政府信任問題探析

文/李鵬 王雋媛

政府信任問題探析

文/李鵬 王雋媛

黨的十八屆三中全會提出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。政府公信力問題的核心是政府信任問題，政府對公共權力的使用、對公共責任的履行、對公共倫理的踐行、對公共產品的供給以及文化環境、輿論氛圍和個體狀況等因素都會影響公眾對認知政府的信任。要實現政府公信力提升就要進一步明確其主體地位，從政府與公眾兩個維度入手有效提升政府信任水平。

政府；公信力

一、政府信任的界定

當前，學界從不同的視角對信任的內涵做出了界定，如德國社會學家盧曼認為，從最廣泛的意義看：“信任指的是對某人期望的信心，它是社會生活的基本事實。”［1］（P1）波蘭社會學家什托姆普卡在他對信任問題的研究中提出：“信任就是相信他人未來的可能行動的賭博。”［2］（P33）從現有對信任問題的研究看，對信任的理解應把握以下幾個方面。一是信任是一種關系，信任無論是過程還是結果，都必須要具有主客體，信任是主客體互動關系的產物。二是從心理學的視角看，信任是一種對未來的預期，也就是信任存在著一定的不可預測性和時間的后置性。三是信任程度的強弱取決于主體對客體以往行為表現的認知。

信任作為一種關系的存在，在社會生活的不同領域表現為不同的信任形式，在政府管理過程中就表現為政府信任。從形式邏輯的角度看，政府信任可以簡單界定為公眾對政府行為期望的信心，政府信任的主客體分別是公眾與政府，政府信任關系存在于公眾與政府的互動過程之中，信任水平的強弱取決于政府以往的行為表現和公眾對政府以往行為的認知水平。對政府信任的理解應該把握以下幾個方面。其一，從信任的主客體維度看，政府信任應存在公眾信任政府和政府信任公眾兩種形態，但是，由于政府與公眾關系的不對等性，現實中對政府信任的理解一般限定于以公眾為主體，政府為客體的維度之下。其二，政府信任主客體存在于公眾對政府以往行為的判斷與對未來行為的期望之中。其三，政府信任水平的高低取決于政府以往的行為表現以及公眾對政府過往行為的認知水平。

二、政府信任的特點

一是政府信任的公共利益性。現代政府行為是圍繞著政府職能的履行而展開的，政府在履行政治職能、經濟職能、社會管理職能和文化職能的過程中依靠的是其所掌握的公共權力，目的是為了實現與維護公共利益，因此，是否有效地實現與維護了公共利益也就是政府行為公共性的強弱也就成為了判斷政府行為以及公眾認知政府行為的基本依據，公共利益性成為了政府信任最為重要的屬性。

二是主客體的不對等性。其一，政府雖然是被信任對象，但是，在現實社會運行中，由于政府扮演著公共權力行使者、公共產品供給者與公共秩序維護者的角色，因此，政府在與公眾的互動關系中處于主動地位，而公眾特別是具體的公眾個體則處于被動地位。其二，由于政府扮演著社會管理者的角色，因此，在公眾與政府的互動中，政府具有在信息上的控制與壟斷地位，公眾很難甚至不能獲得對政府行為全面、有效、真實的認識，對政府的信任存在一定的困難性與模糊性。

三是信任水平的相對穩定性。由于政府與公眾在現實社會運行中存在的地位不對等性，因此，作為政府信任關系主體的公眾，對政府的信任就存在著一定程度的被動性，然而，公眾正常生活的展開卻須臾不能缺少對公共產品的利用。如一個人要正常生活就必須首先保證人身的安全，而公共秩序的構建與維護是由政府來承擔與完成的，因此，公眾不可能因為不信任政府而不去利用政府所提供的公共產品。所以，即使政府的信用下降，公眾對政府的信任水平降低，但是，公眾依然需要去信任政府，這就使政府信任水平一般都會保持在一個相對穩定的水平。

三、影響政府信任的因素

（一）政府維度

·政府對公共權力的使用

政府是公共權力行使的主體，政府的公共權力是由國家權力機關所賦予的，公共權力是政府實現與維護公共利益的工具，政府行使、運用公共權力的目的是對公共利益的實現與維護。因此，政府的權力行為對政府信用的形成會產生重要的影響。如果政府在使用權力的過程中始終堅持公共利益導向，始終能夠正確運用權力，合理運用權力，能夠在使用權力的過程中體現對公平、正義價值的維護與實現，能夠在使用權力的過程中體現公開、公正和透明，始終嚴格依照相關程序行使相關權力，那么，公眾就會認知到政府對公共利益的維護，就會對政府產生信任，反之，如果政府不能處理好自利與公利之間的關系，在自利性的影響下濫用公共權力，將公共權力異化為牟利的工具，那么政府的信用水平就會下降，公眾就不會對政府給予有效的信任。

