網格化社會管理的組織社會學分析

劉圣中++王晨

摘要：近年來國內很多地方都推行了網格化社會管理模式，將網絡信息技術運用到社會管理中，通過建立統一的社會管理平臺來調動行政資源，幫助群眾解決問題。這種模式盡管提高了社會事務的處理效率，但是其作為實現社會再組織化的方式卻與改革開放前曾長期實行的“單位制”有諸多相似之處，都強調政府主導實施社會控制，注重社會秩序的維護而忽視社會本身的發展。立足現實實踐，應當引入網絡化治理的社會管理模式來更好地實現社會的良性發展，使多元社會主體通過協商合作的方式來達成社會的善治。

關鍵詞：社會管理；單位制；網格化社會管理；網絡化治理

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0016-04

社會管理是政府的一項重要職能，是政府部門為了保證社會秩序的穩定和社會系統的正常運轉而采取的一系列組織、溝通、協調、監督等行政行為的總稱。社會管理的能力也是政府能力的重要方面，包含政府部門對于社會的控制力和導向力，直接影響到政府職能的實現。長期以來，如何創建一個能實現社會良好治理的社會管理模式，一直都是我國各級政府面臨的重大課題。從改革開放前采用的單位制，到八九十年代采用的街居制，都是我國政府追求良好社會管理模式的探索。近年來，在全面建成小康社會以及全面深化改革戰略的實施過程中，各種各樣的社會問題也頻繁出現，中國的社會管理面臨著“失范”的風險。為了控制社會風險，保證良好的社會秩序，當前我國很多地方采取了網格化社會管理的模式，其成效不能低估，但其中也存在一些值得注意的問題，本文擬就此作一些分析。

一、單位制：社會管理的傳統模式

（一）單位制的特征

單位制是中國在20世紀50年代以后實行的，以企事業組織為單位，承擔政府的社會分工目標，并對其成員進行全面管理的制度。執行這種制度的企事業組織稱為單位。[1]單位制有以下幾個特征：

首先，單位制中的國家壟斷控制資源的供給。單位制具有強烈的中國特色，是計劃經濟體制的產物。“在計劃經濟體制下，國家控制了幾乎所有的資源，大多數社會成員都被國家組織到一個個具體的由國家所建立的‘單位組織中，由這些單位給予他們社會行為的權利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護他們的利益，控制他們的行為。”[2]單位制下的“單位”也可以看作是政府的延伸，承擔了政府的分配資源的功能，而政府本身則是一切資源的壟斷者，是個無所不包的全能政府。

其次，單位制的組織機理是國家與單位、單位與個人雙重的依附與庇護。單位依附于國家，國家為單位提供庇護。同時，個人必須依附于單位，而單位為個人提供庇護。美國學者Andrew. G. Walder曾提出研究20世紀中后期中國城市基層社會的嶄新視角——單位和單位依附理論。該理論認為，“社會主義國家的公有制體系屬于再分配體制，所有的資源都由國家來統一分配，單位的資源來源于國家，但國家再分配的功能也必須依賴于單位來實現，單位和國家之間形成了依附與庇護的關系；在短缺經濟以及單位占有和使用資源的條件下，職工所需的生活必需品是通過單位來分配的，職工與單位之間也形成了依附與庇護的關系。”[3]

第三，單位制中的單位承擔了無限的社會功能。“從單位的社會功能的角度來看，單位作為‘小福利國家，向單位人提供了最基本的生活福利保障。一個人一旦進入單位， 單位就有代表國家對其生老病死、吃喝拉撒負責的無限義務。”[4]在這個意義上講，單位成為社會的代名詞，單位的概念與社會的概念無限重合。

