推進票據電子化管理提升非稅收入監管水平
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

推進票據電子化管理提升非稅收入監管水平
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

現行非稅收入票據管理以紙質票據為基本介質，隨著信息技術的快速發展，這已越來越不合時宜。由于紙質非稅收入票據防偽沒有強有力的保障，缺乏事中管理的基礎，對“大頭小尾”等違規違紀行為的打擊只能依賴舉報線索，紙質非稅收入票據管控不嚴將直接導致政府非稅收入的流失，也成為許多單位套取國家財政資金的工具。因此，非稅收入票據電子化管理勢必顛覆以紙質為基本介質的傳統票據管理形態。本文以甘肅省張掖市為例，對非稅收入票據電子化管理現狀及存在的問題進行了分析，提出了推進非稅收入票據電子化管理，以及進一步提升非稅收入監管水平的建議。

財政非稅收入票據管理電子化

非稅收入票據既是政府非稅收入計算、依法征收的主要依據，也是經濟活動的有效憑證。加強非稅收入票據管理，是強化政府非稅收入征收管理和收繳入庫的重要手段，在規范政府非稅收入征收行為，促進非稅收入及時足額收繳入庫等方面發揮著積極的作用。隨著信息技術的發展，借助網絡和計算機技術手段，開展非稅收入票據管理信息化建設，逐步實現對非稅收入票據的全程跟蹤監控，對大大提高非稅收入票據管理效率，強化非稅收入票據監管力度，進而提升非稅收入監管水平具有十分重要的意義。近年來，甘肅省張掖市在實施非稅收入票據電子化管理方面進行了一些有益的探索，取得了一些初步的成效，但實施過程中也還存在一些問題，需要不斷采取科學有效的措施予以深化和推進。

一、張掖市實施非稅收入票據電子化管理的基本情況

自2011年起，甘肅省張掖市啟動了非稅收入票據電子化管理改革試點工作，通過推廣運用非稅收入票據電子化管理系統，納入試點范圍的10個市級單位，順利運用計算機開具了收費票據，實行非稅收入票據電子化管理。在不斷總結試點經驗，進一步完善票據管理制度的基礎上，2015年將非稅收繳管理系統運用范圍擴大到市級所有用票單位及縣區，基本實現全覆蓋。

張掖市推行非稅收入票據電子化管理改革，包括以下主要內容：

（一）推進信息系統建設，構建非稅收入監管網絡化平臺

張掖市以網絡版的“政府非稅收入管理信息系統”為載體，完成財政部門與執收單位、代理銀行的實時連接，收入項目、收款票據、單位開票、銀行代收、資金入庫等征繳業務的全程信息化管理，實現了信息共享、電子對賬、實時查詢和動態監控，促進了繳款人的依法繳款、執收單位的依法執收、財政部門的依法監管。

（二）建章立制，完善非稅收入票據管理制度體系

根據財政部《非稅收入票據管理辦法》（財政部令第70號）等規范性文件精神，張掖市結合本地實際，對非稅收入票據管理制度進行細化和完善。近年來，先后制定出臺了《張掖市政府非稅收入收繳管理改革實施方案》、《張掖市非稅收入票據管理細則》等一系列具有實際操作性的制度文件，對非稅收入票據入庫、保管、審驗、領用、開具、核銷、稽查等環節的監督管理都作了明確的規定，為非稅收入票據電子化管理改革的順利推進提供了制度保障。

（三）建立統一規范的非稅收入項目庫，夯實改革基礎

張掖市以全國和省級發布的《政府性基金目錄清單》、《行政事業性收費目錄清單》為依據，設置全市非稅收入執收項目和標準數據庫，所有非稅收入項目按單位、管理方式、資金性質、收入項目和適用票據統一編碼，統一管理，與執收單位關聯并授權，既強化了財政對非稅收入執收項目的事前監督，又從源頭上保證了非稅收入票據開具之合規性。

（四）啟用電子票據，構建新型票據管理體系

張掖市依托“政府非稅收入管理信息系統”，除保留收取訴訟費等特定的政府非稅收入時開具的專用票據外，統一啟用“非稅收入一般繳款書”作為實施政府非稅收入收繳管理制度改革的行政事業單位收繳政府非稅收入時開具的通用憑證，實現了“一票多用”。統一啟用后，改變了非稅收入票據傳統的分類方式，形成了以“非稅收入一般繳款書”為主，其他財政專用票據為輔的新型非稅收入票據體系，實現了票據日常管理的全程網絡自動化，大大提高了管理效率。

