轉型期我國政府信任的時代特征、演進趨勢及現實啟示

唐榮呈++魏淑艷

摘要：社會轉型期，我國政府信任具有政治共同體及政治制度的信任度較高、政府公務員的信任流失嚴重、級差政府信任的特征明顯、公民對政府信任缺乏的壓力增加等時代特征。而隨著我國社會從傳統向現代的轉型，政府信任也呈現出政府信任主體從權利意識淡薄到權利意識高漲，政府信任客體從人格信任到制度信任，政府信任環境從封閉到開放，政府信任或不信任的表達方式從相對單一到多元化的演進趨勢。總體而言，當前我國公民缺乏對政府信任的態勢可調可控，但級差政府信任卻隱藏較大的政治風險。建設政府信任應在滿足公民多元化需求的同時注重規范公民參與，并以制度建設構建制度信任，進而促進政府信任。

關鍵詞：轉型期；政府信任；級差政府信任；人格信任；制度信任

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0020-06

政府信任是指在與政府互動合作的基礎上，公民基于政府運作和治理績效的認知和預期，而對政府的一種歸屬和信賴心理，是一個歷史的、不斷調適的、動態演變的過程。政府信任作為一種稀缺性的政治資源和社會資源，不僅是政治系統的潤滑劑，也是整個人類社會的穩定器，對于促進政治民主、經濟增長、社會和諧具有重要的理論意義和現實價值。如果說政府信任是公民與政府互動合作的心理基礎，是政府治國理政的一種軟實力，那么政府信任的流失，則會直接影響到政治穩定、經濟發展和社會秩序。一般來講，任何一個國家或社會都會面臨不同形式和不同程度的政府合法性與政府信任流失的挑戰，處于社會轉型與現代化進程中的國家尤其如此。美國政治學家李普塞特就認為，“政府合法性或政府信任危機的根源，必須從現代社會變革的性質中去尋找。”[1]55

我國的社會轉型期是指從改革開放到本世紀中葉基本實現現代化，所經歷的從計劃經濟到市場經濟、從封閉到開放、從農業社會到工業社會和信息社會的轉變過程。當前，我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，社會結構的轉換、體制機制的轉軌、利益格局的調整和思想觀念的轉變，既深刻地影響著政治系統、政府信任結構和政府信任水平，又賦予政府信任鮮明的時代特征，也推動著政府信任的變遷和演進。

一、轉型期我國政府信任的時代特征

（一）政治共同體、政治制度的信任度處于較高水平

政府信任的結構一般可以分為主體、客體、環境、表達方式等要素，而客體不僅包括政府公務員、政府官員等政治角色，也包括政府機構和政府部門，更應包括政治共同體、政治制度等核心內容。政府信任客體的類別不同，相應的信任水平也各異。隨著全球化、市場化、民主化浪潮的加劇，世界上一些國家和地區經濟倒退、社會分裂、政權頻繁更迭、政局持續動蕩，尤其是20世紀末的蘇東劇變和21世紀初中東北非的顏色革命，充分反映了其人民對政府當局的厭惡，也反映了其人民對政治制度和政治共同體的無情拋棄。

亨廷頓認為，第三世界國家欲根除國內政治動蕩、腐朽和落后，實現持續健康發展和國家現代化，必須建立起強大的政府。我國作為“后發外生型”國家，充分運用了國家機器的力量自上而下地推動現代化。改革開放以來，我國取得了舉世矚目的成就，綜合國力和國際地位顯著提升，經濟、政治、社會等方面的面貌和人民生活水平發生了翻天覆地的變化。顯然，這與強有力的政府治理能力是分不開的，充分說明了我國社會主義制度、中國共產黨領導、人民代表大會等制度的優越性，及其在促進國家發展與社會進步中的決定性作用，也充分說明了這些制度得到了人民的擁護和信任。這也從我國公民對國體（88%）、政黨（88%）、議會（83%）、司法（70%）、軍隊（86%）的高信任度得到體現（見表1）。 其中，這五項信任度的平均值（83%）與同為社會主義國家的越南（87%）處于高信任度區間，高于同為發展中國家的馬來西亞（71.6%）、印尼（57%）和泰國（54.2%），遠遠高于發達的自由民主國家——韓國（27.8%），也稍高于發達的威權主義國家——新加坡（80%）。