（二）單位制的執行效用

首先，單位制的實施使得單位與其成員之間形成了一種特殊的“保護——束縛”機制。單位給城市居民提供了相對充足的物質和社會資源，保證了他們的生活，但是后者付出的代價卻是選擇自己工作和生活方式的自由，最終形成了一種依附性的人格，限制了人性中的創造力。因為一旦離開了單位的庇護，個人就是孤獨的和無所依托的，根本無法獲取生活所需的必要資源。同時，“單位所控制的資源不僅包括以貨幣和實物體現的物質生活資源， 而且包括無形而重要的‘制度性資源”，[5] 如機會、權利、社會身份等等。如果個人希望從單位中獲取這種制度性資源，那就必須在日常生活的方方面面接受單位的束縛和控制。

其次，單位制的實施促進了社會生活組織化的實現，保證了社會生活的秩序。單位制下的個人必須做好單位所賦予的角色，遵循單位中的秩序而無法脫離單位自主行事。這樣一來就形成了一種組織化的社會生活，這種組織化自由度極低，但卻保證了社會生活的極端穩定，克服了傳統中國“一盤散沙”式的結構性危機。同時，“單位制度也建立起了一種高效率的社會政治動員機制，有效地滿足了黨和政府運用自上而下的行政手段，大規模地組織群眾投入各種政治運動，以實現黨和政府的各項戰略意圖的需要。”[4]

第三，單位制的實施有效地實現了社會控制。“全國人民幾乎都被納入了行政權力的控制范圍之內，國家的觸角延伸到了全國的每一個角落和社會生活的每一個領域，整個社會實現了高度的整合。”[6]中央政府借由單位制運用行政權力塑造了一個“無縫隙”的政府，每個人都在社會中有自己的一席之地，國家經由單位對每一個體制內的人負責，從而在最大限度上減少了社會失范的可能性，實現了社會控制。

二、網格化社會管理：當前社會管理的新模式

網格化社會管理是一種數字化社會管理模式，主要是運用地理編碼技術、網絡地圖技術、現代通信技術，將不同街道、社區劃分成若干網格，使其部件、事件數字化，同時將部件、事件管理與網格單元進行對接。形成多維的信息體系，一旦發現問題，都能及時傳遞到指揮平臺，通過指揮平臺通知相應職能部門解決問題，實現社會管理空間和時間的無縫銜接。

（一）網格化社會管理的運行流程

圖1網格化社會管理運行流程圖1.信息收集。網格長對本網格區域內各類不穩定因素、治安隱患、事故隱患、居民矛盾進行隨時排查，監督員在若干單元網格內巡視，在縣級的社會管理服務中心接受社會公眾的舉報。上報需要解決的問題或者領導批轉的問題，由監督員進行核實。對于能在自然村（社區）解決的問題，解決后登記備案；需要上報處理的問題由自然村（社區）或監督員提交鄉鎮（居委會）處理并備案；需上報縣級指揮中心處理的問題由鄉鎮（居委會）上報或監督員直接上報，真正做到“全覆蓋、全方位、全動態、全過程”。

2.案卷建立。縣級網格化社會管理協調服務中心的坐席人員接收各鄉鎮（社區）或監督員上報的問題和各類信息，根據部件、事件的處理預案進行立案，并報值班班長審核。

3.任務派遣。縣級網格化社會管理協調服務中心值班班長將立案的案卷進行分解，確定責任單位，并交由坐席人員派遣至相關責任單位進行處置。

4.任務處理。相關責任單位按照網格化社會管理協調服務中心的指令，按規定組織力量到現場進行處置。涉及多個部門聯合答復解決的問題，由責任單位協調各協辦單位答復或解決，并由網格化社會管理協調服務中心督促落實。

5.結果反饋。各相關責任單位對問題處理完畢之后，要通過社會管理網格化監督指揮系統及時將處理結果反饋給網格化社會管理協調服務中心。

6.核查結案。網格化社會管理協調服務中心的坐席人員利用短信和網絡等方式通知相應區域的監督員到現場核查問題處理情況，并將信息反饋至網格化社會管理協調服務中心，經坐席人員核查、值班班長審核后，若上報的核查信息與問題處置標準一致，協調服務中心將進行結案處理；若未達到處置標準，將由網格化社會管理協調服務中心立案督辦。如督辦未果將轉交縣效能辦追究有關人員的責任。

