以服務促發展：發展型社會政策與社會服務的內在邏輯析論

王磊++梁譽

摘要：黨的十八屆五中全會提出“協調發展”和“共享發展”理念，旨在實現經濟社會協調發展和改革成果全民共享，最終達成發展的價值理性和工具理性的統一。發展型社會政策和社會服務的結合能夠實現價值理念和工具理性的統一。文章在分析發展型社會政策嵌入社會服務理論背景和緣由的基礎上，推演闡述發展型社會政策與社會服務的內生邏輯和外生邏輯，探索提出了社會服務完善的路徑，即以服務實現社會福祉，提升社會治理能力，提高人力資本質量，促進經濟健康發展。

關鍵詞：協調發展；共享發展；社會服務；發展型社會政策

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0026-04

一、引言

我國已進入城鄉社會保障制度全面并軌和銜接時代，適度普惠型社會福利基本實現，公平和正義理念得到進一步體現。然而，當前以現金給付為主的保障方式在提升民眾社會福祉水平時出現瓶頸。一方面，精神慰藉、能力提升和自我價值實現等高級需求得不到滿足；另一方面，社會福利投入對經濟的純損耗破壞了社會和經濟的協調發展。此時，處于社會福利高端項目的社會服務開始發揮其重要功效。社會服務供給能夠滿足民眾社會福利高級需求，提升自我能力，實現人力資源質量的提升和社會整合，促進經濟發展。可以說，社會服務是打破社會福利發展瓶頸的關鍵工具，也是經濟和社會協調發展固有矛盾的破解之道。然而，我國社會服務體系建立在補缺型社會福利基礎之上，缺乏前瞻性和動態性，是一種被動和消極的剩余型社會服務，且缺少科學理論指導。如今，發展型社會政策已成為西方福利國家社會發展的重要理論參考和研究范式。現代社會服務的發展性訴求和差異化需求，為社會服務和發展型社會政策提供了結合基礎。社會服務的發展歷程和發展型社會政策的發展趨勢讓二者在理念、對象、內容和目標方面實現了全面鏈合。通過將發展型社會政策的價值理念嵌入社會服務，以有效促進社會發展，對實現我國經濟與社會協調發展和共享發展具有重要意義。

二、補缺：理論與工具的相遇

1.發展型社會政策的理論內核。發展型社會政策（social policy for development）是在發展概念和社會發展理念轉變中催生的產物，可稱之為社會發展（social development）、發展性福利（developmental welfare）、社會投資（social investment）、包容性自由主義（inclusive development）和能動國家（enabling state）等，[1]其基本理念是：關注對人力資本的投資，以及勞動力人群能否順利進入勞動力市場；注重社會政策對于經濟發展的貢獻，強調經濟社會協調發展，強調經濟政策和社會政策二者的整合狀態；認為社會政策是對社會的投資，是增強國家競爭力的手段；強調對于社會問題的“上游干預”，重視中長期戰略。[2]發展型社會政策實現了多元視角的統一：第一，過程性和結果性統一。社會發展是以發展為目標的政策過程和社會福利途徑，旨在改變經濟發展和社會發展之間不均衡的扭曲發展現象。該過程是社會福利得以實現、需求得以滿足、機會得到提供、能力得以增強的過程。第二，物質性和觀念性統一。社會福利的實現途徑以物質性和觀念性的發展目標為最終追求，并整合以量化為標準的物質需求目標和以定性化為標準的觀念需求目標。第三，建構性和工具性統一。發展的建構性作用旨在擴展個人基本公民權利，工具性作用旨在實現人類各種福利和機會權利。個體應是被充分賦權的主體，發展則可以被看作是擴展個人能力、權利和自由的一個過程，這與單純將經濟增長看成發展的狹隘發展觀相異，經濟增長應該被當作為個人擴展自由和權利的工具和手段。發展要求消除阻礙和限制個人自由、發展的主要因素。因此，發展本身具有價值，發揮著建構性作用和工具性作用。第四，差異性和整體性統一。扭曲發展的弊病就在于割裂了個體差異和整體發展之間的聯系。社會發展倡導從人群和區域整體出發制定政策，并充分考慮個體的異質化特征，實施差別化政策。第五，干預性和包容性統一。發展型社會政策的干預視角和預防策略需要政府的主動介入，由于社會發展所處的時期具有“多元化”特征，涉及主體多元、手段多元、學科領域多元，因此應以包容性視角進行政策設計。第六，經濟性和社會性統一。社會發展本身就具有經濟發展的要素，具有經濟目標和社會目標相融合的雙重目標。只有以社會發展為福利途徑才能較好實現經濟效益。北歐福利國家的經驗就是以發展型社會政策為指導，在經濟發展的同時實現了社會發展，并實現持續的經濟和社會協調發展。