（二）政府公務員的信任流失嚴重

政府在現實中一般是抽象存在的，但代表國家以政府名義行使公共權力的都是具體的個人，即政府公務員。政府公務員處于公民與政府交往和接觸的最前沿，其個人修養、服務態度、辦事效率和履職狀況直接影響到公民對政府的認知和評價。正所謂，“只有行為者才能真正被信任，因為他們是唯一能夠給予信任的單位。”[2]相關調查發現，從2002年以后的數十年間，我國政府公務員的信任水平持續下降，從2002年的84%降到2008年的51%，2011年又繼續降到40%。表12010-2012年亞洲部分國家的政府信任度調查國家

信任度

類別中國越南新加坡韓國馬來西亞印尼泰國國體88%93%86%22%77%56%55%政黨88%82%69%12%54%42%35%議會83%88%83%11%70%50%49%司法70%78%86%36%72%52%63%軍隊86%94%76%58%85%85%69%平均值83% 87%80%27.8%71.6%57%54.2%數據來源：亞洲民主動態調查（The Asian Barometer Survey）Wave 3， 20102012. http：//www.asianbarometer.org.亨廷頓認為，現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。[3]社會轉型期內，由于法律漏洞和監管措施缺乏，以及相關制度不健全，公共權力異化和行政倫理失范便獲得了生存土壤和制度空間，也給一些政府公務員以權謀私、權錢交易、貪污腐化以可乘之機。我國當前不僅處于轉型期，也處于矛盾凸顯期和利益調整期，公共服務供給不足、貧富差距懸殊、社會公平正義缺失，特別是在涉及到老百姓切身利益的諸如就業難、上學難、看病貴、食品安全事故、環境污染問題等一系列民生問題時，如果政府不能及時有效解決，就會造成政府與公民的進一步對立，官民關系漸行漸遠，政府公務員的信任流失也就在所難免。此外，由于新聞媒體的發展，曾經封閉運行的官僚系統逐漸透明化和公開化，尤其是網絡新媒體的興起，其所具有的傳播負面消息的傾向和網絡放大效應，把政府的陰暗面和政府官員的丑聞越來越多、越來越快地暴露于公眾。哈佛大學學者奈伊（Nye）把媒體的這種功能形象地比喻為揭弊（whistleblowing）和扒糞（muckraking）。[4]這些負面信息無疑嚴重地影響政府形象和公民對政府官員的信任感。

（三）級差政府信任的特征明顯

由于政府具有縱向的層級屬性，不同層級政府的政府職能和治理績效不同，政府公務員的素質和能力也各異，導致不同層級政府的信任水平存在較大差異。公民被置于復雜的政府結構之中，不同層次的政府提供不同的公共服務，滿足公民的不同需求，尤其是在聯邦系統中形成了不同的層次和部門，這些層次和部門成為公民需求的對象，互動的平臺以及信任與不信任的源泉。[5]

我國公民對政府的信任水平，呈現出由基層政府到中央政府逐級遞增的層級差異，這是我國政府信任的一個鮮明特征，體現了政府信任的中國特色，即形成了一種政府層級距離公民自身越近越憎恨、越遠反而越信任的“距離悖論”。在我國政府的層級結構序列中，公民對基層、中層、中央政府的信任度差異較大，政府信任隨著政府層級的上升而不斷增加，這種政府信任呈現出的“地弱央強”特點，可稱為“級差政府信任”。“村里是仇人、鄉里是惡人、縣里是好人、省里是親人、中央是恩人” “經是好經，和尚給念歪了”“上有政策，下有對策”等民間流傳的一些話語和民謠就是這種級差政府信任的真實寫照。此外，許多學者和研究機構的實證研究也證實了這一點。從亞洲民主動態調查（The Asian Barometer Survey）所實施的三次跨度為十年的全國調查數據（見表2）來看，級差政府信任始終存在。2002、2008、2011年，認為中央政府是可信的（包括有點可信、相當可信、完全可信）民眾比例分別為98.7%、98.5%、96.9%，而同一時期認為地方政府是可信的民眾比例分別為79.6%、89.1%、80.3%。更大的差異體現在完全可信方面，認為中央政府完全可信的民眾在2002、2008、2011年分別占到了63.8%、64.7%、53.1%，而同一時期同一類別在地方政府信任度上的頻率分布僅為17.1%、17.4%、20.4%。表22002、2008、2011 年我國中央政府和地方政府的信任度頻率分布[6]時間