7.綜合評價。在社會管理網格化監督指揮平臺系統中設置績效評價模塊，自動生成評價結果。同時，社會管理監督指揮中心定期發布問題處置情況和各責任單位的績效評分，接受社會監督。

（二）網格化社會管理的配套機制

1.“網格化管理”問題流轉機制。在網格化社會管理協調服務中心領導組與部門、部門與鄉鎮（居委會）、部門與行政村（社區）之間建立問題流轉辦理機制。每半月召開一次工作例會，監督員匯報工作情況、群眾生產生活情況及矛盾糾紛排查情況；每月底進行經驗總結和下月工作部署。網格化社會管理協調服務中心建立基礎臺賬，統一登記、造冊、分類，真正做到“全覆蓋、全方位、全動態、全過程”。對群眾反映需要解決的問題，由行政村（社區）通過社會管理網格化監督指揮信息平臺提交鄉鎮（居委會），鄉鎮（居委會）再通過社會管理網格化監督指揮信息平臺通知縣直相關職能部門；縣直各部門要及時答復或解決鄉鎮（居委會）通過社會管理網格化監督指揮信息平臺提交的問題。

2.聯合執法工作機制。對于各部門、鄉鎮、行政村在職權范圍內無法解決的重點和難點問題，縣級政府建立了聯合執法工作機制，采取聯合執法形式予以解決。

3.“五個每天”管理機制。管理機制以網格化社會管理監督員即網格員上報案件為切入點，監督員在負責區域內不間斷巡邏，對各責任主體履行職責的情況進行監督，形成新的城市管理體制，即“五個每天”：責任主體“每天維護”；城市管理監督員“每天監督”；社區、鄉鎮等“每天管理”；縣城市管理監察大隊“每天執法”；數字化管理平臺對五類主體（產權主體、責任主體、監督主體、管理主體、執法主體）“每天評價”。通過“五個每天”管理體制，有效推進各方認真履行職責，實現管理的社會化和常態化運作，提高城市（農村）問題的及時解決率，改善城市（農村）面貌和秩序。

4.建立量化績效考評體制。將社會管理網格化工作納入縣級政府年度目標考核的指標體系，進行量化打分，考核結果作為單位和個人年終評優的重要依據。同時將考核評價結果在政府網站以及報紙等媒體和信息平臺進行公示，逐步推進監督方式的社會化和公開化。

（三）網格化社會管理模式的特點

1.組織架構特點：打破部門區隔，建立部門協調聯動機制。以往的社會管理之所以沒有效率，原因是社會管理的職能分散在各個政府部門當中而沒有形成合力，社會管理的問題卻往往是復雜多元的，遠遠不是單個政府部門憑借自己的力量就可以解決的，這時候部門分立區隔的劣勢就凸顯出來了，各個政府部門之間基本缺乏協調聯動機制，出了問題之后互相扯皮，誰也沒有勇氣和決心去處理問題。而網格化社會管理的模式在一定程度上可以解決這個問題。網格化社會管理的模式其實創建了一個社會問題的分揀和處置平臺，通過網格化社會管理協調服務這個平臺統一把收集到的問題加以歸類和分揀。這樣不僅避免了各個橫向的職能部門自己分類和處置問題所可能帶來的不科學和不積極的情況，而且形成了一個處理問題的協調和監督機制。不僅可以協調有關的部門來共同處理這個問題，而且可以對問題處理的最終結果形成監督和控制。

