農產品質量安全監管存在問題及成因分析

梅星星

（河南牧業經濟學院，河南 鄭州 450011）

農產品質量安全作為公共物品，其公共性應該由公共部門來提供，而政府作為公共部門代理人，確保農產品質量安全是其基本職責之一。同時，相關法律和部門法規也明確規定政府在食品（食用農產品）質量安全監管方面具有不可推卸的法律責任。食用農產品作為食品的原料，其質量安全狀況對食品的質量安全具有實質性影響，因此，確保食用農產品質量安全意義重大。

食用農產品的質量安全狀況既依賴于供應鏈生產源頭的安全生產，又依賴于貯運流通環節的嚴格監管，監管又分行業內的企業自律性監管和行業外的政府監管和社會監管。從歐美等經濟發達國家和地區的食品質量安全情況來看，單純依靠市場調節機制這只“無形之手”，并不能取得令社會滿意的效果。因此，食品質量安全依靠政府監管成為學界一致的觀點。

1 食用農產品質量安全政府監管存在的問題

1.1 監管模式存在的問題

當前，國內食用農產品質量安全監管以行業內政府監管模式為主，由于該監管模式是沿襲計劃經濟體制下的行政監管思維，屬于被動型的政府監管。在實際監管過程中，監管活動的開展，受到行政部門利益影響，帶有較為明顯的“行政長官式”特點，致使每年從中央到地方政府投入到食用農產品質量安全監管的成本與其所取得社會效益不成比例。而美國、日本等一些被公認為食品質量安全程度較高的國家地區，所采用的監管模式則是以企業主體監管為核心，以社會救助和保險救濟為保障，以食品質量檢測和安全風險評估為技術支撐的監管模式，側重于以社會監管為主的主動型監管[1]。因此，從監管模式存在的問題來看，國內的食用農產品質量安全監管重視行業內政府監管，輕視行業外政府監管，而以社會監管的主動型監管模式的構建與發展較為滯后。

1.2 監管主體存在的問題

1.2.1 監管主體三大體系獨立性不足

完善的監管體系是確保食用農產品質量安全的最后一道屏障，在以確保人民群眾飲食安全為目標的食用農產品質量安全監管領域中，行政管理獨立性被視為確保管理高效的必要條件之一。監管獨立性主要包括監管獨立性、檢測獨立性、執法獨立性3個方面，監管獨立性指農業行政主管部門綜合運用法律、行政、經濟和技術手段對食用農產品質量安全實施事前、事中、事后全方位控制和監管的能力；檢測獨立性指檢測部門依照國家相關法律法規和技術標準對食用農產品質量安全實施自主、客觀檢驗檢測的能力；執法獨立性指農業行政機關或農業行政機關授權的執法組織綜合運用法律、行政手段對違法主體實施處罰、制裁的自主能力。然而，從現行的食用農產品質量安全監管體制來看，監管主體存在獨立性不足的問題。

事實上，農業主管部門既要考慮農業增產又要考慮農產品質量安全，既面臨監管不力的問責風險又要保護本地農產品產業發展，進而使監管獨立性大打折扣；檢測獨立性方面，因檢測結果將作為對企業主體違法違規、量刑定罪的主要依據而意義重大，在檢測過程中容易受到企業主體、監管部門及其他職能部門說情而影響檢測的自主性、客觀性；執法獨立性方面，因目前個別地方食用農產品質量安全執法經費欠缺，執法主體更多的是考慮通過行政處罰進行創收，在保持創收可持續前提下會采取“養魚執法”，同時，在執法過程中執法獨立性也面臨本地區黨委政府以其他行政部門說情甚至是阻擾而受到影響。此外，由于國內農產品執法體系建立時期較短，體系格局在2008年以后才基本形成，在監管過程中，其保障作用尚未完全凸顯。總之，監管主體存在的獨立性不足問題，在某種程度上助長了食用農產品質量安全問題的發生，導致食用農產品質量安全監管效率低下。

