比較視野中的《準則》與《條例》

文/ 張書林

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比較視野中的《準則》與《條例》

文/ 張書林

摘要：深刻領會《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》所蘊含的新思想、新導向，其中一個重要的方法論就是堅持比較研究、比較分析，從縱向的時間維度、橫向的空間維度切入，把握《準則》與《條例》所蘊含的價值精髓、精神實質。

關鍵詞：中國共產黨；廉潔自律準則；紀律處分條例

2015年10月12日的中央政治局會議，審議通過了最新的《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》），《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），深刻領會《準則》和《條例》所蘊含的新思想、新導向，其中一個重要的方法論就是堅持比較研究、比較分析，從縱向的時間維度、橫向的空間維度切入，把握《準則》與《條例》所蘊含的價值精髓、精神實質。

一、縱向比較：《準則》與《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》

《準則》是《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的升華版，是基于時間維度對《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的質性提升。二者之間雖然存在著聯系性，但已是今非昔比，不可同日而語。

我們黨執政以來特別是改革開放以來，關于廉潔自律準則的探索經歷了一個過程。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，提出黨內政治生活中的12條準則。這12條準則雖然是針對黨內政治生活而提出來的，但卻為之后探索廉潔自律準則提供了借鑒和啟示。1997年3月28日，中央印發《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》。2009年12月29日，中央政治局會議審議并正式通過了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。2010 年1月18日，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》正式發布實施。實施五年多以后，2015年10月12日，中央政治局召開會議，依據全面從嚴治黨的新形勢、新任務、新要求，審議通過了《準則》。《準則》的突出特點是：緊扣廉潔自律主題，重申黨的理想信念宗旨、優良傳統作風，堅持正面倡導、重在立德，為黨員和黨員領導干部樹立了看得見、摸得著的高標準，展現了共產黨人的高尚道德情操。中央決定：《準則》自2016年1月1日起施行，先前的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》同時廢止。

《準則》與先前的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》在若干實質性層面存在著重大不同。

其一，涵蓋范圍不同。《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》只是對黨員領導干部的規范性要求，并沒有涵蓋無職無權的普通黨員；《準則》其約束規范的對象不僅包括黨員領導干部，也包括無職無權的普通黨員。那么，為什么在約束范圍上作出這樣的調整呢？主要是基于，黨的十八大以來我們黨在推進高壓反腐的過程中發現，不僅僅是那些掌握權力的領導干部會搞腐敗，而且，那些雖然不掌握權力但居于關鍵崗位、特殊崗位、重要崗位、緊要崗位的無職無權黨員也會搞腐敗，甚至有的腐敗烈度、頻度還相當嚴重，結果致使“小官大貪、無官也貪”的問題凸顯出來。由此，就逼迫著我們的反腐敗必須堅持“老虎、蒼蠅、蚊子、臭蟲”一起打，這就從認知邏輯、制度設計上避免了準則覆蓋的空白點、盲區。

其二，價值取向不同。《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的主體內容可以概括為“8個禁止、52個不準”。顯然，這些條文規定都是禁止性、限制性規定，都是以自上而下的批判、批評、“訓斥”性的口吻表達出來的，所列舉的也都是“不能干、不得干、不準干”的事情。一句話，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》所規定的內容都是黨員干部的“負面清單”、法治性要求。而《準則》所提出的黨員廉潔自律的4條規范、黨員領導干部廉潔自律的4條規范，顯然都是倡導性、倡議性、號召性的，是對黨員、對領導干部“應然”的行為要求、規范性呼吁。一句話，《準則》所規定的內容是對黨員、干部的正面要求、道德要求，是一種正面性倡導。

其三，與廉潔主題的關聯度不同。《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》18條、3600余字，但是其中的一些內容與“廉潔”主題沒有直接關聯性，況且很多內容屬于紀律約束的范疇，沒有緊扣到廉潔的主題上。而《準則》雖然僅有8條、309個字，但是卻是實打實、精準地緊扣到“廉潔”主題上。對黨員廉潔自律的規范，圍繞著如何對待和處理與廉潔緊密相關的“公與私”“廉與腐”“儉與奢”“苦與樂”的四大選項展開；對黨員領導干部廉潔自律的規范，則圍繞著領導干部的廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家四個條目展開，條條都命中“廉潔”這一心臟。

