以“十三五”為契機加速完善財政監督改革

●楊剛毅 倪志良 韓偉民

以“十三五”為契機加速完善財政監督改革

●楊剛毅 倪志良 韓偉民

“十三五”規劃建議中提出了深化經濟和財稅改革的目標要求，指明了財政工作的發展方向。本文在深入分析“十三五”規劃的基礎上，立足新形勢，重點圍繞財政監督改革的前提、基礎、核心、導向和有效補充等五個方面的內容展開論述，提出了完善財政監督改革的新舉措。

法治建設 財經紀律 預算編制 民生財政 監督職能

黨的十八屆五中全會在全面分析國內國際形勢的基礎上，認真研究了“十三五”時期我國發展的一系列重大問題，并就制定“十三五”規劃提出建議?！笆濉币巹澋某雠_，引發了社會各界的廣泛關注，其中對深化經濟和財稅改革的目標要求，無疑是“十三五”規劃的重中之重。規劃中“深化財稅體制改革”、“建立事權和支出責任相適應的制度”、“建立全面規范、公開透明預算制度”等內容既為財政工作指明了方向，也給新形勢下財政工作提出了要求。財政是黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，而財政監督涵蓋財政運行全過程，是國家經濟監督體系的重要組成部分。完善財政監督改革，能有效推進經濟和財稅體制改革，助力“十三五”規劃施行。筆者認為，財政監督改革應從以下幾個方向著力。

一、加強法治建設是新形勢下財政監督改革的前提

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞全面推進依法治國、努力建設法治中國提出了一系列新思想、新觀點、新論斷、新要求。“十三五”規劃也明確提出了基本建成法治政府的任務目標，依法行政成為政府行政權力運行的基本原則。近幾年，我國財政監督體系的法治化建設取得了長足的進展，2012年財政部第三次部長辦公會審議通過了《財政部門監督辦法》，并于當年頒布實施，這是第一部規范全國財政部門監督行為的綜合性規章制度。此外，在湖南、吉林、甘肅、西藏、福建、遼寧、廣西、江西、山東等省以地方性立法形式出臺《財政監督條例》，河北、湖北、海南、江蘇等省以政府性規章形式出臺《財政監督辦法》的基礎上，“十二五”以來，寧夏、四川、安徽又先后出臺了《財政監督條例》，重慶市人大常委會已將《財政監督條例》列入立法計劃，河南以省政府令形式出臺《財政監督辦法》，財政監督工作的法制保障得到進一步加強。

但是，應當注意到，我國財政監督的立法工作起步較晚，部分省份還未出臺適應本地區財政監督工作開展的地方性法規。從橫向來看，西方主要的發達國家財政監督體系比較健全且立法層次較高，能夠為財政監督效力提供非?？煽康闹贫缺Ｕ?，相比之下，我國的法制體系還不甚完善。有鑒于此，必須從以下幾個方面加速推進財政監督的法制體系建設：一是以《財政部門監督辦法》為基礎，加快制定地方性財政監督的法律法規。各省市在制定財政監督法規時應充分考慮當地財政部門的實際，提高針對性和可操作性，限定監督機構和人員，明確監督范圍、方式、權限和程序，以法律形式保障和規范財政監督行為。二是完善現有財政監督的法律法規，理清相應法律關系。要結合在財政監督具體工作中出現的實際問題，對現行法律法規中的不合理部分進行修訂和完善，解決規定中不明確、不具體、不好操作的問題，保證財政監督工作的每個環節都能有章可循。三是著眼長遠，建立完整的財政法律體系。當前，我國財政領域除了《預算法》、《政府采購法》、《個人所得稅法》、《企業所得稅法》、《稅收征收管理法》等法律外，許多領域的法規尚屬空白，財政法律體系遠沒有建立起來。完善財政法律體系，尤其是加快制定起統領作用的《財政法》進程，是依法進行財政監督的根基與法律保障。