2.管理技術特點：將現代化信息技術和網格技術應用于政府的社會管理事業當中，實現精細化管理。網格化社會管理的又一大特點是現代化信息技術和網絡技術的廣泛運用，可以說網格化社會管理的模式就是信息技術和網絡技術運用到政府社會管理之后的產物。社會管理所一直面臨的問題就是社會管理的幅度問題，也就是說我們的政府所面對的社會是一個高度分散而且異質化的社會，社會管理所面臨的問題非常龐雜，而且我們社會管理的中心——政府也很難保證自身所有的政策都能覆蓋到社會的邊緣，社會控制、社會管理、社會秩序維護的能力也并非那么強。不過，當網絡技術、信息技術應用到社會管理當中之后，事情發生了變化。雖然整個社會的分散性和異質性依然沒有改變，但是政府通過運用網絡技術和信息技術可以顯著地增強自身社會管理和社會秩序維護的能力。尤其是在網格化社會管理中，網格化社會管理協調服務中心可以通過建立網格化社會管理信息平臺，顯著地增強信息收集和傳遞的效率，把社會管理的范圍擴展到社會生活的每一個角落。

3.行政流程特點：被動處理與主動吸納并重，實現了社會管理的雙向互動。傳統的社會管理模式往往是一種被動的社會管理模式，被動性主要體現在社會管理問題的發現主要依靠群眾的舉報和反映，而且問題的解決和處理還依賴于群眾的反映是否找到了正確的接受單位，并且相關單位對于問題的解決還必須是熱心盡責的。而在實際的社會管理實踐中，這些條件也不一定能夠完全具備。網格化社會管理的模式則創建了一個社會問題的收集和歸納平臺，通過網格員的努力把社會問題發現和收集起來，而不是讓單個的老百姓去尋求政府部門的幫助和介入。這樣社會問題的收集就擁有了兩種方式，一種是根據網格員的主動吸納和收集，另一種是根據群眾的反映。而且這兩種方式并不是割裂的，而是雙向互動的，網格員也需要對群眾反映的問題進行調研和分析，群眾也可以對網格員的工作進行監督。

三、社會控制思維的延續——單位制與網格化的相通之處

網格化社會管理的模式雖然是一種新出現的社會管理模式，但是這種社會管理的模式卻并非是完全創新的，其中仍然包含著單位制社會控制模式的基因，二者之間仍然有內在邏輯繼承性。

（一）社會管理的核心推動力：政府及其擁有的行政權力

單位制中的企事業單位部分承擔了社會管理職能，而這部分社會管理的職能是由政府賦予的，而且從根本上來看應該由政府來承擔。可以說是政府借由單位這只手實現了對單位中的個人的管理，雖然單位是個人的直接管理者，但是從根本上說政府才是最終的控制者，單位只是一個實現社會管理的中介工具。網格化社會管理模式中，雖然不是由單個的單位來承擔社會管理的職能，但卻是由一個統一的網格化社會管理協調服務中心來承擔社會管理的職能，這個大型“單位”的職能基本上是無限的，幾乎所有的社會上的問題都可以由它去組織協調。這個網格化協調服務中心卻并不是一個社會性質的組織，而是由政府創建的一個行政性質的組織，它的運行依賴行政資源，耗費公共財政。可見，網格化的社會管理模式的推動力還是政府及其擁有的行政權力。