人數比例

信任度類別2002年2008年2011年中央政府地方政府中央政府地方政府中央政府地方政府完全不可信0.2%2.5%0.2%1.2%0.6%2.1%相當不可信0.1%4.3%0.2%2.2%0.4%4.5%有點不可信1.0%13.5%1.1%7.5%2.2%13.1%有點可信6.1%29.5%5.7%31.9%10.8%32.0%相當可信28.8%33.0%28.1%39.8%33.0%27.9%完全可信63.8%17.1%64.7%17.4%53.1%20.4%樣本量N300529563213321033373280（四）公民對政府信任缺乏的壓力增加

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年先生曾撰文指出，中國雖然沒有“柏林墻”，但由高強度的“不信任”砌成的“社會墻”卻存在于社會各個角色和各個群體之間，在窮人和富人之間，在資本和人民之間，在政府和人民之間，等等，不一而足。[7]處于轉型期的我國，社會階層分化、社會矛盾凸顯、公民權利意識覺醒，尤其是彌漫于整個社會的謠言、群體恐慌和普遍焦慮，以及頻頻發生的社會泄憤、群體性事件與鄰避沖突、政治冷漠與退出，不僅動搖政府的合法性基礎、加大公共政策執行難度，而且嚴重破壞社會和諧及社會秩序，充分說明公民對政府信任缺乏的壓力增加。這突出表現在以下幾個方面。

1.謠言泛濫與社會恐慌。謠言是一種在社會中產生并流傳的未經官方證實或已被官方辟謠的信息。[8]謠言在本質上具有公共性和社會性的特征，一般與產生其中的自然現象或公共事務有聯系，代表了一種公共輿論和社會意見，是對官方權威信息的異議和歪曲。因此，謠言是“反權力”的，是對政府的不信任和對權威的質疑，而一個謠言泛濫的社會必定是政府信任面臨重大危機的社會。尤其在網絡時代，信息技術使得謠言的傳播范圍大大拓展，傳播速度快，能夠在短時間內吸引大量受眾群體，繼而造成社會恐慌，影響社會穩定和公共秩序。近年來，我國出現了眾多由謠言引發的社會恐慌事件，而且在政府發布權威信息澄清和辟謠之后，社會公眾要么充耳不聞，要么將信將疑，而大多數是選擇輕信謠言、盲目跟風，更有甚者對謠言推波助瀾，這充分說明了官方權威的喪失和政府信任的流失。

2.群體性事件與鄰避沖突。公民對政府的不信任感日積月累就會形成一種針對政府的“抽象憤怒”，群體性事件就是這種“抽象憤怒”的集中爆發。[9]近年來我國群體性事件多發頻發、參與人數增多、破壞性增強、規模擴大、組織化程度提升，而且產生極強的社會示范和擴散效應。可以說群體性事件是政府信任的晴雨表，群體性事件越多、規模越大、持續時間越長，說明政府信任度越低。一般來講，如果公民的利益訴求通過制度化的方式不能得到滿足，其就會轉而訴諸非制度化或非法的方式，而當地政府一般很難有效應對，要么極力打壓、要么聽之任之，結果導致事態擴大。更重要的是，群體性事件參與者的動機各有不同，一部分是為了爭取自身利益與權利，但更多的是非直接利益相關者借機發泄私憤、宣泄情緒、制造混亂，甚至有組織的犯罪分子也混雜其中。而在眾多的群體性事件中，由鄰避效應引發的鄰避運動和鄰避沖突具有典型性和代表性。鄰避效應的原因，既有鄰避設施本身對環境質量、身體健康、資產價值的負外部性，也有公民維權意識日益增強，但更重要的是政府決策過程的不透明和不公正而導致居民不信任項目發起人和當地政府。