二、嚴肅財經紀律，提升財政監督隊伍素質是新形勢下財政監督改革的基礎

習近平總書記在多次重大會議中表示，要嚴明財經紀律，公款公姓，一分一厘都不能亂花。李克強總理和張高麗副總理曾就加強財政資金管理作出批示，要求堅決閘住“跑冒滴漏”，使寶貴的資金發揮更大效益，造福群眾。第十二屆全國人大財經委員會在《2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案的審查結果報告》中提出五項建議，其中之一就是要嚴肅財經紀律。樓繼偉部長2014年7月在全國財政廳局長座談會上明確要求“切實履行好嚴肅財經紀律的職責”。嚴肅財經紀律，是財政監督工作的基礎和重要抓手，是一項長期性、系統性工作。抓好財經紀律工作，是一項復雜而艱巨的任務，應從多方入手開展工作。一是緊緊圍繞中央指示。各級財政監督工作要緊緊圍繞中央、國務院關于重大財稅政策的工作部署，監督檢查執行落實情況，同時要基于地方政府關注的重點問題開展工作。二是緊緊圍繞輿論輿情。財政監督要關注百姓之聲，對于違法違紀事件高發的領域和地區，要聯合各部門集中力量重點督查，及時通報反饋。三是緊緊圍繞法律法規。要嚴格執行《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規，加強源頭治理，普及法治思維，保證嚴肅財經紀律工作常態化、機制化，推動長效機制的建立。

財政監督人員是財政監督工作的貫徹者和執行者，其工作水準的高低直接影響著財政監督工作的成效，提升財政監督人員素質是各項工作開展的基礎。一是要提高財政監督人員的業務素質。隨著“十三五”規劃和新政策、新法規的相繼出臺，新形勢對財政監督人員提出了新的要求。只有加強人員培訓，切實提升專業素養，才能保證監督工作平穩高效地運行，確保各級財政部門的意志得到有效貫徹。二是提高財政監督人員的道德素質。只有切實加強道德素質教育，普及相應法律法規，才能確保工作人員在監督檢查中廉潔執法、公正執法，一切以法律為準繩，切實維護法律權威。三是提高財政監督人員的服務意識。財政監督的根本目的是為我國經濟建設服務。在工作過程中，只有具備服務意識，才能保證國家各項財稅政策的貫徹實行，維護人民群眾的切身利益。

三、建立科學完善的預算編制執行和會計秩序的監督工作，是新形勢下財政監督改革的核心內容

2015年施行的新《預算法》明確規定了“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬單位預算的編制、執行”。新《預算法》所規定的財稅政策有沒有落實、落實情況好不好，當作為財政監督工作的重點。一是預算公開的監督檢查工作。透明預算是最好的防腐劑。財政預算公開，對于保障群眾對財政預算的知情權、參與權和監督權，促進基層預算管理法治化、民主化、科學化具有重要的意義。《政府信息公開條例》和《財政部關于深入推進地方預決算公開工作的通知》等文件均對預算公開作出了詳細要求。財政監督工作應重點圍繞預算公開的及時性、完整性，檢查“三公”經費決算是否披露詳細，強化問責，提升預決算工作的公正性與透明度。二是盤活財政存量資金的監督檢查工作。存量資金是沒有按照預算進度執行、依然趴在賬上的沉淀結余資金。盤活財政存量資金是創新宏觀調控的重要內容，對于穩增長、惠民生具有重要意義。根據《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》要求，各級財政部門要建立完善存量資金的長效監督機制，保證財政資金能發揮更大的效用。三是涉農資金的監督檢查。通過檢查涉農資金管理，規范資金使用，保證資金花在刀刃上，切實維護群眾權益。

會計監督是強化財政管理、規范市場經濟秩序的重要手段。加強會計監督，提高會計信息的真實性和透明度，有利于維護市場經濟秩序和財政資金合理使用，為深化財稅體制改革提供基礎保障，也有利于進一步提高政府宏觀調控能力，推進國家治理體系現代化。在具體工作中，會計監督要始終以服務財政工作大局為核心，保證會計信息的真實性和透明度，有效發揮對財政監督改革的促進作用。