二、縱向比較： 新版《條例》與2003年版《中國共產黨紀律處分條例》

新版《條例》是依據十八大后全面從嚴治黨的新形勢、新任務、新要求，對2003年版《中國共產黨紀律處分條例》所進行的全方位、整體性的修訂完善，是2003年版《中國共產黨紀律處分條例》的“升級版”。它既保留了2003年版《中國共產黨紀律處分條例》的總體框架、精髓主線、大部分內容，同時又對其進行了大刀闊斧、與時俱進的革新，呈現出基于時間維度的發展性與“成長性”。

黨的紀律處分條例的制定、修訂、完善，經歷了一個近20年跨度的歷程。1997 年2月17日，中央首次制定印發《中國共產黨紀律處分條例（試行）》。2003年12月，中央正式印發《中國共產黨紀律處分條例》。2015年10 月12日，中央政治局召開會議審議通過了新版的《條例》，決定自2016年1月1日起施行。

新版的《條例》與2003年版的《中國共產黨紀律處分條例》相比，總體上呈現出如下特點。

首先，明晰了黨紀與國法的界線。新版《條例》堅持紀在法前、紀法分開、黨紀嚴于國法，對黨紀與國法在內容上進行了精準性、系統性切割。主要表現為，將2003年舊版《條例》中與黨紀無關、與國法相連的許多內容切割出去，刪除了70多條、近一半的與《刑法》《治安管理處罰法》等國家法律相重復的內容（如關于領導干部貪污賄賂、失職瀆職的內容），僅是將屬于黨紀的內容留在新版《條例》中。

其次，體量上完成“減肥瘦身”。新版《條例》從2003年版的3編、15章、178條、2.4萬余字縮減為3編、11章、133條、1.7萬余字，在體量上減少了近30%。

再次，將十八大后的探索成果充實進來。新版《條例》不僅著眼于“減肥”，還在某些方面進行了“增肥”。依據十八大以來開展高壓反腐、治理黨風、嚴肅黨紀的實踐探索，依據推進全面從嚴治黨的經驗啟示，新版《條例》將十八大以來治黨管黨的新成果充分吸收到《條例》中來，使《條例》的修訂充分體現了與時俱進精神。例如，根據十八大以來強化黨的政治紀律、組織紀律的新精神、新要求，新版《條例》中增加了對“拉幫結派、對抗組織審查、搞無原則一團和氣”“搞非組織活動、不如實向組織說明問題、不執行請示報告制度、不如實報告個人有關事項”等問題進行紀律處分的規定；根據十八大以來開展群眾路線教育實踐活動所取得的成果，2015年《條例》中增加了對“侵害群眾利益、漠視群眾訴求、強迫命令、辦事不公、侵害群眾民主權利”等行為進行紀律處分的規定；根據十八大以來大張旗鼓反“四風”所取得的經驗及成果，新版《條例》中增加了對“黨員干部搞權權交易、利用權職或職務影響謀私利、生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味以及違背社會公序良俗”等進行紀律處分的規定。

最后，確定新的黨紀及違紀框架。新《條例》，將2003年版中的“違反政治紀律的行為，違反組織、人事紀律的行為，違反廉潔自律規定的行為，貪污賄賂行為，破壞社會主義經濟秩序的行為，違反財經紀律的行為，失職、瀆職行為，侵犯黨員權利、公民權利的行為，嚴重違反社會主義道德的行為，妨害社會管理秩序的行為”這10類違紀行為重新歸類整編、優化組合為6大類，即對違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律行為的處分，這就把黨章對紀律的要求整合成政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六大類，開列出負面清單、劃出了黨組織、黨員、干部不能觸及的行為底線。由此，也使得黨章中關于黨的紀律及紀律處分的要求進一步系統化、具體化、明確化。

三、橫向比較：《準則》與《條例》

從比較視角切入，理性認知、深刻把握《準則》與《條例》，不僅要對它們進行各自基于時間維度的縱向比較，還有一個對二者相互之間進行基于空間維度的橫向比較問題。

講規矩、守紀律是十八大以來黨內生活的主旨性要求，代表著黨內活動的總基調。2015年1月13日，習近平在十八屆中紀委五次全會上發表講話指出：“講規矩是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗”；“各級黨組織要把嚴守紀律、嚴明規矩放到重要位置來抓，努力在全黨營造守紀律、講規矩的氛圍。”

