信陽農村土地承包經營權流轉和規模經營的實踐與探索

信陽市農業經濟管理指導站 潘由宗

信陽農村土地承包經營權流轉和規模經營的實踐與探索

信陽市農業經濟管理指導站 潘由宗

信陽是農業大市，自2009年河南省委、省政府批準信陽為“河南省農村改革發展綜合試驗區”以來，信陽市委、市政府把“創新農村土地流轉體制機制”作為農村改革的一項重要內容，各級各有關部門積極行動，通過加大指導、加大扶持、創新思路，推動了信陽市農村土地快速流轉。截至目前，全市農村土地流轉總面積24．6萬hm2，占耕地總面積的36%。通過土地流轉，相當一部分土地達到土地經營規模化、農業生產標準化、生產全程機械化，全市糧食生產實現“十二連增”，2015年糧食產量在59．7億kg以上，規模經營效益十分明顯，農村土地向農村能人、大戶和農業企業集中，有利于農業機械化耕種，有利于促進農村勞動力轉移，有利于農村土地撂荒問題的解決和農村經濟的發展。

一、信陽市農村土地流轉和規模經營的成效

（一）促進了糧食穩定增產

近年來，信陽市糧食生產實現了“十二連增”，這既得益于各級政府重視糧食生產，又得益于流轉主體的規模經營。信陽市戶均耕地只有0．34hm2，一家一戶種植，經濟效益不明顯，加上農村勞動力大量轉移，耕地拋荒現象時有發生，對糧食生產造成了很大影響。規模經營主體把拋荒的耕地代種或流轉過來，有利于對現有土地資源的保護和利用。

（二）促進了現代農業的發展

一是新品種得到廣泛推廣。為提高土地產出率，規模經營主體往往會選擇品質好、產量高的新品種，以實現效益最大化。商城縣金穗糧油種植合作社，推廣“秈改粳”技術，不僅單產提高了50kg，價格也高出秈稻0．2元/kg左右。二是新技術得到廣泛應用。各級農業部門加強了對規模經營主體的科技指導和培訓，規模經營主體已成為新技術運用的“排頭兵”和示范典型。息縣農業部門指導項店鎮糧食種植大戶張德采用懶漢拋秧技術，是人工插秧效率的5～6倍，帶動周邊其他種糧大戶及農戶紛紛來參觀學習。三是機械化水平得到提高。實行農業機械不僅提高了生產效率，還有效降低了生產成本。因此，規模經營主體應加大農機購買力度，而且種植面積越大其農機配套應該也越多。根據對這次56 個規模經營主體的調查，大、中農機擁有量 1 029 臺，戶均18臺。

（三）推動了農村勞動力轉移

通過各種形式有序進行土地流轉，實現了人地分離，使部分農民從土地束縛中解脫出來，從事其他行業，從而推動了農村勞動力向非農產業轉移，加快了農業現代化進程。信陽市現有農業人口557萬人，農村勞動力400萬個，常年外出務工人員240萬人，占農村勞動力的60%，工資性收入已成為信陽市農民收入的重要組成部分。

（四）促進了農民增收

土地流轉后，一方面，農民每年每667m2可以得到500～700元不等的租金收入；另一方面，農民還可以外出務工或在業主經營的土地上就地務工，一般每人每天可以得到100～200元不等的收入。商城縣河鳳橋鄉農民彭卓巨兄弟二人土地流轉前每家每年種田收入1．3萬元，后來，將0．53hm2承包地流出去后外出務工，每年獲得勞務收入加上土地流轉費4 000元，全年每個家庭收入將超過3萬元。

二、信陽市促進農村土地流轉和規模經營的措施

（一）廣泛宣傳，積極引導，不斷提高農民參與農村土地流轉的積極性

信陽市委、市政府充分認識到加快推進農村土地流轉，必須要提高廣大農民對農村土地流轉的認識。因此，充分利用廣播、電視、報紙、網絡等傳媒工具廣泛宣傳《農村土地承包法》和農村土地流轉的有關政策要求。各縣區還印制了農村土地政策明白本、宣傳單，并發到每戶農民手中。通過宣傳，使廣大農民認識到土地流轉有利于農業規模化經營，有利于農民增收，不是政府收回農民的承包地，從而使他們放心并積極參與土地流轉。同時，各級各有關部門還注重樹立土地流轉典型，通過典型示范，使廣大農民看到土地流轉帶來的實際利益，從而轉變思想觀念，加快推進農村土地流轉。