·政府對公共責任的履行

政府是行使公共權力的主體，獲取權力必然要承擔公共責任，只有權責相一致才能保證政府對公共權力的正確行使。從政府內部看，政府要根據職能和權限，及時、有效、高質量地完成上級交辦的任務，政府公務人員要根據自身的崗位要求完成自身的工作任務，政府的相關行為要在相關法律、法規和制度的框架內運行，政府部門要構建有效、完善的問責體系，要嚴格執行相關問責程序；從政府外部看，政府要切實履行對公眾所作出的各項承諾，要接受權力機關、社會公眾和新聞媒體的監督，要按照程序及時回應外部監督對政府提出的質詢和監督建議。政府只有承擔起相關責任，有效履行相關責任行為，有效實現與維護公共利益，才能提高自身的信用水平，公眾才會賦予政府信任，反之，不負責任的政府是很難贏得公眾信任的。

·政府對公共倫理的踐行

公共倫理是指政府在實現與維護公共利益過程中，政府行為所體現出的對公平正義、公序良俗、社會公德等價值的體現。公共倫理是政府行為的內在價值追求，是對政府行為的內在約束，政府在實現與維護公共利益的過程中，既要努力兌現對公眾的相關承諾，依法、依規行使公共權力，又要在法律和制度的基礎上體現出政府行為的公平、正義、道德和以人為本的價值；既要使政府行為體現出工具性，又要使政府行為彰顯出價值性。政府對公共倫理的踐行是對政府行為提出的更高要求，具有高度倫理性的政府行為更容易獲得公眾的有效認知，更容易獲得公眾發自內心的認同，反之，如果政府的相關行為是嚴重違背公共倫理的，那么即使政府實現了其行政目標，公眾也難以對政府給予高度的信任。

·政府對公共產品的供給

政府是公共產品的供給主體，政府對公共利益的實現與維護主要通過提供公共服務與供給公共產品來完成，因此，政府公共產品的供給對政府信用的構建就具有了重要的影響。如果政府能夠不斷加強制度建設、不斷完善體制機制，不斷根據公眾的需求和社會的發展提升自身的公共產品供給能力，不斷為公眾提供優質、及時、有效的公共產品與公共服務，那么公共利益就會得到有效的實現與維護，公眾就會對政府給予有效的信任，反之，如果政府不能根據公眾的需求和外部環境的變化適時的提升公共產品的供給能力，不能在現有能力水平下，為公眾提供優質、及時、有效的公共服務與公共產品，那么，公眾就會對政府供給公共產品的意愿與能力產生質疑，就會對政府行為產生不信任，進而導致政府信任水平的下降。

（二）公眾視角

在政府具有一定信用水平的前提下，公眾對政府行為的認知情況就會成為影響政府信任水平的又一個主要因素，公眾的認知能力與水平會受到文化環境、輿論氛圍以及政治態度的影響。

·文化環境對公眾認知政府行為的影響

一是傳統文化的影響。人是文化的產物，對其影響最為深刻的是傳統文化，一個國家、地區傳統文化的特點會對公眾對政府行為的認知產生重要的影響。二是政治文化的影響。政治文化是制度文化、意識形態以及傳統政治思想的綜合構成，其特點由現有政治意識形態主導，公眾長期處于一定的政治意識形態之中，長期生活在一定政治制度之下，必然會從思想上受到政治文化的影響，這種影響必然會作用于公眾對政府行為的認知過程。三是社會文化的影響。隨著社會的發展，不同歷史時期，每個社會都會在經濟、科技以及社會發展的推動下，形成一個時期特有的文化環境，這些文化環境雖然會不斷發生變化，但是，它依然會對一定時期內深處其中的公眾產生重要的影響。