1.2.2 檢測體系建設力度不大、發展失衡

食用農產品質量安全檢測是對食用農產品質量安全風險評價、農業行政執法、公平交易和市場秩序管理的重要技術支撐[2]，在2003年之前，食用農產品質量安全監管沒有明確的部門負責，監管檢測體系建設與規劃基本空白。自《農產品質量安全法》實施以來，農業行政部門作為食用農產品質量安全主管部門，對食用農產品質量安全檢測進行兩期規劃建設，取得一定的階段性成果，對全國食用農產品質量安全檢測體系建設起到了“掃盲”的作用[3]。然而從現實情況來看，2006-2010年，農林水事業支出僅占中央財政總支出的7.7%，食用農產品質量安全檢測一期規劃（2006-2010年）總支出占農林水事業支出的0.2%，其中經費也多用于省部兩級食用農產品質檢體系建設，對廣大縣鄉鎮級質檢體系的建設缺乏科學規劃，這無疑加劇了全國不同行政區域質檢體系發展的失衡程度[4]。農業部于2010年出臺的二期規劃，總支出不足72億元，面對全國1 000多個縣級質檢體系尚屬空白的現實，無疑是“杯水車薪”[5]。

此外，從食用農產品質量安全檢測體系建設地域分布來看，長三角、珠三角和環渤海三大區域的質檢體系建設較完備[6]；在西部地區真正具備日常檢測能力的縣市級的數量不足三成，鄉鎮級幾乎沒有完善的質檢體系[7]。

1.2.3 監管部門之間出現新的職能重疊與分割

為理清食品質量安全監管部門職能職責，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準并實施國務院機構改革和職能轉變方案，對食品質量安全監管職責職能進行大調整，但新的改革也帶來了新的職能重疊與分割問題。衛計委下屬的國家食品質量安全風險評估中心，成立于2011年，其職責是開展食品安全風險評估基礎性工作，承擔風險監測相關技術工作，做好風險評估、交流等各項工作[8]；而衛計委食品安全標準與監測評估司也承擔組織開展食品安全風險監測、評估和交流的任務[9]；同時，國家食藥監總局食品安全監管三司職責范圍中也包括分析預測食品安全總體狀況、組織開展食品安全風險預警和風險交流等事項[10]。此外，改革方案明確將從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前供應鏈環節的監管職責劃歸于農業部門，市場流通環節、加工環節則由食藥部門負責；然而，農業部門對農產品質量安全風險的分析和評估并未局限于規定的職責范圍內，同時，國家質檢總局食品生產監管司負責生產加工環節的食品質量安全監管、風險監測[11]。由此，可以看出，新的食用農產品質量安全監管體制下，不同職能部門之間又出現新的職責重疊；由官僚組織勞動分工原則可知，不同部門之間政策領域越相近，因政策空間的爭取、維持本部門利益而遏制部門間合作的可能性越大，進而監管效率就可能越低[12]。

由以上對食品安全管理體制演變的分析可知，廣義的食品現已被分為食品（加工食品）和食用農產品（初級農產品）兩大類，2013年國務院機構改革后，農業部負責食用農產品質量安全監管，食藥部門負責食品質量安全監管，基本涵蓋對食品大類的監管，多部門分段監管的體制格局被打破。但是，農業部門對食用農產品的監管范圍僅被限于從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的供應鏈領域，進入市場流通領域的食用農產品則由食藥部門監管。流通領域被人為地分割成市場前后兩段，流通領域前段的監管是農業部門新增職責而一時難以適應，流通領域后段的監管，對食藥部門來講，一時難以下手。同一類產品供應環節被人為分為兩段，需要兩套“人馬”和“裝備”，在國家相關法律、機制尚不具備可操作性的前提下，新的管理體制會造成食用農產品質量安全監管新的真空地帶，監管效率會大大降低而留下安全隱患。因此，不論是從橫向的監管部門職能職責來看，還是從縱向的供應鏈環節來看，新食用農產品質量安全監管體制尚存在新的職能重疊與分割問題。

