高臺縣土地流轉存在的問題及對策

王三福

（甘肅省高臺縣種子公司，甘肅 高臺 734300）

隨著我國農業進入新的轉型期，積極、有序地推進土地流轉和適度規模經營，才能有效促進“三農”問題的解決，不斷適應農村城鎮化和農業“四化”的要求。近年來，高臺縣把土地流轉作為優化農村資源配置，促進產業結構調整，農民增收致富的重要舉措來抓，本著政府引導、群眾自愿、市場運作、政策保障的發展思路，堅持“依法、自愿、有償”的原則，積極搭建土地流轉平臺，鼓勵農戶因地制宜、形式多樣地開展土地經營權流轉，取得了較好效果。但從整體上看，當地農村土地流轉還處于起步階段，主要還是農戶間流轉，向外部經濟組織流轉數量少，發展后勁不足。同時，還存在一些操作上的問題。

1 高臺縣農村土地流轉現狀及效果

1.1 現狀

全縣耕地面積2.8萬hm2，農業人口13.01萬人，農村土地承包農戶37 300戶。2014年9月底，全縣累計土地流轉面積1.06萬hm2，占總耕地面積的37.9%，土地流轉規模經營面積3 778.87 hm2，涉及全縣69個村、115個經營主體，4 103戶，12 588人。在土地流轉的面積中，玉米制種2 402.67 hm2，高原夏菜375 hm2，其他經濟作物967.4 hm2，糧食作物387.13 hm2。種植大戶和種田能手流轉3 133.53 hm2，占土地流轉面積的83.4%；專業合作社流轉537.33 hm2，占土地流轉面積的14.2%；龍頭企業流轉108 hm2，占土地流轉面積的2.9%。土地經營權流轉的形式主要為轉包、轉讓、出租、互換等。土地經營權流轉后的用途不變仍為農業用地。

1.2 取得的效果

1.2.1 土地規模經營，降低了生產成本，推進了農業“四化”進程

土地流轉使土地集中在種植大戶、種田能手等經濟實體手中，實行了機械化耕作、規模化經營，提高了土地產出率、勞動生產率和規模效益。經測算，流轉的小塊土地去除中間田埂和灌溉渠道，重新平整后土地使用率提高了5%。667 m2增收230元以上；配套膜下滴管平均節水200 m3，節水率達40%；減少化肥用量40 kg，化肥利用率提高50%。實行機械化耕作后，667 m2減少用工量3～4個，節約成本385元。生產成本明顯下降，生產效率顯著提高。

1.2.2 帶動農村勞動力轉移，農民收入明顯增加

通過土地流轉，土地資源得到充分利用，農村勞動力合理轉移，實現了農業增效、農民增收。流轉出土地的農戶平均每年667 m2獲得流轉收入700～1 000元，有了固定收入，農戶從土地的束縛中解放出來，放心外出務工或從事其他產業。農民在得到固定收入的同時，又取得了相應的務工收入，總收入明顯增加。通過對15戶流轉土地的農戶調查，2014年農民人均純收入達到12 000元，收入水平普遍高于未流轉土地的農戶。

1.2.3 推動了產業結構的調整，加快了農業產業化的進程

農村土地流轉，促進了農村產業結構、農業內部結構的調整與升級。土地流轉后，大批勞動力從土地中解放出來，從事勞務、畜牧業和第三產業，實現了生產要素的優化組合和規模經營，使資金、技術等生產要素得到合理配置，培育、催生出一批農業科技示范戶、種植大戶及農民專業合作社、公司+農戶等新型農村經濟組織形式。土地流轉大戶與龍頭企業合作，將流轉來的土地作為“生產車間”，統一進行專業化、標準化生產，規模化經營，將產品及時推向市場，實現了低成本、高效益的擴張，增加了農民收入，改善了農業生產條件，推進了產業化經營，提升了土地流轉的經濟效益和社會效益，蓄積了農業發展后勁。

1.2.4 為當地農業持續發展起到了示范作用

一是土地規模經營的示范：土地整理、現代農業設施的引入，不斷發揮著土地規模經營的效益。駱駝城鄉前進村建立的土地流轉“四化”示范基地，探索出了土地流轉、規模經營、增產增效的新路子，并逐步向周邊幅射，帶動全村、全鄉乃至全縣的玉米制種產業發展。二是新品種、新技術、新材料的推廣示范：土地經營權的流轉，使企業加大了投入，引進了高科技農業栽培技術，提高了農業產業化水平，打破了一家一戶的經營模式，傳統農業向現代農業邁進，為縣支柱產業的發展起到了技術支撐，也促使農業新技術得到了推廣、示范。

