足各種用戶不同的知識結構和信息需求。

（4）以需求為導向的原則。政府的公共數據作為一種信息資源，其實際價值是根據公共數據被公眾用戶所利用的程度來衡量的，因此，政府公共數據的整合實際上應當針對公眾所提出的信息需求來進行。作為一個長期而復雜的系統工程，上海市政府公共數據的整合工作沒有盲目地將目前政府所收集的信息數據資源進行簡單加工和整理，而是先做好詳細的市場調研，了解當下上海市公眾信息需求的最新動態，從而以用戶需求為導向，不斷做好政府公共數據的采集和整合工作。

2.2上海市政府公共數據整合的特點

近幾年隨著通信與計算機網絡的高速發展，國內電子政務水平的不斷提高，利用門戶網站來為公眾提供信息服務和進行信息公開已成為大多數政府開展電子政務重要的一部分。［3］因此，通過瀏覽和分析上海市政府的門戶網站“中國上海”，我們總結出上海市政府公共數據整合的一些特點。

（1）資源覆蓋面廣，提供跨部門服務。上海市政府公共數據整合的范圍很廣，類型眾多，不僅包括對各種公共數據資源的組織﹑加工和整理等，還包括對與公共數據有關的硬件設施﹑軟件工具﹑信息網絡等方面進行整合，同時還要將來自社會上不同組織﹑機構和部門的數據資源以及來自不同系統的數據信息進行整合，因此上海市政府公共數據整合的覆蓋面廣，可以提供跨部門的服務。

（2）數據關聯性大，信息資源更系統。通過瀏覽上海市政府門戶網站“中國上海”可以發現，網站主頁上的信息資源與公共數據之間分類明確，結構清晰，數據對象之間的統一性和關聯性很大。整合后的政府公共數據和信息資源基本上包含了公眾生活中的一切信息需求，每個子欄目之間都存在著一定的關聯性，同時四個欄目的相互聯系也促進了整個主欄目的信息資源更加系統，反映了政府公共數據資源之間的內在聯系。

（3）結構功能統一，便于數據更新擴充。目前各級地方政府信息公開的網站上已經發布了很多政府公開信息，但在內容分類﹑表現形式﹑組織方式等方面標準不統一，技術處理也不夠規范。［4］而上海市政府公共數據的整合使政府門戶網站上的信息資源具有相同的組織結構和功能，為公眾提供了一個統一的用戶服務界面和信息檢索方法，公眾的各種信息需求都可以通過一個門戶網站得到滿足，大大方便了公眾查找和利用。同時，還有利于政府公共數據的更新和擴充，不斷地為公眾提供滿意的信息服務。

2.3上海市政府公共數據整合的內容

（1）信息公開數據的整合。政府信息作為公眾了解政府行為的直接途徑和監督政府行為的重要依據，涵蓋了全社會信息的80%，因此對政府信息公開數據的整合就是政府公共數據整合工作中的重中之重。上海市政府關于信息公開數據的整合主要包括第一時間發布的上海市委重大決策﹑上海市政府規章和規范性文件以及上海市政府權威信息等重要信息。

（2）網上政務數據的整合。與政府信息公開數據息息相關的就是政府的網上政務數據，通過上海市政府門戶網站上的網上政務數據，公眾可以了解上海市政府的工作狀態﹑辦事效率﹑辦事結果等信息，因此上海市政府對于網上政務數據的整合也比較重視。上海市政府網上政務數據的整合包括：為市民﹑企業和投資者提供辦事指南數據﹑網上事務受理與辦理數據﹑辦事狀態查詢﹑辦事結果反饋等一體化服務數據。

（3）便民服務數據的整合。政府公共數據的整合與開放最終的目標是為了滿足公眾不斷增長的信息需求，并為其提供更加方便快捷的信息服務。因此便民服務數據的整合可以說是上海市政府公共數據整合的一大特色。“中國上海”網頁上關于便民服務數據整合的內容都是與公眾生活和工作密切相關的各類公共服務和實用信息查詢，例如：實用信息中的交通卡余額查詢服務﹑個人醫療賬戶查詢服務等；服務熱線信息中的政府部門投訴信息﹑常用便民服務信息等。