1.3 監管機制存在的問題

1.3.1 部門監管行政化，監管機制機械化

目前，食用農產品質量安全監管主要通過專項整治、例行監測、監督抽查3種形式進行。例行監測主要以政府為主導，通過制定計劃等程序，依法對生產或流通中的農產品進行檢測；監督抽查主要是農業行政主管部門為了監督農產品質量安全，依法對生產中或流通中的農產品進行抽樣檢測；這2種管理機制在形式上有一定區別，但是實質都是由農業行政部門對其職責范圍內食用農產品質量安全及其責任主體進行的“主動”出擊的被動型監管。并且，對哪些地方、哪些種類的食用農產品進行監管，帶有很強的部門負責人意識，并且以“運動式”“突擊式”監管居多，這種監管形式多以單向式、強制性為特點，而監管對象為了降低生產成本會有選擇性的配合監管部門工作，這使得監管部門對監管范圍內食用農產品質量安全問題的甄別能力有限；即便監督檢測發現問題需要依法追究相關責任主體時，執法主體往往“一罰了之”“以罰代管”，甚至會遇到其他利益團體的阻擾，最終對違法主體的懲治因執法部門責任人執法意愿改變而“不了了之”。從監督到檢測再到執法的每個環節，管理行為及管理方式亦受到部門長官意識決定，具有較強的部門行政色彩。

同時，在現有社會環境下，依靠企業自我監測保證食用農產品質量安全尚需時日，使監督檢測成為政府日常工作，又需要投入大量人力物力，反過來，這又為部門管理行政化提供了可能。實際當中，央地各級政府用于這方面的財政支出有限，造成管理部門監測任務重而后勤保障不足，而行政問責力度又不斷加大，在這種現實矛盾當中，監測工作難免流于形式。在這種尷尬境地之中，監管部門的監測工作仍然是單向式進行，很少與監管對象及社會主體進行互動，缺乏市場經濟意識，造成國家投資建設的監測平臺資源利用率不高，而企業又出于成本考慮不愿投資建設監測平臺，進而致使監管主體與監管對象之間缺乏高效合作，對監管效果產生負面影響。

1.3.2 監管機制建設與監管機構職能改革不同步，部門監管難度增加

農業部從2001年開始實施“無公害食品行動計劃”，建立了農產品質量安全例行檢測等管理制度，到2013年國務院機構改革前，農業主管部門在全國31個省（區、市）151個大中城市，按每年4次的抽檢頻次對蔬菜、水果、畜禽產品和水產品等4大類食用農產品進行監督抽查，經過10多年的發展，積累了較豐富的監督檢測經驗[13]。從監管抽檢樣品的來源看，多取自批發市場、商超、集貿市場等流通領域關鍵點和生產基地，按照2013年國務院機構改革方案，農業主管部門的抽檢取樣應該集中于生產基地等生產環節及進入批發、零售市場或生產加工企業前的流通領域前段，原來監管重點領域劃歸食藥部門監管。新的監管體制改革，初衷是明確部門的職權邊界、劃清部門利益邊界，使食用農產品質量安全監管由多部門分段式監管轉變成以單部門按品種監管為主、其他相關部門輔助監管，進而提高對食用農產品質量安全監管效率。但是，將食用農產品供應鏈中流通環節人為地分割為基地到市（商）場、加工廠以及市（商）場兩段，使農業部主管部門原有的監管優勢喪失，而新成立的監管機構因缺乏相關的監管經驗，在取得社會認可的實際效果以前，其監管確實存在一定風險不確定性。

1.3.3 質量安全網絡媒體輿情應對機制滯后

網絡媒體是一把“雙刃劍”，維權途徑網絡化可以在一定程度上增強食用農產品質量安全監管的社會效果，據相關網站的數據顯示，在2000-2014年，經權威機構報道的食品安全案例達3 500件[14]，從毒豇豆到瘦肉精、甲醛白菜到鎘大米，凡是對公眾生活、社會經濟發展緊密相關的食用農產品質量安全事件，網絡媒體已悄然走在食用農產品質量安全監管的前端，并且公眾開始以網絡媒體曝光率來評價食用農產品乃至食品質量安全的標準。因此，從公眾的角度來看，網絡媒體具有“排險者”的功能。

然而，如果網絡媒體缺乏相應的規制，對相關事件缺乏客觀全面了解的網民在“寧愿信其有、不愿信其無”的從眾心理下，往往是聽一半、理解四分之一、零思考，卻做出雙倍反應，會使質量安全事件網絡輿情急速惡化，其結果不僅使生產經營主體面臨巨大損失，也會引發公眾心理恐慌，進而對監管部門的公信力產生懷疑。在實際當中，面對非實質性的質量安全事件網絡輿情監控，監管部門往往沒有具體可操作的應對措施。例如，2006年被網絡報道的海南注水西瓜一事，2008年發生的中國奶制品污染事件，在開始階段，都是通過網絡化維權后引起眾多媒體的關注而引起的食用農產品質量安全事件，最終對經濟、社會產生較大的負面影響。