四、服務民生財政，提升居民幸福感是新形勢下財政監督改革的導向

在“十三五”規劃所涉及的豐富內涵中，民生占據了非常重要的位置。以民生為導向，是全面建成小康社會的應有之義；以民生為本，是黨“執政為民，以人為本”的具體表現。民生問題內涵豐富，居民幸福感是其重要組成部分。在我國，只要個人的認知偏離中正、客觀不是很遠，他一定會承認以下兩個事實：第一，中國改革開放三十多年，經濟成就不錯。第二，居民的幸福感沒有隨著經濟發展同步提升，居民“忙”、“累”感普遍，幸福感不足。站在“十三五”門檻上，人民渴望更多的民生服務，也期待由此增加更多的幸福觀感。而民生財政支出是實現相應目標的保證，這也就要求財政監督工作要以民生財政支出作為工作導向。一是對涉及民生問題的財政政策項目進行重點督查。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生已經成為政府執政的重要導向。近年來，我國各級政府用于民生方面的財政支出比重逐漸增加。民生資金量多面廣，一些挪用、克扣和截留民生資金的現象易發頻發，因此，民生資金和項目的監督檢查也應在財政監督工作中占據越來越重要的地位。服務民生財政，為民生資金保駕護航，對與民生密切相關的，比如教育、醫療、衛生、社保、就業、環保、“三農”等項目資金要予以重點監督，并組織專項檢查小組進行專項審查，對違法違規行為要予以通報并進行嚴厲處罰，確保每一筆惠民資金都能取之于民、用之于民。二是形成財政監督合力。除了財政系統本身的監督機構，人大、審計部門和社會中介機構也肩負著審計監督的重任。只有理順所有監督機構的關系，明確分工，互相監督，形成多方合力，多措并舉，形成共同制約、互相促進的工作局面，才能杜絕重復審計等重復工作，將更多的監督力量傾斜于民生。三是加速財政監督工作信息化建設。財政監督信息化建設，有利于提高財政監督效率，降低成本。通過對財政資金的監控，可以更方便直觀地掌握財政資金的流向，保證財政監督工作的前瞻性和有效性。

五、建立健全財政系統內部監督和社會監督職能，是新形勢下財政監督改革的有效補充

實施財政內部監督制度，是財政部門依法理財、科學管理的需要，是強化內部管理的重要舉措，是一種有目的的預防和糾錯活動。建立健全財政內部監督制度是社會主義市場經濟不斷發展的客觀要求。樓繼偉部長在全國財政反腐倡廉建設工作會議上強調：“審計是再監督，財政部門內部也得有自己的內部審計監督，通過內審及時發現和解決問題，不要等到再監督發現問題時再去辯解?！边@就要求各級財政部門要重視健全財政系統內部的監督工作，因地制宜完善不同的內部監督方式。一是完善財政監督機構的相應職能。財政監督作為財政的三大職能之一，應當予以高度重視。明確職能是開展好財政監督工作的基礎。在開展好本職工作的同時，要協調好各個業務部門共同做好財政監督工作，這就對財政監督機構的要求更高了一層。二是切實有效地開展財政內部監督。認真落實《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部第58號部長令），監督檢查各機構履行工作職責的合規性、有效性和合法性，本部門及所屬單位預算、財務管理與會計核算的合法性、真實性以及資產的完整性、安全性等，規范內部監督檢查行為，保障有效實施。三是加強對領導干部的經濟責任審計監督。財政監督機構要加強對領導干部經濟決策及行為的審計，監督其履職情況，加強對領導干部的權力制約，將權力“關進制度的籠子”。

財政監督作為經濟監督制度的重要組成部分，僅僅依靠內部監督是遠遠不夠的，要實現財政監督的根本目標，還應充分發揮社會監督的作用。社會公眾作為納稅人的主體，是財政資金的真正主人，財政監督的效果、成效直接關乎其切身利益，只有他們參與進來，才能增強財政監督的力度。一是建立健全政務公開和聽證制度。要把財政工作的各個過程向民眾公開，在保障民眾知情權的前提下，接受群眾監督，多聽取群眾意見，努力爭取公眾的理解支持，切實打造“陽光財政”。二是充分調動網絡媒體與新聞輿論的作用。網絡媒體與新聞輿論作為社會監督的重要一環，在現代政府治理中發揮著越來越突出的作用。財政監督應以此為基礎，擴展監督工作的深度與廣度。三是開創“一體兩翼”的監督體系。即建立以財政部門為主體，以國有資產管理部門、稅務部門為兩翼的分工負責的財政監督體系。通過各個監督部門的合力，促進財政監督工作在新形勢下不斷推進。

（本文獲得天津社科基金項目“適時提高我國縣級財政收入占比研究”〈TJYY11-1-008〉、南開大學基本科研業務費專項資金項目“南開大學2015年廉政研究專項”的支持）

（作者單位：南開大學、國家煙草專賣局）

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