3.政治冷漠與退出。如果說以上方式是公民不夠信任政府而采取的一種“積極主動”的非制度化參與方式，那么政治冷漠與退出就是公民對政府感到失望而走上另一極端而采取“用腳投票”的消極對抗手段。在持續擴大的、異常激烈的公民參與背后還暗藏著政治冷漠者，他們不關心國家大事和公共事務，缺乏參與政治的熱忱和責任心。在這種情況下，公民對政治生活缺乏興趣，其政治權利感和政治義務感均減弱，疏遠和逃避公共事務，進而退出政治和公共生活，這不僅具有行為上的消極性，也具有主觀上的故意性。大量的調查統計數據顯示，真正出于自主意識自愿參加投票選舉等國家政治生活的公民所占比例一直不高。[10]另外，一些地區的聽證會“逢聽必漲、逢漲必聽”，一方面是“聽證哥”“聽證帝”“聽證專業戶”，另一方面是“沉默的大多數”，致使代表民意的真正參與者寥寥無幾。

二、轉型期我國政府信任的演進趨勢

根據辯證唯物主義的觀點，公民對政府的信任處于發展變化之中，一成不變的政府信任狀態是不可能存在的。政府信任的主體、客體、環境、表達方式等要素相互作用，共同推動著政府信任不斷由低級向高級、由簡單向復雜的發展演變。轉型期我國政府信任的演進趨勢可概括為以下幾個方面。

（一）政府信任主體：從權利意識淡薄到權利意識高漲

由于經濟發展水平的制約、傳統歷史文化的影響以及“臣民意識、權力崇拜、官本位”等觀念的根深蒂固，作為政府信任主體的公民長期以來很少參與政府治理和公共事務，也缺乏維護自身權利和利益的意識，只是被動地服從和接受政府的管理。然而，隨著經濟的發展、社會的進步、法制的健全、教育水平的提高以及民主、平等、人權、自由、法治等普世政治價值的不斷深入人心，公民的主體意識已經覺醒，公民的知情權、表達權、參與權、監督權等權利意識不斷增長，而且向隱私權、參政權等縱深方向發展。這不僅體現在公民要求政府信息公開、要求政府官員財產申報的呼聲日益高漲；也體現在公民越來越善于運用法律的武器依法維權和依法提起行政訴訟；更體現在公民越來越敢于對政府官員進行監督、評判和舉報；還體現在公民的政治效能感逐漸提升，越來越多地參與公共政策的制定、執行和評估。此外，經濟越發展、社會越進步，公民的需求層次也越高，大多數公民已不再滿足于生理需求、安全需求和社交需求，而是向往更高層次的尊重需求和自我實現的需求。這種“批判性公民”（critical citizens）對政府的要求和期望越來越高，變得越來越“苛求”和“挑剔”，用更高的標準衡量政府治理績效和公共服務水平，不斷給政府施壓，也不斷挑戰政府權威。

（二）政府信任客體：從人格信任到制度信任

現代化是一項系統工程，國家治理體系和治理能力現代化作為“第五個現代化”，已被我們黨提上了重要的議事日程，而國家治理體系和治理能力現代化，必然要求政府信任形態的現代化。經典現代化理論一般將社會發展階段劃分為傳統社會、轉型社會和現代社會，這可分別對應張康之教授提出的三大政府治理模式（統治型政府、管理型政府、服務型政府），[11]以及馬克斯·韋伯的三大政府權力基礎（傳統型權力、魅力型權力、法理型權力）。[12]政府信任的實質是指向公共權力的，不同的權力屬性和運行方式會孕育不同的政府信任形態。因而，政府信任在這三大社會發展階段、三大政府治理模式和三大權力基礎上分別呈現出習俗信任、人格信任和制度信任的形態（見表3）。

表3社會發展階段、政府治理模式、政府權力基礎與

（經典現代化理論）傳統社會轉型社會現代社會政府治理模式

（張康之）統治型政府管理型政府服務型政府政府權力基礎

（馬克斯·韋伯）傳統型權力魅力型權力法理型權力政府信任形態習俗信任人格信任制度信任在傳統社會中，人與人之間一般基于地緣和血緣而產生一種感性而直覺的人際信任，當這種信任經傳統習俗浸潤到個體的思想觀念和行為方式，以及國家的宗教儀式、公共事務、對外戰爭等環節時，就擴展為對國家和政府的信任，即習俗型政府信任。在個體行為的意義上，習俗型政府信任起因于對歷史傳統、地域共同體以及家族的信任，它因信任這個傳統及其共同體而信任整個政府體系。[13]此外，傳統社會中統治者的目的在于維護其專制統治，政府治理模式是一種統治型政府，國家與政府是帝王的私有財產，公共權力也被私有化。因此，習俗型政府信任是一種理所當然的、不假思索的信任。