2 成因分析

根據前文所述，食用農產品具有信任品和經驗品特性，食用農產品質量安全具有外部性和信息不對稱性等經濟學特性，這些特性使得生產經營者在“生產經營者——公眾”這一對“委托——代理人”中具有天然的信息優勢。因而，這在一定程度上決定了公眾對食用農產品質量安全這一“公共物品”的獲得需要一定的監管機制來維持和調節。然而，在我國現有的監管體制下，要想實現對食用農產品質量安全的監管，只能是公眾委托政府監管部門，對市場中的信息不對等進行調節。但是，生產經營者、監管部門共同作為公眾的代理人，兩者之間有可能存在“隱匿行動”和“隱匿信息”的雙重可能，進而產生共同對委托人進行信息屏蔽的可能，進而導致一系列食用農產品質量安全監管問題。

監管問題的產生是由于自愿交換、自由選擇、行為主體決策分散化及市場信息不完全現象在一定程度上存在著，而建立在信息不對稱理論、委托代理人理論、博弈論基礎上激勵相容的機制設計理論，恰恰可以為符合以上特點的問題研究提供較為完備的理論框架[15]。基于此，在前人研究基礎上，筆者以激勵相容理論視角對國內食用農產品質量安全監管問題背后的機理進行理論分析。

2.1 廠商的天然違規傾向

在實際當中，廠商生產行為合規與否，取決于其效用目標函數；在成本一定下，會選擇利益回報更大的生產經營方式，或是在利益回報一定時，會選擇成本支出更小的生產經營方式。在生產經營質量安全的食用農產品時，其直接的成本效益比要大于偷工減料行為下的成本效益比。由于國內食用農產品產業鏈條長、范圍廣，市場經營呈現碎片化、小規模特點，這導致了食用農產品信息獲取的高成本，增強了廠商之間的競爭，也加劇了廠商的投機傾向。

此外，由于國內質量安全的食用農產品生產經營標準較高，要合規生產所付出的直接成本較高，大于違規生產所帶來的收益的現實情況；因而，在該博弈當中，對廠商甲而言，無論廠商乙做何策略選擇，廠商甲選擇違規所獲得比較收益最大；反之，廠商乙亦然[16]。然而，從整體博弈的結果來看，市場當中所有廠商最終的最優策略選擇將是違規，即所有成員集體理性將造成整個組織的不理性。由此得出的結論是，在監管缺失及激勵制度不足的情況下，廠商具有天然的違規傾向。

2.2 廠商與監管部門間的利益合謀

前文分析結果顯示，廠商具有天然性的違規傾向，而農業部門作為公眾利益代理人，應履行監管職責。然而，由于市場信息的不完全性，監管部門不可能完全掌握廠商有關信息，因而，即便是在監管下，廠商有合規與違規2種策略選擇；同樣，廠商也不可能完全掌握監管部門有關信息，因而，即便是廠商違規情況下，監管部門也有作為和不作為2種策略選擇；由此，形成監管部門與廠商間的靜態博弈支付矩陣存在4組策略組合。

在廠商合規生產時，不論行政部門監管與否，其均獲得一定凈收益，而農業部門是否進行監管，取決于監管所帶來的回報（政治經濟收益）與監管成本的凈收益大小。在廠商違規生產時，農業部門如果進行監管，并且假設可以發現違規問題，并將廠商信息傳達給委托人，進而獲得一定的政治經濟收益；對廠商違規行為進行處罰，獲得罰金收益，但是要付出監管成本，其最終總收益為政治經濟收益、監管成本、罰金收益的總和。如果農業部門不進行監管，廠商將獲得超額利潤，同時，違規生產廠商為了逃避監管所面臨的懲罰，會向監管部門進行一定的尋租，監管部門最終收益為權力租金。