1.2.5 完善了農村統分結合的雙層經營體制

農村土地集體所有、農戶家庭承包經營的雙重經營體制得到進一步升華。從群眾自發流轉到有組織流轉，從小片零散流轉到規模集中流轉，從地塊互換、農戶間轉包到以土地入股分紅等，農村土地承包經營權流轉的形式、規模、內涵都發生了積極的變化，促進了農村雙層經營體制的完善和農村生產力的創新發展，解決了部分農民無力經營土地和部分農戶無地可種的難題。

2 高臺縣農村土地流轉存在的問題

2.1 宣傳工作不到位，制約了土地流轉

部分鄉村干部對《農村土地承包法》理解不徹底，思想認識模糊，在流轉過程中方法不當，引導不力。農戶對土地流轉政策不了解，認識不到位，對流轉政策存有偏差，還有個別農戶心存顧慮，害怕自己的土地一旦流轉出去就會失去承包經營權，加上農民的戀土情結，寧愿粗放經營，也不愿流轉土地。

2.2 流轉行為不規范，埋藏糾紛隱患

部分土地的流轉，農戶雖然與流轉大戶簽訂了書面合同，但合同文本不規范，內容過于簡單。對流轉主體雙方的權利、義務及違約責任缺乏明確具體的約定，既未經土地發包方村委會的驗證把關，也未報鄉鎮農村承包合同管理部門審核備案。本村農戶之間的土地流轉則更多為口頭協議，這就為發生糾紛埋下了隱患。事實證明，不規范和不完善的土地流轉是日后發生流轉糾紛的重大根源，一旦發生了糾紛就難以解決，以致引起層層上訪，甚至集體上訪，影響社會穩定大局。

2.3 缺乏有實力的企業和農村合作經濟組織

由于缺少有實力的企業和經濟實體，對土地流轉的拉動力不足。目前，全縣在流轉土地方面，雖然進行了一些大膽探索，也推廣了一些好的做法，并積累了成功的經驗，但從總體上看，作為流轉主體的農產品加工企業和農村合作經濟實體組織規模小，經濟實力不足，產業帶動能力弱，土地流轉的拉動力不強。

2.4 土地流轉補償制度不健全

未建立土地流轉補償制度，土地流轉費的確定沒有可操作的價格標準，以及物價上漲和土地增值因素等方面考慮不周，以固定價格支付土地流轉費，容易出現損害農戶利益的行為。

3 對策與建議

目前，應在穩定土地承包合同的基礎上積極促進土地流轉，建立健全土地流轉的長效機制，堅持土地流轉要有利于提高農民收入，有利于提高土地產出效率的原則，重點推進農戶以合作經濟組織的形式進行土地流轉和規模經營。引導和規范各類經濟組織通過“企業+合作組織+農戶”的形式促進土地合理有序流轉，并嚴格按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》進行，切實保障農民利益。

3.1 堅持原則，積極穩妥推進農村土地流轉

土地流轉事關農民切身利益，應遵循以下原則：一是三權分離的原則，即在穩定家庭承包制的基礎上，實行農村土地集體所有權、農戶承包權、經營者使用權三權分離，明確所有權，穩定承包權，搞活使用權。只有明確了土地承包權對農民的法律意義，才能切實保障土地使用權轉讓的合法性。二是依法、自愿、有償的原則，土地是農民最大的社會保障，維護農民的基本權益最重要的就是維護土地權益。因此，土地流轉首先必須嚴格執行國家法律法規政策，依法簽訂流轉合同；其次，土地流轉必須堅持自愿的原則，不論采取那種流轉方式，都應尊重農民的選擇和意愿；再次，土地流轉還必須遵循市場規律，堅持有償流轉。三是積極穩妥的原則，農村土地流轉對于促進農村經濟發展和農民增收具有重要意義，因此，土地流轉必須因地制宜，積極穩妥地進行，對流轉后的土地用途要給予產業發展方向上的引導，盡量符合本地農業結構調整和區域布局的要求，不得改變土地的農業用途。總之，必須使流轉的土地得到綜合利用和開發，促進本地經濟發展和農民增收。