（二）完善體系，搞好服務，不斷健全農村土地流轉機制

近年來，隨著農村土地流轉規模的擴大，無協議或口頭協議等不規范而引發的矛盾糾紛也逐年增加，各縣區充分認識到建立和完善土地流轉相關組織的重要性，積極加強土地流轉體系建設，依托當地農經部門組建了農村土地流轉服務中心，依托鄉鎮農業發展服務中心組建了鄉鎮土地流轉中心，依托村委會建立了村級土地流轉服務站，形成了三級管理服務體系。縣（區）、鄉兩級土地流轉中心主要負責對農村土地流轉管理、監督、指導；建立流轉信息平臺；辦理農村土地流轉合同簽訂、鑒證和檔案管理；對農村土地流轉合法性的審查；調解與仲裁農村土地承包合同糾紛等。村級流轉服務站主要開展流轉信息服務，接受農戶委托流轉土地，指導合同簽訂、鑒證等。各中心（站）有辦公地點，配備2～3名工作人員。同時，成立了以農業、林業、水利、畜牧、司法、國土、信訪等部門組成的農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，委員會下設辦公室，辦公室設在農經部門，并全部達到“五有”標準，即：有固定的場所、有辦公設施、有工作人員、有牌子、有工作制度。確保當事人提出的土地承包經營糾紛仲裁申請有法定機構受理、有專業人員審理、有固定人員辦理。

（三）加強培訓，提供保障，不斷拓展農村土地流轉空間

1．拓寬勞務輸出渠道，為農民的外出就業創造條件。多年來，農業部門利用“陽光工程”共對12余萬個農村勞動力進行了技能培訓，讓他們能夠出得去，掙到錢，留得住，為農村土地流轉創造了必要條件和有效空間。

2．建立健全農村社會保障體系。各縣（區）建立了農村最低生活保障、農村養老保險、大病救助、子女教育等農村社會保障體系，逐步弱化土地的社會保障功能，解除農民的后顧之憂，進而為農村土地流轉創造良好的條件。

3．大力發展農民專業合作組織。圍繞信陽市優勢產業和特色產業，各級農業部門引導發展農民專業合作社7 000余家，充分發揮他們在資源整合、帶動農戶搞規模經營方面的積極作用。同時，探索成立了農村土地信用合作社42家，鼓勵他們通過土地的“存入”和“貸出”獲得發展。

4．大力發展特色農業，緊緊圍繞華英鴨、固始雞、茶、花卉、蔬菜、板栗等特色產業，通過政策支持、資金扶持、項目帶動等，把它們做大做強，增強他們對農村土地的需求。

（四）加大扶持，政策支持，不斷激發農村土地流轉動力

1．出臺扶持政策。信陽市委、市政府專門下發了《關于創新農村土地流轉體制機制實施細則》（信農改發〔2009〕18號），明確提出了從財政、信貸、用地、用電等方面對規模經營戶予以支持。同時，為了有效解決部分土地規模經營業主資金短缺問題，信陽市委、市政府又出臺了《信陽市農村物權確認和抵（質）押擔保暫行辦法》。其中規定一定條件下的農村土地承包經營權、地上收益物權和房屋可以抵押。這些突破了《物權法》和《擔保法》等法律法規農村土地承包經營權、房屋不能抵押的規定，推動了信陽市農村土地流轉向積極方面發展。

2．項目支持。近年來，各級各有關部門把基礎設施作為農村土地流轉的“助推器”，大力實施山、水、田、林、路綜合治理，把農業綜合開發、中產田改造等項目與土地流轉緊密結合起來，近年來共投資1．8億元，改造中低產田2．24萬hm2，推動了2 890戶，使0．116萬hm2土地集中到種糧大戶。

