略議“十三五”期間財稅體制改革與財政監督改革

●江慶 楊琛 徐楊

略議“十三五”期間財稅體制改革與財政監督改革

●江慶 楊琛 徐楊

“十三五”是我國經濟社會發展的重要時期，2020年全面建成小康社會的宏偉目標能否實現將取決于“十三五”時期最后五年的實施。財稅體制改革是全面深化改革的重要內容，財政監督作為公共財政的四大職能之一貫穿于財政運行的全過程，財政監督職能的發揮程度直接關系到財稅改革能否成功推行。在經濟發展新常態的背景下深化財稅改革必然會給財政監督帶來新的挑戰，如何加強財政監督，保證財稅改革的順利推行成為“十三五”規劃的重要內容。本文結合“十三五”期間財稅改革的主要任務，探討了財稅改革對財政監督的影響，分析了當前財政監督存在的問題，最后提出幾點對策建議。

“十三五”財稅改革 財政監督改革

財稅體制改革作為全面深化改革的核心內容，在現代化國家治理體系和治理能力上扮演著十分重要角色。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財稅體制改革的重要性不言而喻。中央政府在2014年通過的《深化財稅體制改革總體方案》完成了深化財稅體制改革的頂層設計，將改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調整中央和地方政府間財政關系作為未來財稅體制改革的重點，要求在2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度，這也是“十三五”期間我國財稅改革要實現的基本目標。財政監督改革既是財稅改革的重要組成部分，也為財稅體制改革順利開展提供支持，因此，財政監督應該順應歷史潮流在“十三五”期間繼續深化改革，從而更好地為全面深化改革提供支撐。

一、“十三五”期間財稅改革的主要任務

十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議中提出“深化財稅體制改革，建立健全有利于轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度”。現代財政制度要求建立有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續的財政制度，主要由全面規范、公開透明的預算管理制度，公平統一、調節有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度三部分組成，“十三五”期間的財稅改革將集中在這三個方面。

（一）預算體制改革

預算管理制度改革是基礎，要先行。全面規范、公開透明的現代預算制度是現代財政制度的重要組成部分，不僅可以引領深化財稅改革的方向，還可以為其他領域的改革營造環境、奠定基礎。我國于2015年1月1日起開始施行新修訂的《預算法》，新《預算法》對政府全部收支實行全口徑預算、重點審核支出預算、建立跨年度預算平衡機制，在預算的審批、執行、調整和追責等環節取得了突破。“十三五”規劃建議對預算管理提出了更高的要求，一方面用“完善政府預算體系，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理”替代了原先的“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”；另一方面在“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”的基礎上提出“建立規范的地方政府舉債融資體制”，并增加了有關政府采購的內容。

（二）稅收制度改革

“十二五”規劃提出，擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收；合理調整消費稅征收范圍、稅率結構和征稅環節；逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度，完善個人所得稅征管機制；繼續推進費改稅，全面推進資源稅和耕地占用稅改革；研究推進房地產稅改革。“營改增”是“十二五”稅制改革的重頭戲，自2012年在上海試點以來，“營改增”在全國范圍內陸續開展，交通運輸業、部分現代服務業、鐵路運輸、郵政服務業、電信業先后被納入試點范圍。國務院曾明確提出在“十二五”期間力爭全面完成“營改增”，然而，“十二五”收官在即，建筑業、房地產業、金融業和生活服務業仍未進行“營改增”。在消費稅方面，2014年國家兩次上調成品油消費稅，取消了對酒精等四項商品的消費稅，并停止征收成品油價格調節基金。資源稅方面，在實現全國范圍內煤炭資源稅的從價計征改革的同時清理了相關收費基金。回顧“十二五”稅制改革可以發現，在取得部分成就的同時仍有許多目標沒有實現，尤其是個人所得稅和房產稅。“十三五”規劃建議提出，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度。除了要加快稅收立法外，應重點推進個人所得稅和房產稅改革，提高直接稅的比重，發揮稅收調控功能，實現收入分配公平。

（三）中央和地方政府間關系改革

如何理順中央與地方間財政關系一直是財稅改革的重點，更是難點。中央與地方間的財政關系體現在三個方面：事權的劃分、財權的劃分以及轉移支付。中央與地方間事權和支出責任的劃分是理順政府間財政關系的基礎。建國以來，為了適應經濟社會的發展，我國政府間事權與支出責任曾多次調整，但目前依然存在政府與市場的邊界模糊、許多事權劃分不合理、中央承擔的事權少、事權執行不規范等問題。“十三五”規劃建議要求“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。調動各方面積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。事權劃分是支出責任劃分的前提，只有明確了政府間事權劃分，才能相應地界定各級政府的支出責任。事權的有效執行需要充足的財力來保障，1994年的分稅制改革對中央與地方收入進行了劃分，將維護國家利益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調控所必需的稅種劃歸中央，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。過去營業稅一直充當著地方主體稅種，隨著“營改增”的推進，營業稅實際上名存實亡，地方政府將面臨主體稅種缺失的問題。