而在轉型期的早期，經濟體制、社會結構、政治制度、生態系統等方面必定要經歷劇烈的調整和變革，政府的改革發展任務也異常艱巨，會面臨諸如穩增長、調結構、惠民生、保穩定、防腐敗等挑戰。這對政治精英和政府官員的個人品質、道德素養和施政能力提出了較高要求，政府治理也呈現出濃厚的人治色彩。因而，普通民眾的政府信任也一般指向那些擁有公共權力的政府官員，即把對政治共同體、政治制度、政府組織等的信任統統轉換為對政府官員的信任。這種政府信任很大程度上取決于公共權力者的人格魅力和個人特質，本質上體現為一種人格信任。隨著經濟的發展和社會的進步，轉型社會不斷向現代社會邁進，政治、經濟、社會等日趨規范化、法治化和制度化，政府治理的人治色彩不斷褪去，基于魅力型權力的管理型政府，以及內嵌于管理型政府的人格信任逐漸退出歷史舞臺，取而代之的是基于法理型權力的服務型政府，以及內嵌于服務型政府的制度信任。因此，在轉型社會，政府信任表現為持續的制度化趨勢，也就是人格信任因子日益消減、現代的制度信任因子不斷生長的過程，也是政府信任走向現代化的過程。

在現代社會，主權在民、民主法治等政治理念日益普及，政府權力基于合理合法的基礎，公共權力不再是統治者私有而是歸全民所有。政府權力的運行不再可以隨心所欲，而是受到一系列政治理念、法律法規等制度的規范。此外，政府的目的不是統治或控制而是服務，[14]政府治理模式體現為服務型政府。在政治生活和社會生活中，政府官員的人格魅力和人格特質逐漸淡出，公民對政府的信任也不再單單指向政府公務人員。政府信任源自先進的政治制度設計，以及公民對這種制度所帶來的優良政府績效和良善公共生活的穩定預期。因此，現代社會的政府信任是建立在法理型權力之上的、內嵌于服務型政府的制度信任。

（三）政府信任的環境：從封閉到開放

政府信任的環境既是政府信任產生的條件，也是政府信任發展與演進、流失與修復的外部變量，也是政府信任主體和客體賴以存在的空間。改革開放以來，我國社會不斷從單一化走向多元化、從保守走向革新、從封閉走向開放。我國的現代化過程，也是一個從封閉、半封閉到全方位開放的過程，政治系統不可避免地被卷入到整個開放的歷史洪流中，政府信任的環境也必然從封閉走向開放。經濟方面，全球化的深入發展使得關起門來搞建設已經不可能，國家間、地區間經濟活動的生產、分配、流通、消費等越來越緊密地聯系在一起。社會方面，以小農經濟為基礎，以家族結構、等級制為特點的社會結構已經瓦解，取而代之的是平等、競爭、開放的社會結構。文化方面，傳統中華文化在與西方文化的交流碰撞過程中，不斷吸收西方文明的有益成果，同時中華文化也不斷向外傳播、走向世界。交往方式方面，交通設施的改善和加強、通信技術的發展、互聯網的應用和普及，使得區域間、國家間的交流日益深入，人員、資本、信息的流動日趨便利和頻繁。政府內部方面，由于公民權利意識的覺醒和信息技術的應用，政府透明度不斷提升，政府信息公開力度不斷加大。

（四）政府信任或不信任的表達方式：從相對單一到多元化

傳統上，公民對政府信任或不信任的表達方式，一般體現在現實生活中的語言和行動上。如果不信任政府，在語言方面一般體現為編撰并傳播與政府有關的民謠、順口溜和打油詩等對政府進行嘲諷，以及通過傳統媒體發表自己的政治主張和見解；行動方面既有公民投票、選舉、信訪、舉報等制度化方式，也有請愿、靜坐、游行示威等半制度或非制度化方式，更有沖擊黨政機關、阻礙交通、打砸搶燒等暴力抗議行為。