（二）社會管理的方式：社會管理行政化的路徑依賴

“‘社會管理在中國基本上就是政府管理社會，是行政對于社會管理的吸納和化解。似乎社會管理工作只能通過行政化方式來進行。無論何種需求都必須被吸納到行政運作機制中才能得到化解與解決。”[7]在單位制中，社會管理的方式主要采用行政手段，工作單位基本上就是一個小型社會，單位負責職工的薪資、升遷、調動等一切管理活動，員工需求的回應也只在單位內部進行。到現在，網格化的社會管理方式依然是一種行政化的社會管理方式。縣級政府建立一個網格化社會管理協調服務中心來推動網格化社會管理這項涉及到社會整體運行的公共事業，出發點無非是維持整個社會的良好秩序。但是采取的方式依然是行政化的，不是通過社會自身和自發的力量去維護社會秩序，而是通過再設立一個政府部門去統籌協調社會反饋的各種問題，而且對于反映的問題往往一股腦地通過網格化這一統籌平臺加以分揀，然后分配到各個政府部門加以解決，在必要的時候還充當各個政府部門之間的橋梁和中介。整個運行流程就是一個收集社會問題然后通過行政手段加以解決的過程，很少考慮其它利益主體的意見。這種處理社會問題的方式與之前單位制下應對社會需求的方法沒有本質區別，是一種行政化路徑依賴的結果。

（三）社會管理依賴“中介組織”：單位抑或網格

在單位制的社會管理模式中，單位的角色就是國家與個人之間的中介。國家如果直接面向個人提供和分配資源，會造成行政成本高、執行效率低，所以國家通過單位來實現資源的分配，從這個角度來看，國家其實是依賴單位進行社會管理的。不過與此同時，由于國家對于資源的壟斷，個人也只能依附于單位才能從國家那里得到較良好的社會資源，形成了一種雙重的依附與庇護的關系。個人依附單位，單位依附國家，反過來講，國家庇護單位，單位庇護個人，于是，單位就充當了國家進行社會管理的中介組織。而新的歷史條件下，國家再也不可能去壟斷社會資源的分配，個人也無需一定通過單位才能獲得足夠的社會資源，于是這種依附與庇護的關系也就解體了。但是，與此同時也產生了國家對于社會的管控力的下降，整個社會的失范行為增多。這時候國家就通過建立網格的方式來增強對社會狀況的了解程度，進一步增強社會管理和社會控制的能力。在這個過程中，網格也充當了一個中介組織的作用，既要向政府部門反映社會的問題，也要幫助公民個人解決社會生活中遇到的問題。

（四）社會管理的目的：社會控制導向重于社會發展導向

“社會控制是指通過社會力量保證人們遵守社會規范、確立和維護社會秩序的過程。”[8]從這個角度來進行分析，采用單位制的社會管理模式和網格化社會管理模式都可以實現社會控制和維護良好的社會秩序的目標。單位制的社會管理模式通過單位包辦和控制一切的手段把個人牢牢地與單位連接在一起，單位成為個人與外界聯系的唯一依托，個人必須通過單位才能獲取必要的社會資源。這樣一來，社會控制就實現了，國家可以通過單位來控制個人，進而控制社會秩序。網格化社會管理的模式也是同樣的目的，通過建立網格的方式把每一個公民個人都框到一個網格當中去，由網格員來負責向政府反映網格內民眾的意見和問題，然后由一個統一的網格化管理協調服務中心來協調處理社會問題，進而通過社會問題的解決來實現社會控制和社會秩序的維護。簡而言之，不管是單位制還是網格化的管理模式，社會控制的意味在其中都體現得較為明顯，都強調運用行政的力量來實現穩定的社會秩序，而單位制和網格化則是兩種維持穩定社會秩序的管理模式。但是這兩種模式都沒有強調社會本身的自主性和活力，推動社會本身的良性發展并不是這兩種管理模式的主要目標。

四、超越單位制：網絡化治理的生發

（一）網絡化治理應運而生

網格化社會管理方式有一些單位制社會管理模式的基因，但是并不能因此認為網格化社會管理就一點優點也沒有，是一種應該被拋棄的社會管理模式。網格化社會管理模式在一定程度上打破了政府內部橫向的部門區隔，構建了一個統籌協調政府各部門，讓它們聯合起來去解決某一個問題的協調機制，提高了政府部門處理社會事務的效率。但是，政府部門內部的協調和聯合還是很難達到社會事務的良性治理，因為政府雖然強大卻并不具有完全控制社會的能力，社會的事務單靠社會中的某一組織——政府去處理是遠遠不夠的。要想更好地處理社會事務，實現優良的社會秩序，必須依靠各個社會組成部分的協調和聯合，于是，“網絡化治理”便應運而生了。