2.社會服務概述。社會服務（social service）產生于19世紀的英國，又稱為個人社會服務（personal social service），在北歐稱社會照顧服務（social care），其實踐起源于政府臨時救助和社會慈善共同作用，理念來源于集體主義，目的在于緩解貧困、提高人們生活質量和社會融合的技能水平，從一開始便呈現出發展功能。社會服務區別于社會救助的經濟給付（benefitincash），而是表現為以勞動形式為主的服務給付（serviceinkind）。社會服務致力于實現全體公民特別是弱勢群體的福祉，具有福利性；其隸屬于公共服務（public service），是有別于公共基礎設施建設和現金公共救濟的、以服務為主要給付方式的公共服務類型，其服務對象不具有排他性，而具有公共性；社會服務的對象是從特殊群體向全體公民過渡的過程，服務理念是從基本溫飽型向權利發展型遞進的過程，因此具有層次性；無論各國社會福利的“去商品化”程度如何，無論社會服務的供給主體是政府還是社會組織，大多數社會服務均是無償或低償提供給目標群體，以維護社會公平正義為目的而不是以營利為目的，因此具有公益性。

3.發展與服務之聚合。社會發展理念和途徑最早產生于被殖民的第三世界國家。殖民地福利官員積極創新福利項目，如西非的掃盲項目、兒童項目和青年項目，以期通過社會服務供給實現經濟社會協調發展。這是發展性社會政策和社會服務相遇的雛形，由于社會發展理論和現代社會服務體系均未建立，故而結合并未形成長效機制。隨著福利國家向社會投資國家轉型，發展型社會政策理念逐漸成為時代主流，并在社會服務的實踐中融入發展理念，社會政策工具開始結合消費性和投資性兩種社會資源，綜合運用矯治性和發展性手段來實現發展的過程性和結果性相統一。 社會服務在歐洲福利國家危機后經歷了短暫的投入縮減，之后在向社會投資的轉型中，不斷加大資金投入，擴大服務對象，提升服務質量。根據歐洲1995年和2011年社會給付占GDP比重的對比研究發現各國對社會服務領域的投入明顯增加，不同福利體制下的社會支出比重均在不斷增長，社會給付的社會服務導向性逐漸顯現，社會投資中的社會服務比重不斷上升，社會給付成為重點。[3]隨著歐盟社會保護委員會 “普遍利益社會服務”（Social Service of General Interest，SSGI）理念的提出，社會服務從專門針對弱勢群體的幫助轉向了對所有人的社會保護，服務對象、資金供給、服務遞送均具有了社會性和公益性特征，體現了團結性、可及性、有效性、平等、民主等原則。[4]可以說，在福利國家社會服務實現了對象的全民化、服務供給主體的多元化、服務手段的預防化、服務價值的權利化和服務結果的高效化。社會服務開始在實際的操作中引入發展型社會政策相關理念。反觀國內，長期以來我國社會服務重視不足，缺乏相應的理論指導，還停留在對需求的臨時性應急滿足層面，而沒有形成穩定的預防性制度安排；社會服務的對象停留在老年人、殘疾人等弱勢群體，并未向所有公民提供；社會服務的供給由政府全權負責，治理思想體現不足，社會服務經常與公共服務混用；社會服務的目標呈現出補缺性和救濟性特點，并未反映出社會服務的發展性和權利性需求。因此，運用發展型社會政策的理論體系為社會服務提供理論指導和價值導向，不但是理論的豐富和再發展，也可為經濟和社會的協調發展提供一條可行路徑。同時，現代社會服務的發展為發展型社會政策提供了政策工具。二者的相遇具有一定現實意義和理論意義。

三、鏈合：發展型社會政策與社會服務的內生邏輯

1.理念鏈合。發展型社會政策以集體主義和社群主義為共同理念，強調通過制度設計和集體行動進行具有目的性和計劃性的干預，這與社會服務中服務給付形式的集體主義精神相鏈合；發展型社會政策通過發展的手段實現公平，通過社會政策實現經濟發展，達成工具性價值和目的性價值相統一。社會服務從其起源之初就融入了發展的觀點，力圖通過發展的手段以實現弱勢群體走出弱勢、走出貧困、融入社會。以發展的手段實現弱勢群體平等價值，體現了發展型社會政策與社會服務的工具性價值和終極性價值的鏈合；發展型社會政策不是建立在資源分配基礎上的靜態方法，而是建立在對社會變遷動態需求之上，致力于培養個人能力，提高所有人的生活水平。社會服務亦是隨著經濟水平發展滿足個人不同類型的服務需求，通過社會政策和社會項目的實施成功消除貧困，滿足社會需要，以期在動態中實現經濟政策和社會政策和諧一致，解決貧困和社會剝奪問題。