（五）取消執收單位過渡賬戶，形成有效監督制約機制

張掖市通過改革，將以往“單位開票、單位收費”的傳統征繳方式，轉變為“單位開票、銀行代收、財政統管、網絡監控”的新型征繳方式，嚴格執行收繳分離制度。執收單位開設的過渡戶全部取消，執收單位收取的所有政府非稅收入，直接繳入政府非稅收入財政匯繳專戶，再由財政部門按照收入級次和規定的類別定期劃解國庫或者財政專戶，形成有效監督制約機制，大大提高了財政的資金調度能力。

（六）改進繳款方式，實現票款分離

張掖市對不同的政府非稅收入項目采取直接解繳和集中匯繳兩種征收方式，以直接解繳方式為主，實現了票款分離。直接繳款方式分為現金直繳、轉賬直繳、電匯直繳。執收單位采用集中匯繳方式，當日收取非稅收入資金總額在500元以上(含500元)的，須于當日全部繳入非稅收入財政匯繳戶；當日收取資金總額不足500元的，可與次日所收款項一并繳入非稅收入財政匯繳戶。新的繳款方式，規范了單位的執收行為，加快了資金入庫速度，提高了財政監管水平。

幾年來的實踐表明，張掖市緊緊把握非稅收入管理、信息技術應用、金融支付手段的發展趨勢，在全市推行非稅收入票據電子化管理改革，大大提高了非稅收入監督管理的效能。推行非稅收入票據電子化管理改革后，可以依托信息管理系統中開具非稅收入票據的電子數據信息實時掌握非稅收入資金信息，實現對執收單位非稅收入繳存財政匯繳專戶的有效監控，從而確保應收盡收、應繳盡繳，促進了非稅收入的較快增長。2011—2015年，張掖市在嚴格執行國家取消、停征、減免部分行政事業性收費和政府性基金等政策的同時，政府非稅收入保持平均近35%的增長，2015年全市非稅收入達到23.9億元，比2010年增長近2倍。同時，通過應用非稅收入票據電子化管理系統，實現了財政部門、執收單位、代理銀行之間非稅收入收取、繳存等信息的實時對賬，精簡了辦事環節，節約了成本費用，提升了工作效率，優化了公共服務，產生了良好的社會效益。

二、張掖市實施非稅收入票據電子化管理中存在的問題

張掖市實施非稅收入票據電子化管理改革，雖然促進了非稅收入票據管理體系的健全完善，提高了非稅收入監管的可控性、準確性和及時性，但面對政府非稅收入征收、監管等方面要求的提高，政府非稅收入繳款義務人用票、繳款等方面需求的變化，推進非稅收入票據電子化管理還存在一些不足和問題。

（一）信息管理系統不能完全滿足非稅收入監管實際需要

張掖市目前應用的“政府非稅收入管理信息系統”一般化功能已比較完善，但在具體適用于非稅收入票據管理中，還存在一些不相適應的情況。主要是：信息系統中錄入非稅收入票據管理數據后僅產生明細的流水臺賬，不能產生非稅收入票據管理分類賬，管理信息提供尚不全面完整;非稅收入票據開票的全過程無法對每一筆非稅收入的資金情況和每一張票據的使用狀態同步監控，也無法對資金結繳時限實現自動控制，在監管上還存在盲點，沒有達到完全意義上的以票促繳、票款同步；信息系統不能完全解決部門非稅收入分成本身的復雜性、結算體系管理，非稅收入的應稅項目使用非稅收入票據等問題。

（二）票據種類過多，制約電子化管理的全覆蓋

張掖市在實施非稅收入票據電子化管理改革中，雖已將“非稅收入一般繳款書”作為收繳政府非稅收入時開具的通用憑證，實現了“一票多用”，但專用類非稅收入票據和其他非稅收入票據由于具有特定用途且種類繁多，不能通過“非稅收入一般繳款書”票據管理系統進行收繳和監管，缺乏整體的一致性和協調性。屬于集中匯繳收繳模式的單位，前端明細票據種類較多，非稅收入票據管理全部不能通過“非稅收入一般繳款書”票據管理系統進行收繳和監管。因此，保證所有用票單位、所有非稅票據實現電子化管理，真正做到“全覆蓋”，還有很大的難度。

（三）非稅收入票據管理存在一定的安全隱患

張掖市目前應用的“政府非稅收入管理信息系統”尚無法對開具的非稅收入票據數據信息真偽進行識別，以保障非稅收入票據安全可信；對新增收費項目及項目標準的變動與廢止無法及時調整；對罰沒收入和現場開票管理無法進行有效監控，非稅收入票據管理存在一定的安全隱患。