（4）互動平臺數據的整合。互動平臺數據的整合方便了政府有關部門聽取和了解基層公眾的實際情況，這種交互式數據平臺的建立及其數據的整合大大提高了上海市公眾的生活質量，通過互動平臺數據的整合，公眾與政府之間的聯系變得更加緊密。上海市政府互動平臺數據的整合可分為：市長信箱﹑在線訪談﹑民意調查百姓評議﹑在線咨詢與投訴等互動渠道。

3　大數據環境下上海市政府數據開放研究

政府數據開放（Open Government Data）為現今國際政府機構在作數據與信息分享時的重要新興議題之一，為提升政府透明度﹑提高國家創新實力，數據開放也愈加得到關注和重視。上海在全國率先開放政府數據資源，并建立了國內首個“政府數據服務網”，如今上海已成為全國行政透明度最高的區域之一。基于此，下文將利用觀察法從公共管理的視角出發，研究上海市政府門戶網“中國上海”的政府數據開放情況。

普外科常治療外傷、乳房腫瘤、甲狀腺腫瘤、血管疾病、肛腸、胃腸、胰腺、膽道、肝臟等臟器受損疾病，由于部分患者對疾病的不了解，容易引起抑郁、焦慮、不安、緊張等情緒，對此還需加強護理措施[1]。通過優質化護理干預能夠秉持著“以人為本”的護理理念，可實現政府滿意、社會滿意、患者滿意的目標，且通過加強基礎護理的落實為切入點，能夠更好的開展優質護理服務，滿足患者生理、心理需求，拉近彼此關系，增加患者滿意度[2-3]。本文旨在探索不同護理方式在普外科患者中的價值，如下文所述。

3.1上海市政府數據開放的維度

（1）電子政務辦理和獲取類數據。上海市政府作為全國率先推行政府信息公開的省級政府，努力深化電子政務發展以推進服務型政府的建設。隨著電子政務建設重心逐步從單部門﹑單系統建設向跨部門﹑跨領域的業務協同轉變，［5］上海市政府門戶網通過設置“政務事項辦理”和“政府信息獲取”欄目及子欄目來針對不同身份的公眾（如：市民﹑企業﹑投資者等）提供不同分類的數據服務項目（見表1），公眾可以根據主題類﹑虛擬現實服務類﹑政府相關信息類等獲取所需的數據或相應服務。

（2）城市公共資源使用和監督類數據。“中國上海”在城市公共資源使用和監督類數據方面開設“投資指引”和“投資者辦事”欄目，數據公開類型分別包括投資新聞﹑投資政策﹑經濟數據﹑重大工程﹑招商項目﹑產業投資指南﹑專利交易服務等，以及企業開業申辦﹑企業變更申辦﹑行業準營申辦﹑高新技術﹑知識產權﹑外資外貿等。及時公開年度集中采購目錄﹑限額標準和公開招標數額標準以及招標業務代理機構名錄，招標公告﹑中標公告﹑成交結果等招標投標信息；還包括公開年度重大工程項目名稱和簡介，提供建設項目信息查詢：項目概況﹑建設規模﹑施工日期等信息。

表1　上海市政府門戶網電子政務辦理和獲取類數據列表

（3）互動平臺類數據。設立互動平臺，通過信件反饋﹑訪談﹑在線咨詢等方式將群眾關注度高﹑影響面廣的評論﹑建議等匯總到一個統一的數據庫中，對這類數據進行分類﹑匯總和分析，成為政府調查﹑了解社情民意的重要依據。“中國上海”政府門戶網站不僅設立市區相關領導信箱等溝通互動平臺，而且還將各區縣﹑街道（鄉鎮）領導的信息和信箱也整合到“政府工作參與”欄目中（見表2），這樣可以保證全市互動中心數據的完整性，為政府數據資源的統一規劃﹑采集﹑開發和維護奠定良好的基礎。