2.對象鏈合。發展型社會政策倡導社會福利的普惠性和包容性。從發展型社會政策在世界范圍內的實踐項目中，我們發現其重點關注的對象主要集中于兒童、婦女、老人、殘疾人、失業者、移民及其這些人群的家庭，通過社會投資有效促進社會整合、降低社會排斥、減少社會貧困、減輕代際貧困。在普惠性和包容性框架內，發展型社會政策已經將社會福利的受益面擴大到全體公民，在對特殊群體進行功能補償的同時，提升所有人的福利和能力。社會服務的發展在服務對象方面也表現出了從“殘補型”向“制度型”的轉變。不謀而合的是，社會服務的發展歷程也經歷了服務對象從弱勢群體個體擴展到弱勢群體的家庭，再到全體社會公民的過程。社會服務和發展型社會政策在對象方面均在重點幫扶弱勢群體的基礎上惠澤全體公民，體現出了普惠性和包容性，實現了二者的對象鏈合。

3.項目鏈合。發展型社會政策在政策項目實現中強調方法的預防性、措施的主動性、投資的社會性、勞動市場的靈活性、社會投資的生產性，變消極因素為積極因素，盡量減少直接的經濟資助，最大限度地實施人力資本投資。從歐美社會投資實踐可以看出，發展型社會政策的項目主要集中于：以照護為主的基礎性發展項目，包括兒童、老人和殘疾人照顧服務，實現弱勢群體身體機能康復；以培訓為主的能力增強型發展項目，包括兒童學前教育、婦女職業培訓、殘疾人就業培訓和失業者培訓等，實現人力資源增值，促進經濟增長；以咨詢為主的調適性發展項目，包括婚姻家庭咨詢、社會適應咨詢和政策法律咨詢等，實現弱勢群體的社會整合，降低社會成本；以資產建設為主的自立型發展項目，如：創業服務、金融服務、個人發展賬戶服務。而社會服務從其誕生到繁榮也經歷了救濟模式向投資發展模式的過渡，項目更加豐富化，手段更加多元化。現今，各國社會服務的項目主要包括：居家照顧、家庭服務、職業培訓、職業恢復、咨詢服務、精神健康照顧、扶貧項目開發等，均具有發展性的意義，更具有科學化和專業化的視角，從本質上與發展型社會政策實現了項目鏈合。

4.目標鏈合。發展型社會政策旨在重塑公民自我能力和生產能力，提出“無責任即無權利”，提倡政府的主體責任和公民個人責任相統一，從解放政治轉向提供多種機會的生活政治，采取國家、集體和個人高度參與、共擔風險的積極福利的社會政策。積極性框架則主張“公平責任權利”的福利哲學與“福利需要發展”的理論基礎，[5]強調權利與責任的平衡，強調福利的接受與貢獻關系，強調社會資源分配與正義的共存，提倡建立一種權利與個人責任緊密聯系型的福利制度。[6]現代社會服務在項目拓展方面，越來越傾向于提供具有發展功能的就業服務和資產服務等，社會服務的目標更具有發展性和賦權性。社會服務供給傾向于服務對象的勞動參與，提升人力資源質量和社會質量，實現社會成員有效參與社會生活，實現社會整合和社會包容，保障公民基本權利。同時，強調公民“可行能力”提升和社會貢獻，并在接受服務的過程中助人自助，充分賦權，最終實現社會融合。現代社會服務理念的發展性，實現了與發展型社會政策目標的有效鏈合。

發展型社會政策與社會服務內在邏輯圖四、嵌入：發展型社會政策與社會服務的外生邏輯

協調發展的政策背景和社會服務發展的時代訴求，要求發展型社會政策為社會服務的發展提供一種研究范式和理論視角，構建一個發展戰略框架，這成為發展型社會政策思維嵌入社會服務的外生邏輯。