在現有監管機制下，廠商所面臨的違規罰金、尋租成本小于合規生產的投入成本，且用于權力尋租的成本往往能夠實現“事半功倍”的效果。因而，不論農業部門監管與否，廠商依舊傾向于違規生產[17]。對農業部門而言，監管所獲得政治收益以及罰金收益分攤到監管執行者的部分較小，甚至可以忽略不計，然而，監管成本較大，監管執行者寧愿放棄公眾利益而享受來自廠商的權力租金為自己帶來的收益。因此，不論廠商違規與否，監管執行者傾向于監管不作為。由此看出，（廠商違規，監管不作為）是博弈結果，即在監管制度激勵不足、合規生產成本較高的情況下，食用農產品質量安全監管只能是流于形式。

2.3 社會監管的缺乏

前文并沒有對委托人參與的情景進行分析，假如將委托人——公眾的監管納入到監管部門與廠商間的利益博弈當中，結果將會是怎樣。基于市場信息的不完全性，因監管部門不可能完全掌握廠商有關信息而使得廠商有合規與違規2種策略選擇；廠商因不能完全掌握監管部門有關信息而使得監管部門有作為和不作為2種策略選擇；因公眾不能完全掌握監管部門及廠商有關信息而使得公眾有舉報和未舉報2種策略選擇，但假設公眾只對監管不作為下的廠商違規行為進行曝光或是舉報，由此形成社會監管下的監管部門與廠商間靜態博弈支付矩陣。其中，農業行政部門監管及監管精度的概率，公眾媒體等社會監管的概率，廠商的超額利潤率對廠商的生產經營行為會產生一定影響，并且農業行政部門監管以及社會監管能力越強，廠商違規行為被查處的概率越高；廠商因違規所帶來的超額利潤越小，廠商違規動機的可能性就越低。

由此，社會監管下監管部門與廠商間靜態博弈的結果來看，不管公眾曝光不曝光，整體博弈下的最優策略選擇仍是（廠商違規，監管不作為）。由此得出的結論是：在監管制度激勵不足、合規生產成本較高的情況下，食用農產品質量安全監管只能是流于形式。然而，與上一章節的分析結果相比，在社會參與下，這（廠商違規，監管不作為）一整體博弈均衡解的概率將會下降一半，可以反映出，社會參與的共同管理在一定程度上有助于提升國內食用農產品質量安全水平；反之，缺乏社會參與，食用農產品質量安全監管狀況在短期內得以實質改善的可能性不大。

3 啟示

通過本研究發現，從監管部門角度來看，由于在現行的“兩級監管”體制下，農業行政部門從本級政府得到的監管經費有限，農業部門會選擇性監管或是不監管，上級財政預算往往不能及時完全落實，并且上級財政劃撥數額有限，也僅僅起到“掃盲”作用。在實際監管過程中，農業部門也將面臨上級和本級主管部門問責的風險，在多重約束下，農業部門呈現出監管“避害性”傾向。與此同時，監管人員個人利益不僅不會因部門監管不力而付出直接的經濟成本，而且還會因監管不作為或是工作人員有意放任廠商違規行為獲得權利租金。可是，假如監管效果得到較高的社會評價，監管部門獲得一定的政治聲譽和經濟獎勵，監管人員從中分配得到的直接收益也將會微乎其微，相反，其個人還將面臨政治問責的風險。最終，對監管人員而言，存在“政效顯著，個人無關；政效顯微，個人牽連”的現象，錯使工作人員產生“做事不作為即是最大收益”的傾向。此外，廠商生產的最大效用目標是追求經濟利潤，其次才是食用農產品質量安全，廠商選擇合規生產而利潤降低，如果得不到相應的利益補償，必然會降低生產標準甚至是選擇違規。監管部門的最大效用目標是食用農產品質量安全，其次才考慮經濟成本。

監管者、廠商作為公眾代理人，在信息不對稱的條件下，有“隱匿行動”和“隱匿信息”的雙重可能，并且兩代理人之間還存在合謀的激勵。當網絡媒體對食用農產品質量安全及其監管情況進行客觀、全面報道后，公眾會因此獲取更多的相關信息，亦即食用農產品質量安全及其監管信息的透明度將會有所增加，生產經營者向監管者尋租所面臨的風險將進一步提高，監管者同生產經營者合謀的意愿將有所降低。

由此可知，社會監管成本的下降、監管程度的增強，將會使更多的食用農產品質量安全問題被披露，進而倒逼監管部門增加其監管強度，生產經營者將會受到更多的懲罰，食用農產品質量安全狀況逐步好轉，符合社會整體效用目標。