基于此，如何合理劃分中央和地方收入，調動地方積極性尤為重要。財政轉移支付制度是理順中央和地方財政關系、實現事權與財力相匹配的重要工具，有助于提高各級政府財力與事權的匹配程度。而我國當前的轉移支付制度卻存在諸多問題，如轉移支付項目與政府間事權和支出責任相關性不強、專項轉移支付項目較多、資金分配不完善、資金管理漏洞較多、績效理念不強等，嚴重阻礙了地區間公共服務均等化的推進。

二、“十三五”期間財稅改革對財政監督的影響

十八屆五中全會關于財稅改革的論述基本遵循十八屆三中提出的財稅改革路徑，“十三五”期間現代預算制度的建立、稅收制度改革的深化、中央與地方財政關系的調整都需要財政監督提供保障，這必然會對財政監督工作提出新要求，財政監督應該明確自己的職責和定位。筆者認為，財政監督本身既是財稅體制改革重要組成部分，同時也是為財稅體制改革服務的，因此，財政監督一方面要為各種財稅改革順利開展提供支持，同時還要為財稅改革措施有效實施保駕護航。

在預算改革方面，“十三五”規劃建議提出要建立全面規范、公開透明的現代預算制度。這意味著預算管理模式將更加科學化、精細化、規范化，需要各個監督部門協調配合，對預算編制、執行、決算實施全過程監督，以保證信息的真實、完整。公開透明的預算會促使民眾更加關注財政資金的使用效果和監管情況，這要求財政監督也應更加公開透明，財政監督部門一方面要嚴格地依法監督，另一方面要及時對財政監督結果進行公開。“十三五”期間財政監督的重要任務就是為實現全面規范、公開透明的現代預算制度服務，財政監督工作就是為了促進政府預算制度的公開透明和規范，同時財政監督本身也應該公開、透明、規范。

在稅制改革方面，“十三五”期間除了繼續推行“十二五”時期未完成的“營改增”之外，還將推進消費稅擴圍改革、房地產稅改革，以及分類與綜合相結合的個人所得稅改革。這一系列稅制改革實行，實施過程中的效果反饋、結果考察都離不開財政監督的參與。稅收制度與人們的生活聯系最為緊密，房產稅、個人所得稅等更是社會大眾能直接切身體驗的改革，這些改革必然是社會各界關注的焦點，對二者進行改革涉及面廣、難度大，需要通過財政監督檢查防范風險。財政監督部門應加強對政策執行部門的監督，保證改革措施能夠規范地貫徹落實，定期對試點稅種的實施效果進行評估，并將評估結果及時反饋給上級部門，為政策修改提供參考。

中央與地方財政關系改革是歷次財稅體制改革的核心，主要包括三層面的內容：一是中央和地方稅收收入的劃分；二是中央和地方支出責任的劃分；三是政府間轉移支付制度的設計。理順政府間財政關系是“十三五”期間我國財稅體制改革的核心內容之一，按照中央要求改革既要做到中央政府繼續擁有強大的經濟宏觀調控能力和地區間財政平衡能力，這就要求中央要掌握足夠多的財源，另一方面又要確保地方政府有足夠積極性進行地方公共服務的建設和發展經濟的動力。

筆者認為，財政監督在中央和地方財政關系改革中大有可為，特別是在轉移支付制度改革中能起到得天獨厚的作用。眾所周知，目前我國轉移支付項目多，鏈條長，專項轉移支付效果差，隱藏其中的腐敗不時發生，每年中央對地方巨額的轉移支付資金的使用效果需要財政監督時刻監控，因此，財政監督要適應新的改革形勢，財政監督應該作為第三方逐步獨立起來，這樣才能更好地起到監督作用。財政監督部門還應當通過各地專員辦發揮其駐地優勢，通過深入基層進行調研，促進中央與地方事權的合理劃分。為調動各方積極性、推進社會服務均等化，大量的財政資金將通過轉移支付的方式用于各民生領域的發展，財政監督部門應當從申請財政資金開始，對其實施全過程監督，做到事前審核把關、事中過程監控、事后監督檢查，保障資金落實到位，避免財政資金被侵占、挪用。

三、當前財政監督不適應財稅體制改革的方面

財政監督要適應“十三五”期間財稅改革的要求，為全面深化財稅體制改革服務。目前我國財政監督存在諸多問題亟待解決。

（一）財政監督法制體系滯后

財政監督作為一項經濟監督活動，必須依法行政，但我國現行的法律、法規對財政監督工作缺乏獨立完整的規定。一方面，財政監督的法律依據分散于《預算法》、《監督法》、《審計法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《行政處罰法》等多部法律法規中，不同的部門采用不同的監督依據，不利于監督主體統一執法。2012年《財政部門監督辦法》頒布實施，全面規范了財政監督行為，但由于其屬于規章制度范疇，法律效力還有待進一步提高。另一方面，現行財政監督的強制力不足，獨立性不夠，財政監督工作在地位、權利、程序以及處罰手段等方面缺乏強有力的法律保障，常常需要借助行政管理手段來實施監督，時常受到其他部門干擾。