表2　上海市政府門戶網平臺互動類數據列表

（4）生活服務類數據。在生活服務類數據中涉及最多的就是社會保障﹑自然資源和空間地理和各類公共服務型業務的信息資源數據庫。這其中地理信息數據作為城市各類信息數據統一的空間基礎，為規劃﹑國土﹑城市管理﹑公安等各個行業部門的專題數據集成共享建立“橋梁”從而支撐大數據在各個行業的應用，［6］如表3所示上海市政府也將此類數據作為開放和共享的重點，如個人醫療﹑交通路況﹑氣象信息﹑食品價格等都是同地理信息數據緊密關聯的數據類型，根據這些數據政府可以實時對本地區進行監測，從而保障市民衣食住行的正常運轉。

表3　上海市政府門戶網生活服務類數據列表

3.2上海市政府公共數據開放的途徑

上海市政府在大數據環境下重視數據內容的開放外，也在數據開放形式和渠道方面不斷探索。首先利用傳統開放平臺即“中國上海”門戶網站，于2013年公開市政府及市級機關文件2000多件，發布上海要聞1萬多條。其次通過在“中國上海”中設置新媒體信息發布渠道——“上海發布”，依托新浪﹑騰訊﹑東方﹑新民網四大政務平臺，發布微博信息逾1萬條，充分利用微信平臺互動查詢功能，日查詢量超過1000次。［7］與此同時，為了探索數據開放的有效形式，針對門戶網站與政務微博之間表現形式單一﹑發布內容不同﹑缺乏互動機制的現狀，“中國上海”全新上線“消息速遞”欄目，通過檢索引擎﹑信息聚合﹑標簽標記等方式，強化門戶網站與政務微博的整合，提供“一站式”的信息服務窗口，引導和幫助公民獲取更全面﹑及時﹑感興趣的信息數據。

3.3上海市政府公共數據開放的特點與不足

從數據開放的內容和形式來看，上海市政府數據開放呈現出種類繁多﹑類目詳細﹑內容龐雜﹑數據重復等特點，這也是多數政務網站數據開放所體現出的特點；而上海市政府將各區縣﹑街道（鄉鎮）的信息數據整合到“中國上海”中以實現全市﹑區縣﹑街道（鄉﹑鎮）的全部數據開放，可在一網受理，實現“前臺一口受理﹑后臺協同辦理”的服務模式，這種模式可以提高政府的辦事效率。但是，也可觀察出上海市政府公開的數據中存在不同欄目的數據類被重復采集﹑存儲﹑加工和維護的問題；不同欄目內的數據資源目錄體系內的數據沒有進行有效地對比分析和整合，存在一些數據沖突和不一致的狀況，后期會給政府管理帶來不必要的損失；［8］分類過多，沒有統一簡潔的規劃﹑梳理﹑分級和分類難以實現有效共享和管理。

4　思考與啟示

4.1營造公開透明環境，彰顯政府網站信息公開第一平臺作用

政府網站是政府信息發布的重要窗口，是政府信息公開的第一平臺，上海在全國率先實施政府信息公開規定在政府網站首頁開辟“政府信息公開”版塊和專欄；嚴格遵守“政府信息公開”上網發布流程以確保第一時間發布政府信息；建立覆蓋全市的“依申請公開”網上平臺，公眾可以在網上向市級委辦局提交政府信息公開申請，并可查詢處理狀態和處理結果；開設“政府公報”﹑“新聞發布會”專欄，網上網下同步推出；針對政府重點工作﹑百姓關注熱點，“中國上海”門戶網站推出多個專題并鏈接市政府部門各種專題；設立“上海要聞”﹑“政府動態”等全面反映政府工作和城市發展。

4.2明確體制機制建設，實現政府網站統一步調、分級管理

政府網站體制機制建設，是政府網站工作得以順利開展﹑平穩運行的基本保障。上海市政府網站運營管理主要分市級和區縣級兩個層面，“中國上海”門戶網站建設運營隸屬上海市人民政府辦公廳，主要職責：負責市政府門戶網站建設﹑運行﹑管理和全市政府網站建設推進﹑指導與協調工作，政府網站工作人員以業務型為主﹑技術型為輔，滿足既懂政府工作又懂網絡技術等基本要求。“中國上海”門戶網站實行24小時不間斷工作制度和工作規范，全年無休，門戶網站工作制度和管理規定包括日常工作規定﹑信件處理規定﹑信息統計制度﹑保密規定和內部管理制度等，每個員工有一個工作平臺，彼此業務互補。合理安排人員，嚴格按照制度和規范操作，是門戶網站確保工作有條不紊的重要條件。