（四）非稅收入解繳方式不夠先進和靈活

張掖市目前應用的“政府非稅收入收繳管理信息系統”對非稅收入解繳方式的設置仍顯單一，靈活先進的多種繳款方式如微信支付等新型支付方式還沒有上線運行，致使繳款人在繳款銀行、繳款方式選擇方面受到限制，給繳款人繳款帶來了一些不便。

三、進一步推進非稅收入票據電子化管理，提升非稅收入監管水平的對策與建議

（一）明確目標，加強對非稅收入票據電子化管理的統一規劃

進一步推進非稅收入票據電子化管理改革，應始終將目標牢牢定位在“以票管收”上，依托信息技術手段，將非稅收入票據電子化管理與政府非稅收入征收管理有機銜接，通過不斷完善和升級管理信息系統，逐步實現對非稅收入票據票面全要素信息的實時監控，不斷強化“以票管收”的功能。完善管理信息系統，應按照目前國家政務信息系統互聯和公共數據共享的統一要求，圍繞財政信息化建設的總體部署，優化票據財務管理賬套、統計分析等分領域的功能，有利于信息交換和信息共享，便于全面了解掌握票據成本核算、使用核銷情況和資金的執收、解繳等動態信息，及時監測非稅收入收繳進度，確保實現票款同步。

（二）夯實基礎，逐步規范非稅收入票據種類和式樣

在進一步推進非稅收入票據電子化管理改革中，建議省級財政部門適應推廣應用信息管理系統的實際需求，充分征求各方面的意見建議。通過對現有票據種類的系統清理，該精簡的予以精簡，能歸并的予以歸并；增加通用票據，減少專用票據；增加電腦票據，減少手工票據，不斷優化非稅收入票據結構，規范非稅收入票種票樣管理，為改革創造良好條件。同時，從規范征收行為入手，進一步規范預留的手工票據，嚴格執行相關票據使用管理暫行辦法，嚴格限定票據使用范圍，加大票據使用情況核查力度，完善事后控制制度，切實維護票據的嚴肅性和權威性。

（三）滿足需求，不斷完善非稅收入票據電子化管理系統

財政部門應立足建立統一的非稅收入管理信息數據庫和信息交流管理平臺，適應移動互聯、云計算和大數據時代的新要求，根據非稅收入票據電子化管理系統運行狀況，針對實際運行中出現的問題，通過政府購買服務的方式，對系統進行升級改造和完善。確保滿足各方面對非稅收入票據使用管理的需求，應進一步將管理范圍涵蓋到所有非稅收入票據，不斷完善系統的自動核銷、統計分析、自動預警、自動處置等功能，滿足財政部門對非稅收入票據實行全程監管的需要，滿足用票單位操作使用簡便的需要，滿足繳款義務人方便繳款的需要，滿足社會公眾鑒別非稅收入票據真偽的需要。加強系統安全管理，嚴格按照規定進行安全定級、認證，確保網絡安全、系統安全、數據安全。研究做好與其他業務系統有機銜接，如與用票單位各式各樣的財務核算系統、電子收款系統等對接，允許在非核心功能上可能因規模、行業等的不同而有所區別，在核心功能的基礎上滿足使用者的一些個性化需求，保證系統具有較高開放性。組織制定非稅收入電子票據入賬管理規范，使得記入開票方、收票方電子賬簿的電子票據信息與留在系統的電子票據信息保持一致。

（四）整合資源，增強政府非稅收入監管的整體合力

多形式、多渠道加強政府非稅收入監管工作，完善以日常稽查為基礎、專項檢查為重點的監督體系。大力推行非稅收入票據電子底賬，逐步實現實時查驗、比對非稅收入票據全要素信息，從源頭上有效防范隱匿、轉移、截留非稅收入等行為。積極探索非稅收入稽查與財政監督其他項目聯動和成果利用的有效途徑，將非稅收入票據等非稅收入稽查內容納入會計信息質量檢查等專項監督工作，增強財政監督工作的整體合力。積極開展與審計、監察、價格等部門的非稅收入監管合作，擴大范圍和領域，實現監管信息共享、監管工作互助、監管結果互認，防止重復檢查，提高監管效能。

（作者單位：甘肅省張掖市財政局）

王清劍．2010.非稅收入票據管理[M]．北京：經濟科學出版社。