·輿論氛圍對公眾認知政府行為的影響

公眾對政府行為的認知既有直接認知即通過和政府的直接接觸，也有間接認知即通過輿論報道認知政府行為，兩種途徑雖然都會對公眾認知政府行為帶來影響，但是，在現實環境中，由于公眾和政府直接接觸的有限性，公眾更多是通過傳媒途徑來認知政府行為，因此，傳媒環境會對公眾認知政府行為產生重要的影響。如果公眾所處的輿論氛圍是一個以理性、客觀傳播為主，以堅持營造社會的公平、民主、正義氛圍為責任，以維護和實現公共利益為任務的輿論環境，那么，公眾就會通過輿論所傳導的信息，對政府行為產生正確的認知。反之，如果一個社會的媒體是以牟取私利為價值取向，以迎合社會對爆炸性、獵奇性和好奇性心理為目的，那么，社會輿論就會產生對政府負面信息報道的偏好，就會造成對政府行為報道的價值偏離甚至誤導公眾對政府的認知。因此，在這樣的輿論環境下，即使政府完全實現了對公共利益的實現與維護，政府行為高度體現了道德倫理的價值訴求，那么，公眾也不能有效認知政府行為，進而導致公眾對政府信任水平的下降。

·個體狀況對公眾認知政府行為的影響

社會生活中，公眾由于所處地域、文化和職業的差異以及個人教育、先天素質和人生際遇的不同，在社會生活中會呈現出不同的利益訴求、心理狀態和認知特點。社會公眾是由每一個微觀的個體構成的，整體的認知狀況是對個體認知狀況的整體性反應，因此，在關注公眾對政府整體性認知的過程中，一定要關注個體以及由個體構成的群體在微觀上對公眾認知政府行為的影響，這種影響集中表現在以下幾個方面。一是不同利益訴求的影響。不同利益訴求的社會群體對政府行為的認知會受到自身利益要求的影響，會在不同立場上對政府行為產生不同的認知，這種認知或是增強、或是減弱政府的信任水平。二是心理狀態的影響。社會個體及群體在不同的時間段會形成不同的心理狀態，在特定心理狀態下如公眾在遇到災難的過程中，由于其心理受到嚴重沖擊，這些公眾在心理上會對政府產生極度的依賴感和極度的挑剔性，因此，公眾對政府行為的認知就會產生偏差。三是個人認知能力的影響。不同教育水平、先天素質對公眾認知政府行為會產生較大的影響，有的甚至會導致公眾難以對政府行為給予有效認知，導致對政府行為的漠然與對政府信任的缺失。個體狀況對公眾認知政府行為的影響是多方面的、微觀的、隱蔽的，但是，在一定的條件下，個體在認知上的變化就會傳導到整體認知當中，就會改變公眾整體對政府行為的認知。

四、提升政府信任水平的路徑

第一，要不斷提升政府自身的信用水平。其一，政府要切實、有效履行公共權力，規范權力使用行為，要依法、依規使用權力，提高行政行為的合法性與合理性。其二，政府要不斷強化責任意識，做到權責相一致，不斷加強和完善問責機制與體系，不斷提高問責效力，不斷規范問責程序，增強政府的公共責任性。其三，政府要不斷提升行為的公共倫理性，要提高行為的公平性、正義性以及合理性。其四，政府要不斷提升對公共產品的供給能力與水平，不斷改進供給機制，要加強公共服務供給的市場化改革，不斷提升對不同需求公眾不同層次公共產品的供給。

第二，政府在提升自身信用水平的同時，還要高度關注文化、輿論和個體狀況對政府信任水平的影響。其一，政府要在加強自身建設的同時，高度重視對傳統文化、政治文化和社會文化對公眾產生影響的回應，要將文化對公眾的影響給予充分考慮和科學利用。其二，政府要在加強自身建設的同時，不斷營造良好的輿論氛圍，政府要加強對社會輿論氛圍的構建與引導，要學習現代傳媒的規律，要善于運用現代傳媒，有效傳播主流信息，要不斷提升自身的公共關系能力，加強對政府自身的形象塑造，從而通過政府公共形象的提升增強公眾對政府的信任水平。其三，政府要在加強自身建設的同時，提高對個體的關注。政府要樹立宏觀與微觀兩個視角，既對公眾的整體性認知水平與特點給予有效把握，同時，也要從微觀上對不同地域、不同利益訴求和不同認知能力的社會群體和個體給予有效關注，以不斷提升公眾對政府認知的合理性與有效性。

［1］盧曼.信任［M］.上海:上海世紀出版集團，2005.

［2］彼得·什托姆普卡.信任--一種社會學理論［M］.北京：中華書局，2005.

李鵬，中共長春市委黨校公共管理教研部講師，東北師范大學政法學院博士研究生，研究方向：比較政治制度，公共管理；

王雋媛，東北師范大學環境學院講師，研究方向：比較政治制度，公共管理。

責任編輯 解梅娟

D630

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.009