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《網絡化治理——公共部門的新形態》 提出了 “網絡化治理”的概念。網絡化治理是“管理非營利性和營利性供應商網絡的政府管理”，當“政府橫向聯合并縱向推行服務的時候”，[9]政府經常會遇到各種復雜的供應服務問題。 通常的解決辦法是政府將各種復雜的問題組合在一起，然后將需要提供的服務安排給各個組織，這樣就可以創造一個廣泛的、互相連接的、以顧客為導向的網狀服務網絡。“網絡化管理主要表現是高程度的公私合作， 又意味著政府有效地管理公私合作網絡。 網絡化治理針對的是公共治理，除了傳統的層級治理外， 還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線。”[9]

（二）網絡化治理對于網格化社會管理模式的補構和超越

1.治理主體的轉變：從單主體到多主體。現在推行的網格化社會管理的模式主張政府通過信息化的手段收集社會信息然后加以整合分配到各個職能部門，治理的主體依然局限在政府這個單一的主體。而網絡化治理的模式則認識到了在現代社會只依靠政府這個單一主體是不夠的，任何單一主體都不具備獨力建立良善社會的資源和能力，每個治理主體都只在自己特定的領域內有比較優勢。所以，社會的良好治理一定是各個治理主體“各得其所、各盡所能”的結果。具體來說，治理主體主要有政府、企業、非營利組織和個人等四種不同類型的主體。政府只是治理網絡中的一個中心和節點，并不負有處理所有社會事務的無限責任。

2.治理工具的運用：從強力管控到平等溝通。現在所實施的網格化的社會管理模式在某種意義上講是把每個人公民個體都框到一個網格中去，由這個網格來收集和處理問題，采取的手段主要是管控式的。這種管控式的手段在現代社會的效用必然會呈現遞減的趨勢。而網絡化治理則減少了這種管控手段的使用，著重采用溝通協商的手段來達成意見的整合。而且政府在其中依然需要發揮比較大的作用。“政府作為在政策網絡中具有‘駕馭能力的主體，靈活地運用各種治理工具，影響和協調其他主體的行為，發揮‘領航的作用，實現對目標群體行為的改變，達到預期目的。”[10]

3.治理流程的再造：從單向度推進到螺旋式上升。網格化社會管理模式中，治理的流程主要是單向度推進的，網格員反映情況，政府部門解決問題。網絡化治理則實現了政府的流程再造，“以業務過程為中心，擺脫傳統組織分工理論的束縛，提倡公民導向、組織變通、向基層授權及正確地運用信息技術，達到適應快速變動的環境的目的，以期政府組織績效的顯著提高，進而推動整個組織結構的優化。”[11]可見，網絡化治理的流程不是單線的，而是實現了治理主體和治理對象的雙向互動，是個螺旋式上升的運行過程。

結論

網格化社會管理的模式把先進的網絡信息技術運用到了社會管理的過程中，較好地實現了民情的反映和部門的協同。但是這種社會管理模式依然具有強烈的單位制式的社會控制基因，期望再次把公民個人固定到一個個政府劃定的網格之中，由網格員來反饋網格內的問題，再通過行政手段進行歸口和解決。但時代已經不同了，現在的政府已經不再能夠壟斷控制一切資源，所以要想通過網格化的手段再次實現社會生活的高度組織化，維護良好的社會管理已經變得非常艱難。所以，超越這種單位制式的社會控制思維，采取網絡化的社會治理方式應該成為社會管理模式轉型升級的必由之路。這種主張多元、協同、互動的新型治理模式必將推進全面建成小康社會的歷史進程，推動中華民族偉大復興的中國夢的實現。

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【責任編輯：黎峰】