由于數字革命和網絡技術的發展與普及應用，各種信息產品尤其是互聯網早已滲透到人們生活和政府管理的各個方面，也正重建著公民與政府的溝通模式。互聯網具有信息量大、感染力強、傳播速度快、覆蓋范圍廣的優勢以及匿名性、互動性、平等性、開放性等特點，尤其是自媒體的崛起，打破了傳統媒體的新聞壟斷，以點對點的傳播模式超越了傳統媒體點對面的傳播模式，正重塑傳媒生態。這極大地拓展了公共輿論空間，使得政府越來越難以掌握網絡輿論傳播的主導權，更難以掌控網絡話語權。

網民維權、網絡監督已勢不可擋，網絡參與、網絡問政已蔚然成風，互聯網已成為民主政治的試驗田和民情民意的集散地。網絡論壇、博客、微博、微信等網絡技術工具，成為越來越多的公民表達政治態度、參政議政的重要平臺和傳遞政治信息、交流思想的主要渠道，也成為公民表達對政府信任或不信任的重要方式。而且這種新興的表達方式與傳統的語言和行動表達方式相互融合、相互促進，互聯網不僅成為語言表達的載體，也成為行動的導火索和策源地。由此，政府信任或不信任的表達方式由現實世界進入到現實世界與虛擬世界相融合的復合空間，由相對單一發展到多元化。

三、現實啟示

（一）理性對待、科學分辨政府信任流失問題

如上所述，政府信任客體具有復雜性和層次性，一般可分為政府公務員、政府組織、公共政策、政治價值觀、政治制度、政治共同體等方面。雖然這六大組成單元都是政府信任的對象，但它們在政府信任客體的結構中具有不同的特點、地位和作用。受地球內部結構①（如圖1）的啟發，可以把政府信任客體分為三個層次（如圖2）：外層：政府公務員；中間層：政府組織、公共政策；核心：政治價值觀、政治制度、政治共同體。

圖1地球內部結構圖2政府信任客體的結構層次政府信任客體的核心決定了整個政府信任的本質屬性、總體特征和發展趨勢，而且影響和制約處于中間層和外層的部分并為其提供依據和方向，而中間層和外層為核心提供支持和保護，從而維持政府信任的統一性、持久性和穩定性。越靠近核心就越堅韌，越具有穩定性；越靠近外層就越可變，越具有波動性。一般來講，政府信任的流失首先發生在外層和中間層，即政府公務員、公共政策、政府組織，如果政府能夠及時整飭吏治、優化政策、調整機構就完全可以挽回或修復已經流失的信任。而當外層和中間層不斷被侵蝕，層層脫落時，就會波及到政府信任客體的核心——政治價值觀、政治制度和政治共同體，這將會導致政府信任解構、政府解散和國家解體。因此，現階段我國政府應虛心接受并反思大多數民眾對政府的批評、質疑、監督，理性認識不同類別政府信任的特點及其流失所造成的危害，做到有的放矢、對癥下藥，有針對性地進行政府信任的修復。

（二）公民對政府信任缺乏的態勢可調可控

如上所述，雖然政府公務員的信任流失嚴重，但政府公務員居于整個政府信任結構的外層，其信任水平的下降暫時不會對整個政府信任結構造成沖擊，短期內也不會波及到居于核心層面的政治共同體、政治制度、政治價值觀。雖然不信任政府的壓力增加，但諸如謠言、群體性事件與鄰避沖突、政治冷漠等一般只是針對有關政府官員、基層政府和具體的公共政策，也很少涉及到政治價值觀、政治制度、政治共同體等政府信任客體的核心內容。這也從側面說明，雖然我國公民對政府官員普遍不滿，對一些政府部門和政府機構心存怨恨，抵制某些損害自身利益的公共政策，但對社會主義國家的熱愛、對中國共產黨領導的擁護、對馬克思主義的信仰等總體上沒有動搖。也就是說，雖然老百姓質疑干部清正、政府清廉，但政局穩定、政治清明的大局沒有發生根本的改變。而藏獨、疆獨等分裂國家的組織、法輪功等邪教組織以及一些民運分子和政治異見者的過激言論和行為，一般具有顛覆國家政治價值觀、政治制度甚至政治共同體的政治敵意，此類不信任指向了政府信任客體結構的核心，是需要高度警惕和嚴加防范的。然而，此類不信任在政府信任中不是主流，也不是矛盾的主要方面，不影響政治體系和政府信任結構的總體穩定。因此，當前我國的政府不信任總體處于可協調、可控制的范圍內。