1.多元主義視角嵌入。發展型社會政策是一個目標多元化、內容豐富化和手段多樣化的多元政策系統框架。目標多元化體現為：貧困緩解→生計維持→能力增強→社會融合→人權保障→社會公正維護→國家競爭力提高，此目標框架具有多樣性和遞進性特征。現代社會服務最突出的特征就是服務對象的差異化和個性化特征，在服務供給中需要發展型社會政策的多元化目標嵌入以實現服務優質化；現代社會服務的科學性和專業性特征，使其服務內容更趨豐富化。通過“發展型”理念的嵌入將豐富社會服務內涵，社會服務被賦予了社會發展和社會整合的功能，其內容豐富化特征更加明顯，涵蓋了照顧、咨詢、教育、康復等范圍；在發展型社會政策嵌入社會服務后，其積極福利的發展觀點開始運用多樣化的手段激活個人潛能，包括服務供給、環境改造、能力建設、權利維護等。發展型社會政策多元主義視角的嵌入讓社會服務更能適應社會福利模式的轉型。

2.合作主義視角嵌入。信息社會打破了等級式和垂直式秩序，而以網絡式多中心秩序取代之。階層和階級構成的社會結構將被由個人主體組成的網絡式結構替代，治理主體的多中心化將打破社會主體的治理邊界，在合作伙伴關系的基礎上實現多元共治。發展社會型政策視角下的社會服務就是要將合作主義嵌入其供給主體，實現多中心合作治理模式。這要求，社會服務的責任主體間形成合作伙伴關系，國家、社會、家庭和個人在各自擅長的領域各自發揮優勢，并在實踐中相互合作；政府發揮監管主體優勢，營利組織發揮效率主體優勢，志愿組織發揮志愿主體優勢，家庭發揮基礎主體優勢，社會服務的各供給主體相互合力形成合作伙伴關系；政府承擔資金供給主體責任，并積極培育公民責任和志愿意識，擴大社會捐贈面和慈善捐款貢獻率，規范服務收費管理，形成政府主導、社會捐贈和服務收費相融合的資金供給主體合作伙伴關系。

3.整體性視角嵌入。在理論層面，發展型社會政策不是單一理論視角而是綜合理論視角，梅志里稱之為整體性社會政策，這是國家主義、個人主義和社群主義范式的融合。[7]國家主義強調政府在經濟發展、社會發展以及社會管理方面的重要作用；個人主義認識到市場和民營部門對提高經濟效率、滿足人的基本需求是非常必要的；社群主義則重視積極的社區動員和民眾在社會政策決策中的參與。[8]將發展型社會政策的整體性視角嵌入社會服務要求以一種綜合的視角進行社會服務各維度間的整合。首先，實現社會政策和經濟政策的整合。發展型社會政策將社會福利投入當作經濟發展的促進措施，而非純損耗。通過社會政策和經濟政策的融合和補充，實現二者整合，在保證社會服務投入的同時實現經濟增長；其次，實現社會資本和人力資本的整合。人力資本投資是發展型社會政策的核心，社會服務供給過程既實現了人力資本投資亦實現了社會資本增值。故而，社會服務應以社會投資為導向，以提高公民參與經濟發展的能力為目標，提升社會質量；再次，各供給主體目標整合。政府、營利組織和非營利組織之間必須圍繞社會整體目標展開合作，以保障服務有效供給。

4.“生產主義”視角嵌入。生產主義強調社會政策的制定將服務于經濟政策，社會的發展以經濟的發展為最終目標。后工業時代勞動力從制造業向服務業轉移過程中，有一個生產率下降的長遠趨勢。這影響到經濟增長。[9]加之福利國家的社會福利“去商品化”，加劇了福利國家危機。為了應對危機，發展型社會政策要求社會服務將“生產主義”思維嵌入其中。在該框架下，社會服務的供給應充分考慮對經濟發展的貢獻，應以主動的態度回應經濟發展中的社會問題，并引導人們積極處理危機，運用“再商品化”理念削弱人們的依賴意識，以發展的思維促進社會投資對經濟增長的貢獻，降低社會服務缺失產生的社會經濟成本。

五、以服務促進發展

發展應該是一個復合概念，除了包括經濟發展外，還應該包括社會發展、政治發展、文化發展等要素相結合的協調發展。當發展型社會政策理念嵌入社會服務后，社會服務就具有了發展功能。