從講規矩、守紀律的視角審視，《準則》的內核及關注點是“講規矩”，而《條例》的內核及關注點是“守紀律”。《準則》8條，在功能屬性上顯然都是我們在長期的治黨管黨過程中積累和沉淀下來的，要求黨員、干部必須自覺遵守的黨內規矩。黨內規矩就是在黨的工作、黨內生活中必須自覺遵循的原則性要求。無論是對黨員的4條規范，還是對干部的4條規范，它們說到底都是原則性要求。而《條例》所列出的對黨員、干部違紀行為從實體到程序、從前因到后果、從規定到認證的懲治處分，歸根到底就是要求黨員、干部必須嚴格去遵守黨的紀律，在黨內決不允許任何人、任何組織、在任何時候和任何情況下凌駕于黨的紀律之上、游離于黨的紀律之外。

從治黨管黨的維度審視，《準則》是實施以德治黨的基本遵循，是黨內的“軟法”；《條例》是實施依規治黨的“法條依據”，是黨內的“硬法”，《準則》與《條例》在主攻方向上有重大分別。《準則》對黨員的廉潔自律規范是4條，即“堅持公私分明，先公后私，克己奉公；堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事；堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節約；堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻”，主要涉及到黨員對待公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂的應然態度。《準則》對黨員領導干部的廉潔自律規范也是4條，即“廉潔從政，自覺保持人民公仆本色；廉潔用權，自覺維護人民根本利益；廉潔修身，自覺提升思想道德境界；廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風”，主要涉及到黨員領導干部從政、用權、修身、齊家應具有的廉潔本色。從內容屬性上看，這8條都屬于對黨員、干部的道德要求、倫理要求，是黨的政治倫理在黨員、干部身上的應然體現。從這個意義上講，《準則》相當于是黨的道德體系、倫理體系，其在治黨管黨中的主導性價值目的應該是實施“以德治黨”。《條例》在主體內容上就是通過制定明確具體、適用法定情形的紀律條文、紀律規范、執行程序等，將對黨員、干部、黨組織行為的各項紀律約束落到實處，以切實維護黨的紀律的統一性、嚴肅性、權威性。從這個意義上講，《條例》相當于是治黨管黨的“刑法及刑事訴訟法”，是實施“依規治黨”的基本工具、主要抓手。

《準則》8條，均是倡導性、倡議性、號召性的規范性要求，為黨員、干部開列出釋放正能量的“正面清單”，明確告訴黨員、干部“應該干什么、如何做才是對的”。同時，也隱喻地去規勸黨員、干部要自覺主動地去預防某些不合乎黨內倫理、職業道德行為的發生。《條例》133條，則是對黨員、干部、黨組織開列出違紀行為、違紀懲治的負面清單，明確規定“不應干什么”“不能干什么”“如果違反該如何查辦、如何懲治”等要求。如此看來，《準則》顯然是以倡議預防為主色調，《條例》顯然是以查辦懲治為主旋律，二者一個側重于“防”，一個側重于“治”，具有顯著差異性。

在實施手段、實施力量上，《準則》與《條例》呈現出顯著不同。《準則》是對黨員、干部廉潔自律的號召，體現的是黨的號召力；《條例》是對黨員、干部具體行為的強制性約束，體現的是黨的強制力。相應地，《準則》的貫徹落實，主要依賴于深入的黨內宣傳鼓動、系統的黨內動員；《條例》的貫徹落實，則必須依賴于從中央到各級黨委、從中紀委到各級紀委、從中央組織到基層組織的強制性推行，依賴于以“黨紀嚴于國法”的立論邏輯、思維邏輯去普及黨的紀律、強化紀律約束、加大對違紀行為的懲治力度，使黨的紀律真正嚴起來、硬起來，與“稻草人”、“紙老虎”徹底絕緣。

從條文規定看，《準則》的條文規定是抽象的，而《條例》的條文規定則是具體的。《準則》的8條規范，都是原則性、宏觀性、總體性的要求，在表述上較為抽象，其功能發生的機理主要依賴于黨員、干部的內化過程，最優狀態是沉淀形成黨員、干部的思維習慣、行為習慣。《條例》對黨員、干部、黨組織各項違紀行為的表現、情節、應受到的處分等均作出詳細具體明確的規定，也很具有實踐操作性；黨員、干部、黨組織“不應做什么、如果做了會有什么后果”，都有“白紙黑字”的條文支撐、讓人一目了然。

張書林，中共山東省委黨校黨建部副教授，法學博士，研究方向：執政黨建設的理論與實踐。

責任編輯 姜杰

作者簡介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.010

中圖分類號：D262.6