（三）級差政府信任隱藏政治風險

雖然我國的政府不信任總體可控可調，但級差政府信任卻隱藏較大的政治風險，體現在：第一，公民對地方政府的不信任會蔓延至中央政府，進而導致政府信任的整體惡化。公民對地方政府的不信任會像病毒一樣沿著縱向的政府等級序列蔓延并傳染至中央政府，長此以往，必然影響整體的政府信任狀況。我國級差政府信任的形成既有政治傳播與溝通機制不暢、中央集權體制、政治文化傳統慣性等外因，也有地方政府官員公共權力異化、失職瀆職以及貪腐墮落等內因。如果地方政府的信任水平低下，并與中央政府形成較大的落差，會激發群眾的逆反心理、鬧事動機和抗爭行為，進而會強化群眾的清官情結和上訪意愿，導致所涉及的矛盾和問題轉向較高層級的政府，最后聚集至中央政府。然而，由于中央政府職能的有限性，以及社會矛盾和社會問題的普遍性和復雜性，中央政府不可能解決所有信訪問題而必然面臨高負荷的信訪壓力，最終導致中央政府的信任流失和權威受損。例如，有學者研究指出，農民對中央政府的信任度與他們進京上訪次數呈反比關系，上訪次數越多，信任度越低。[15]第二，級差政府信任會導致基層政權軟化。首先，如果公民頻繁且長期對地方政府不信任，這就為政府信任的功能替代品留下了生存空間，即在地方政府的信任和權威衰落的同時，會以公民權利代言人和公民利益庇護所的面貌出現一種新的權威體。其中，尤以黑社會勢力的滋生并向基層政權的侵入和滲透為甚；其次，地方政府信任水平的低下，會導致公民對相關公共政策的抵制和抗拒，增加地方政府執行公共政策的成本、造成公共政策梗阻。在其他同等的情況下，如果人們不信任政府，他們可能不信任政府所發布的政策，而且那些不信任政府的人也可能希望去限制政府的行為。[16]

（四）滿足公民多元化需求的同時，注重規范公民參與

公民權利意識的高漲和需求的多元化，對現行政府合法性和政府治理能力帶來巨大壓力，也使政府信任面臨巨大挑戰。伴隨著傳統到現代的轉型，政府信任的培育和生長已不能單單依靠意識形態的教化和政治領袖的魅力，而是主要在于提供公共服務的能力和政府的治理績效。因此，應倡導社會主義核心價值觀，營造公平正義、自由法治的社會環境，為公民需求和公民權利的實現創造良好的社會平臺；改進公共服務供給方式、提高公共服務總量、提升公共服務質量、健全公共服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的物質、文化和精神需要；積極穩妥地進行政治體制改革，大力推進民主政治建設和法治建設，不斷滿足人民群眾日益增長的政治參與訴求和政治權利訴求。

權利與義務是統一的，在滿足公民需求和保障公民權利的同時，應注重規范公民參與。首先，培育參與型政治文化，提升公民政治素養，增強公民和政府的民主法治意識， 積極引導公民合法、負責、有序、理性參與。其次，拓寬參與渠道的同時設計科學規范的公民參與路徑，把公民參與納入法治和民主框架內，提高公民參與的科學化、法治化、民主化水平，實現公民參與從動員式參與到主動式參與、精英參與到大眾參與、非制度化參與到制度化參與的轉變。再次，培養公民網絡素養，提高公民的網絡法律意識和道德修養，提升其對網絡信息的理解、辨別、分析和評價能力，遵守網絡公約，做到文明上網、健康上網，不信謠、不造謠、不傳謠。最后，加大政府信息公開力度，暢通公民與政府良性互動的網絡溝通機制，建立健全快速的網絡回應機制；提高政府的網絡輿情危機意識、管理理念和媒介素養，把握網絡信息的傳播規律，加強網絡輿情的監測、預警和引導，依法治理網絡謠言；制定和完善互聯網法律法規，把公民網絡參與和網絡表達納入規范、有序、理性、法治的軌道。