1.以服務實現社會福祉。社會服務最直接也是最原初的功能就是服務于社會大眾，實現社會福祉。在剩余型社會福利制度下，社會服務的補缺性質表現出單一的救濟功能，只能在有限的范圍內實現社會福祉。在現代社會，人們意識到社會福祉的真正意義除了自身行動自由之外還包括自我能力的提升、自我權利的賦予和自我價值的實現。將社會發展理念嵌入社會服務就是將多元的社會福祉理念導入其中，以實現對服務的理論指導，達到社會福祉全面實現之目標。其一，通過照護服務、康復服務、居養服務等具有維持和恢復功能的服務保持基本生活能力；其二，提供家庭服務、兒童服務、心理服務和早教服務等具有咨詢和教育功能的服務緩解家庭負擔，增強社會參與和社會整合能力，維護社會穩定、促進社會融合；其三，通過就業服務、技能培訓、職業培訓、創業培訓和職業恢復服務等具有增強能力和奉獻社會功能的服務來提高生活水平和實現自我價值；其四，通過法律咨詢服務和維權服務等增強自我認知和賦權的服務提升民眾權利意識、責任意識、身份意識和民主意識，保障人權和維護社會公平、正義。可見，通過“發展型”社會服務供給實現了貧困緩解、生計維持、個人增能、社會整合、國家競爭力提高的多元化、遞進式多元福祉目標。

2.以服務提升社會治理能力。社會發展理念下的社會服務就是治理能力現代化的操作過程體現。信息社會服務客體的差異化和個性化訴求趨勢明顯，政府只有將治理思維導入方可實現多元共治。通過社會服務實踐中合作主義思維的嵌入，強化服務供給多元主體的合作意識，豐富社會治理理論體系，為社會發展提供實踐經驗。社會治理能力現代化要求建立合作化供給主體伙伴關系，在社會服務實踐中打破各主體間信息不對稱、地位不對等、價值矛盾、體制不暢的制約，實現各供給主體間資源高效整合。通過社會服務供給實現價值整合、資源串聯、關系打造和利益共享。社會服務具有較強公益性，這與各供給主體價值差異形成鮮明矛盾，政府應倡導社會責任且激活責任意識，以實現價值整合目標；在價值整合的基礎上通過政府大數據和互聯網平臺進行數據共建、信息共享、項目互幫、人才互助，以實現政府主導下各主體資源串聯，打破體制壁壘；資源和價值的整合為公私合作伙伴關系的建立創造了基礎，我國應改變社會服務領域政府絕對控制權，打造平等主體間網絡化合作伙伴關系，實現跨組織和跨部門線上線下實時互動；在伙伴關系基礎上互信機制實現成為可能，經過合力創造共同價值亦是利益共享的過程。因此，現代社會服務供給的過程是多元主體伙伴關系建立、志愿培育和政府角色轉換的過程，亦是政府實現治理能力現代化、構建社會治理體系的過程。

3.以服務提高人力資本質量。發展型社會政策的目標之一就是通過社會政策提升人力資本競爭力進而提升國家競爭力。除了國民教育系統中的培育外，人力資本質量的提升還需要就業服務、創業服務、職業培訓等非正式教育體系的社會服務供給。通過社會服務提升人力資本質量具有促進經濟發展和個人自我能力提高雙重目的。在服務項目領域，提供就業信息服務有效整合人力資源市場信息，緩解就業市場技術性供求矛盾。通過就業技能服務提高就業能力，適應市場競爭，增強我國勞動力在國際市場的競爭力。通過創業服務提升勞動者的創業能力，創造就業機會、激發市場活力、創新經濟發展思維、增強我國在國際市場的經濟實力；在服務對象領域，強化弱勢群體人力資本質量提升和社會融合，以開發潛在人力資源；在服務范圍領域，豐富家庭政策項目，嘗試通過家庭服務和兒童服務從源頭開始科學性開發，緩解家庭負擔，以提升人力資本質量。

4.以服務促進經濟健康發展。發展型社會政策是社會政策和經濟政策整合的整體性政策，打破了傳統社會政策對經濟政策的簡單依附和服從，強調經濟和社會和諧發展。社會發展理念嵌入下的社會服務供給同樣具有社會政策和經濟政策的整合效應。首先，社會服務的滿足是人們在醫療、衛生、住房、養老、食品等顯性需求的消費性社會福利滿足，能直接有效地帶動經濟增長；其次，通過“發展性”社會服務可以實現個人充分賦權、激發個人積極性、主動性和社會責任感，有效促進勞動者參與經濟活動，增強經濟活力，為經濟發展創造內生動力；再次，“發展性”社會服務的供給過程中政府社會治理能力增強，經濟管理水平提高，進而促進經濟發展；最后， “發展性”社會服務為應對風險社會和社會結構轉型，將其重點放到了家庭服務項目的擴充和升級上，以期維護家庭穩定，實現社會整合。社會整合程度的提高能促進社會穩定，提高社會動員能力，從而促進經濟穩定發展。

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【責任編輯：張亞茹】