4.3提供創新服務和功能，推進政府網站便民服務渠道多元化

政府網站服務﹑功能創新是政府網站以人為本﹑提升服務的最佳手段。“中國上海”門戶網站推出“電子郵件免費信息服務”向公眾主動推送“今日上海要聞”和“最新政府信息公開”；同時提出建設“政府無線門戶”的目標，即“中國上海Wap手機版”以使市民通過手機﹑Pad等無線通信終端來訪問網站；針對視力或聽力障礙等殘疾人開展“信息無障礙”服務，借助“讀屏軟件”“無障礙頻道”等上網輔助工具實現盲人和弱視力者上網“信息無障礙”；“中國上海”門戶網站與志愿者聯合開展“服務進社區”活動，發送政府網站《便民服務手冊》；推出“網站信息自動上報內容整合系統”將散布在全市各政府網站的信息通過技術規范和手段，同步集成到“門戶網站”數據庫中，在此基礎上利用搜索引擎技術，從而實現用戶上一個網可以瀏覽所有信息并進行分類檢索的目的。

［參考文獻］

［1］周瑩．政府信息資源共享的障礙及對策研究［J］．中國市場，2011（9）：102－103.

［2］上海市政府．上海市政府電子政務“十二五”發展規劃［EB/OL］.［2012－05－17］．http://www.shang hai.gov.cn/shanghai/node2314/node25307/node25455/node 25459/u21ai615227.html.

［3］梁蕙瑋，王志庚．中國政府公開信息整合服務平臺的現狀與未來［J］．圖書館建設，2010，236 （1）：4－8.

［4］劉志光，戴黍．我國電子政務信息資源整合,現狀、問題與對策［J］．廣東社會科學，2008 （3）：83－87.

［5］劉健．從上海電子政務建設實踐談：信息化助推服務型政府建設［J］．信息化建設，2009（3）：20－22.

［6］袁于飛．盤活各類數據資源，使其為公眾生活服務，或是大數據開發利用的關鍵——如何喚醒“沉睡”的大數據［N］．光明日報，2014－07－24（6）.

［7］2013年上海市政府信息公開工作年度報告［M/OL］. ［2014－08－06］．上海：上海市人民政府辦公廳，2014［2014－08－06］．http://www.shanghai.gov.cn/ shanghai/newshanghai/pdf2013/2013上海市政府信息公開工作年度報告.doc.

［8］李衛東．基于公共數據中心的武漢市政府信息資源共享研究［D］．武漢：華中科技大學行政管理，2006.

Study on the Integration and Openness of Government Public Data Under the Environment of Big data——Based on Shanghai Municipal Government

Wang Yun，Li Yu-jia，Yan Bei-ni

Abstract：Taking Shanghai municipal government as example，this article analyzes the principles，features and contents of government's public data integration，andmakes a researchon the data openness of Shanghai municipal government public from four aspects: e-government，urban public resource，interactive platform and life services．It summarizes the way of data openness and points out the deficiencies．Then demonstrates the positive influence of Shanghai municipal government in public data integration and open process which can act as reference andreference for other cities.

Keywords：Big Data Era；Government Public Data；Data Integration；Data Openness

［收稿日期］2015－05－27［責任編輯］王崗

［作者簡介］王運（1990－），男，吉林省吉林市人，碩士研究生，研究方向：信息資源開發利用；李宇佳（1992－），女，本科生；嚴貝妮（1980－），女，副教授，博士，研究方向：情報分析，已發表論文60余篇。

［基金項目］本文系安徽大學輿情與區域發展協同創新中心2014年度重點招標課題“社會管理創新視域下微博輿情治理策略研究”（項目編號：ADYQXC14ZD03），安徽大學學術學位碩士研究生學術創新研究扶持項目“基于危機管理的我國微博輿情治理方法與模式研究”（項目標號：YFC100246）的研究成果。

中圖分類號：D63－39

文獻標志碼：B

文章編號：1005－8214（2016）01－0001－05