（五）以制度建設促進政府信任

基于以上政府信任客體由人格信任到制度信任的演變趨勢，可見現代政府信任因制度而生、與制度同長，與制度規范有著天然的親和力。鄧小平同志曾指出：“領導制度、組織制度具有全局性、根本性、穩定性和長期性，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[17]因此，加強制度建設，提高政府權力運行的規范化和制度化水平，以制度建設促進政府信任，進而培育制度信任，是構建現代政府信任的長效機制。我國自改革開放以來，不斷進行制度探索、制度實踐和制度創新，政府信任的制度化水平不斷提高，已經形成了一些卓有成效的制度安排。法律法規方面，頒布了諸如物權法、公務員法、國家賠償法、行政許可法、行政訴訟法等以保障公民權益和規范政府行為；領導制度方面，廢除了領導職務終身制，實行黨政職能分開；民主制度方面，堅持黨內民主與人民民主的協調統一，堅持和完善基層群眾自治制度，不斷擴大基層民主；維護公民權利方面，建立健全了社情民意反映制度、重大事項社會公示制度、政府信息公開制度、信訪制度、聽證制度等；廉政和責任政府方面，創建和加強了黨內監督制度、巡視制度、監察制度、審計制度、黨政領導干部問責制、行政首長負責制等。然而，已經建立的制度還處于初級水平，存在諸多缺陷和不足，需要不斷加以改進和完善，主要問題有：制度設計隨意性較大、法治化水平不高；制度運行不暢、制度剛性不足；制度的銜接性和耦合性不高；某些領域存在制度重疊和制度沖突，而另一些領域卻存在制度空白和制度真空。這需要提升制度的協調性、有序性，維護制度的權威，增強制度的可執行性，形成各種制度的優化組合和有效配置，不斷提高法治化、規范化、科學化水平，進而持續構建和完善政府信任的制度體系，以制度建設促進政府信任。注釋：

①地球的內部結構為一同心狀圈層構造，由地心至地表依次分為地核、地幔、地殼。

參考文獻：

[1]西摩·馬丁·李普塞特. 政治人：政治的社會基礎[M].張紹宗，譯. 上海：上海人民出版社，1997.

[2]馬克·沃倫.民主與信任[M].吳輝，譯.北京：華夏出版社，2004∶65.

[3]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.北京： 三聯書店，1989∶38.

[4]Nye， Joseph S. Introduction： The decline of confidence in government. In Nye， J. S.， Zelikow， P.D. and King， D.C. eds. Why People Don′t Trust Government [M]. Cambridge， MA： Harvard University Press， 1997∶1-18.

[5]Valerie Braithwaite and Margaret Levi. Trust and Governance [M]. Russell Sage Foundation， 1998∶218.

[6]呂書鵬.差序政府信任：概念、現狀及成因——基于三次全國調查數據的實證研究[J].學海，2015，（4）.

[7]鄭永年.不信任砌成“中國墻”[J].鳳凰周刊，2009，（36）.

[8]卡普費雷.謠言[M].鄭若麟， 邊芹， 譯. 上海：上海人民出版社，1991∶274.

[9]于建嶸.誘發群體性事件的最大陷阱[J].人民論壇，2012，（19）.

[10]趙寶國.政治冷漠與農村民主政治發展[J]. 中共寧波市委黨校學報，2004，（2）.

[11]張康之， 張皓. 在后工業化背景下思考服務型政府[J].四川大學學報，2009，（1）.

[12]馬克斯·韋伯.經濟與社會（下卷）[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1997∶241.

[13]程倩.習俗型政府信任關系的歷史變遷[J].南京社會科學，2007，（3）.

[14]格瑞特·湯姆森.洛克[M].袁銀傳，譯.北京：中華書局，2002∶103.

[15]Lianjiang Li. Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside [J]. Comparative Politics， 2008，40（2）∶209-226.

[16]Marc J. Hetherington； Suzanne Globetti. Political Trust and Racial Policy Preferences[J]. American Journal of Political Science， 2002， 46（2）∶253-275.

[17]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994∶333.

【責任編輯：閆生金】