3．資金扶持。各縣（區）都出臺了對流轉大戶給予資金扶持政策。如平橋區規定：凡在本區內新建且入股面積20hm2以上的土地股份合作社，由區政府給予2萬元的一次性補助；凡經工商部門登記、運作規范、作用明顯、每年度新增土地流轉面積33．33hm2以上的土地流轉中介組織，由區政府給予流轉組織3萬元的獎勵等。

三、引導農村土地承包經營權流轉和規模化經營的對策和建議

（一）建立土地流轉管理機制

一是規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記。二是建立土地流轉服務體系。積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制，在縣（區）建立土地流轉管理辦公室；鄉鎮成立土地流轉服務中心，充分利用農民信箱平臺，開展土地流轉供求登記、信息發布、土地價格評估、政策咨詢等服務工作；村級成立土地流轉服務站，接收農戶申請托管的土地，由服務站進行規模種植或通過鄉鎮調劑和網上招租等形式，把土地承包出去，解決“包給誰”和“誰想包”的土地使用供求矛盾，使土地流轉進入有序的市場化軌道。

（二）加強種糧規模經營主體的監管和引導

自信陽市被批準為“河南省農村改革發展綜合試驗區”以來，農村土地流轉迅猛，農村土地流轉大戶也快速增加。在農村土地流轉大戶經營中暴露出一些問題。如：個別土地流轉大戶不熟悉農業生產技術，不具備相應的生產條件等，需要加以監管和引導。

1．建立嚴格的準入制度。要制定嚴格規范的土地流轉資質條件，對需要流轉較多土地的業主的個人素質和經濟基礎等進行事前審查，確保土地流轉到會種田、能種田的大戶手中。

2．制定發展規劃。以縣區為單位，制定當地種糧規模經營主體的發展規劃，科學安排規模經營主體的數量、規模和布局。

3．引導適度規模經營。規模經營主體究竟有多大規模最合適，不能一概而論，應根據土地流轉的資金、技術、場地、倉儲、農機和自然條件，合理引導土地流轉大戶的生產經營規模。對個別面積過大、資金不足、技術缺乏、機械不多的規模經營主體，要采取返包或轉包一部分耕地的方式，確保種糧規模經營主體能適度規模經營。

（三）加大農田基礎設施建設力度

良好的生產條件是確保糧食穩產增產的重要保證。各級各有關部門要積極落實市政府關于高標準糧田建設方案的總體要求，加大農田水利基礎設施建設的投入力度，不斷完善抗旱排澇體系建設，加快田間道路建設和中低產田改造，提高農業綜合生產能力。同時，采取以獎代補等形式，鼓勵規模經營主體自己投資進行中低產田改造和基礎設施建設。

（四）加大支持扶持力度

由于種糧比較效益低，在一定程度上挫傷了農業規模經營主體的積極性。因此，各級政府和相關部門加大對他們的支持力度，以提高他們的熱情。

1．信貸支持。建議出臺規模經營主體貸款優惠政策，降低貸款門坎，提高貸款額度，并適當延長還貸時間。對于規模較大的土地流轉大戶，給予低息或貼息貸款以保證他們正常的生產，而又不增加太多的成本。

2．資金扶持。建議國家糧食生產大縣每年拿出一定的獎勵資金，對種糧面積大、增產增收效果明顯、輻射帶動作用強的土地流轉大戶給予現金獎勵，支持他們進行基礎設施建設，購買農機具、建倉儲等。

3．提高補貼。對規模經營主體購買農機具時，適當提高標準，鼓勵他們購買插秧機、收割機等先進的農業機械，從而提高作業效率，減輕勞動強度，降低生產成本。

4．技術扶持。涉農部門技術骨干與規模經營大戶結對子，全方位提供技術支持。

5．項目扶持。整合農業項目捆綁使用，把百千萬工程、農田水利建設項目、高產創建項目、土地整理、“一事一議”等農業項目向種糧規模經營主體傾斜，以解決在農業生產基礎設施建設上存在的問題。