3.2 強化制度，為農村土地流轉創造條件

按照《中華人民共和國土地承包法》和農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，加強對農村土地流轉的引導，建立健全農村土地流轉的相關制度，推進流轉規范化，提高流轉質量。一是明確管理職能，縣、鄉農村土地承包合同管理部門要切實肩負起農村土地流轉管理的工作責任，及時發現和研究新情況、解決新問題，制定工作規程，形成配套的流轉管理辦法和經常性的工作制度，積極促進土地的順利流轉。二是完善管理辦法，全縣農村土地流轉總體上還處在自發階段，各方面利益關系的調整尚缺乏法律依據，政府要及時出臺、指導和完善土地流轉的政策性文件以及實施細則，使之有規可依、有章可循，盡可能避免流轉糾紛發生。三是培育流轉市場，建立和完善土地流轉價格機制，以社會、經濟、生態綜合效益為標準，在充分考慮土地級差及地區價差的基礎上，因地制宜地制定不同類型土地流轉的指導性價格，成立土地流轉服務中心，為土地流轉提供法律咨詢、政策宣傳、信息發布，以及流轉合同簽證和流轉糾紛調解等服務。四是創新流轉方式，用好國家賦予的政策，積極探索集體建設用地和農民宅基地的流轉方式，如通過置換，把村社廢棄的廠房以及農民廢棄的宅基地在復耕的基礎上，按同等面積置換到鄉鎮周邊進行綜合開發利用。五是創造良好環境，首先要建立多層次的社會保障體系，包括農業保險、社會救濟、優撫安置、社會互助、農村社保以及農村新型合作醫療制度等，為土地轉出者解決后顧之憂；其次大力發展非農產業，加快農村勞動力的就地轉移，進一步加快鄉鎮的城鎮化進程，大力發展中小企業、服務業等非農產業，創造更多的就業崗位，使農村勞動力能夠得到合理轉移，為土地流轉創造條件。

3.3 培育流轉主體，促進土地規模經營

引導有資金、懂技術、會經營的鄉村各類能人、大戶和返鄉創業人員對流轉土地進行適度規模經營，鼓勵能人大戶與農業產業化龍頭企業對接，減少流通環節，拓寬銷售渠道，增加土地收益；幫助農村合作經濟組織確立法人地位，支持參與農村土地流轉，發揮其內引外聯、帶動農戶、規模化經營的積極作用。探索農戶以土地承包經營權入股成立農民專業合作社，自主開發經營農業項目，使農民專業合作社成為引領農民參與市場競爭的現代農業經營主體；鼓勵支持有經濟實力、有技術專長的農業產業化龍頭企業以租賃方式流轉土地，以“公司+合作組織+農戶”的模式，投資農業開發，建立農產品基地，發展規模經營，達到企業穩基地、農民增收入的“雙贏”目的。組建農村土地流轉專業合作社，指導有意流轉土地的農戶組建農村土地流轉經營專業合作社，將土地依法集中流轉到合作社，再由合作社對外發布土地流轉信息，將土地流轉給有資質、講信譽的業主，最大限度地發揮土地效益和增加農民收入。

3.4 加大政策扶持，鼓勵農村土地流轉

一是加大財政投入：農業生產具有周期長、高風險的特點，為激發企業、城鎮業主在流轉土地上從事農業開發的積極性，財政在安排農業專項資金時，對土地流轉扶持資金實行單列，并制定相應的扶持政策。二是信貸支持：資金短缺是制約農村土地流轉的一大因素，農村金融部門應以支持“三農”建設和城鄉統籌發展大局為出發點，通過科學論證，積極貸款支持信譽好的土地流轉經營實體發展規模經營。三是稅收扶持政策：對農業產業化企業在稅收上給予優惠。

3.5 加強組織領導，切實搞好服務

農村土地流轉工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農村土地承包農戶及各經營主體的切身利益，農業行政主管部門要切實加強領導，強化部門責任，扎實做好土地流轉的指導、扶持、協調、培訓等工作。鄉（鎮）、村、社要積極內引外聯，尋找農產品加工企業等經濟實體，主動做好宣傳發動和組織服務工作，妥善解決經營主體生產經營中的困難和問題，有效維護流轉雙方的合法權益，推進土地流轉工作健康有序發展。