（二）財政監督方式不規范

財政監督具有多種多樣的監督方式。從實施時間上看，我國目前財政監督的主要方式是事后檢查，對事前、事中行為的監控不足，沒有形成事前審核、事中控制、事后檢查的財政監督機制，導致財政資金使用效益低下，財政資金被侵占、挪用的問題依然存在。從財政監督的性質看，我國的財政監督以突擊性的專項檢查為主，對被監督對象連續、經常、系統的日常財政監督較少，制約了財政監督總體效果的發揮。從財政監督職能來看，我國財政內部監督不健全，財政部門的內部監督本是財政部門在財政資金分配和管理過程中的自我糾偏機制，能夠從源頭上保障財政資金合法、合規地分配、使用。目前我國的內部監督可能基本流于形式，為財政資金的分配和預算的執行留下了漏洞，導致財政部門腐敗也時有發生。

（三）財政監督信息系統落后

財政監督的有效實施離不開反饋及時、全面、真實、準確的監督信息系統。由于我國財政監督部門與預算、國庫等部門未能全面實現信息聯網，財政監督機構不能及時、準確地掌握被監管對象的財政收支變化情況，財政內部各部門之間缺乏協調、溝通和制約機制，無法共享監管信息。因此，我國目前的財政監督仍主要通過傳統的查閱賬簿、憑證、文件及相關財務資料等方式進行，信息化程度比較低，財政監督效率也就比較低下。筆者認為借助現代科技，利用大數據系統，建立全國聯網的數據庫，充分發揮大數據稽查監督的作用迫在眉睫。

（四）監督信息公開不足

筆者認為，任何部門要讓其主動公開自身信息都很困難，任何主體天性上缺乏主動公開財政信息的動力。目前財政監督檢查的結果和處理情況基本都是內部通報、透明度不夠，尤其是對涉及大量財政資金的專項檢查，這不僅導致公眾缺乏對財政監督的認識，無法參與財政資金和項目的監管，而且公開力度不足導致財政監督對其他被監管對象沒有起到警示作用，財政監督結果沒有被充分利用。要做到政府財政等相關部門信息的公開，必須依靠法治和外力作用，財政監督就是必不可少的外力，運用好，“十三五”期間政府財政部門信息公開就會不斷進步。

四、“十三五”期間財政監督改革建議

（一）完善財政監督法律體系

作為法治國家，依法行政是任何政府部門行事的基本原則，因此依法監督是財政監督的基本準則，是提高工作質量和效能的法律保障。十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建立健全的財政監督法律制度是依法治國的重要一步。目前財政監督法治建設相對滯后，必須加快財政監督立法進程，從國家層面上用法律手段提升財政監督地位、規范財政監督程序和處理辦法，為財政監督的實施提供根本保障。

（二）規范財政監督方式

事后檢查的監督方式只能發現問題卻不能阻止問題的發生，是消極被動的，只有全面的事前審核、事中控制和事后評價機制才能保證財政監督效能得到充分發揮、財政資金得到高效利用。具體而言，事前要嚴格審核，對財政投資項目的可行性、收益性進行評估；事中要加強控制，掌握財政資金額使用、變動情況；事后要重視評價、追究責任，并將評價結果作為下次資金分配的依據。財政內部監督是財政部門內部的自我檢查和評價，是對財政管理者自身的監督。只有加強對管理者的約束，才能保障財政資金的安全，可以通過建立系統的審批制度，建立規范的審批程序，進行全流程的系統監控，從而保證財政資金的合法合規使用。

（三）加快財政監督信息系統建設

隨著全國財政收支規模的擴大，財政監督涉及的項目越來越多，財政監督部門只有借助信息技術、大數據等現代科技手段，才能提高財政監督的效率和質量。相關部門可以參考現有的審計及會計師事務所使用的檢查軟件，結合財政監督工作的實際要求，開發財政監督檢查軟件，提升財政監督的信息化水平。同時，可以圍繞“金財工程”構建聯網信息共享平臺，對財政資金的收入、分配、撥付、使用全過程實施監督。在財政內部構筑財政系統網絡平臺，保證財政管理信息能夠在財政監督機構和財政業務部門之間實時流通，為財政有效運行提供支撐。

（四）加大財政監督信息公開力度

向社會及時、全面地公開財政監督結果是財政監督的職責所在。社會監督是財政監督的有力補充，通過網絡、報紙、雜志等媒介向社會公開財政監督信息，一方面可以促進民眾關注和監督財政行為，敦促財政監督部門切實履行監督職責，提升財政監督水平；另一方面在媒體上對嚴重違規違紀的單位進行公開曝光，可以對違規單位進行懲治，威懾其他被監督對象加強對財政監督工作的重視，自覺遵守各項財經法規。

（作者單位：安徽大學經濟學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）