折股量化財政補助資金提升扶貧精準度和效果
——以貴州省部分地區為例

●于昕

折股量化財政補助資金提升扶貧精準度和效果
——以貴州省部分地區為例

●于昕

當前，我國扶貧開發已經進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。面對貧中之貧、困中之困，唯有采取超常規措施，創新扶貧工作機制，才能打贏脫貧攻堅這場輸不起的戰役。本文對貴州省部分地區折股量化財政補助資金、構建股權扶貧機制的做法進行了調研分析，深入了解當前財政扶貧類資金的創新運作機制，客觀分析其取得的成效和面臨的問題，并提出相應政策建議。

精準扶貧財政資金折股量化

近年來，各級財政投入扶貧開發的資金總量一直在增加，但如何盤活已有的財政資源和資產、提高扶貧資金的精準度和使用效益，一直是脫貧攻堅工作的重點和難點。2015年，黨中央、國務院出臺了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，要求“創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變”，并指出“在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶”。在中央有關精神的指導下，貴州省結合自身扶貧工作實際，緊緊抓住扶貧資金使用這個“牛鼻子”，通過折股量化財政補助資金，積極探索股權扶貧機制，顯著提升了扶貧資金的使用效益和扶貧工作成效。

一、折股量化財政資金的主要做法

（一）貴州省六盤水市的“三變”實踐

六盤水市地處貴州省西部烏蒙山區，喀斯特地貌突出，農業基礎設施薄弱。全市4個縣區中，有2個國家級扶貧縣，1個省級扶貧縣，60%的村為扶貧開發重點村，脫貧攻堅難度極大。2014年以來，六盤水市以“資金變股金、資源變股權、農民變股民”的“三變”模式有效整合各種資源要素，探索了一條通過股權化實現規模化、集約化、產業化的精準扶貧路子。其中，在資金變股金改革中，該市將財政補助資金作為村集體股金，入股經營主體獲取股金收益，在村集體、貧困農戶、村民之間進行合理分配。入股資金主要包括扶貧開發資金以及各級財政投入到農村的生產發展資金（補貼、救濟、應急類資金除外）、農業生態修復和治理資金（直接兌現給農戶的除外）、農村基礎設施建設資金、支持村集體發展資金等。入股主體為村集體，承接主體為具有合法經營、經濟效益較好、發展前景廣的企業、農民專業合作社、家庭農場等經濟組織。由村集體與承接主體按照“股權平等、風險共擔、利益共享”的原則，確定村集體股金所占股權比例。村集體所獲收益由村民（代表）大會研究討論，合理確定村集體、貧困農戶和村民之間的分配比例。其中，扶貧開發資金入股的股權收益在分配時必須覆蓋80%的貧困農戶。此外，資源變股權是以推進農村產權制度改革為契機，整合農村土地資源、森林資源、勞動力資源、旅游文化資源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等形式，轉換為企業、合作社或者其他經濟組織的股權，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應，提高資源利用率。農民變股民是鼓勵農民以土地承包經營權和自有資金等入股，貧困戶則以財政定向投放到戶的幫扶資金入股企業、合作社或其他經濟組織，按照股比獲得收益。

（二）貴州省其他地市的推廣實踐

以六盤水市“三變”實踐為藍本，今年年初，貴州省印發了《關于在全省開展資源變資產資金變股金農民變股民改革試點工作方案》（簡稱《方案》），在全省推廣六盤水市“三變”改革經驗。其中，《方案》明確“創新財政資金資源配置機制，整合涉農、扶貧等相關項目和資金”，“允許將財政投入到農村的涉農資金量化為村集體的股金（補貼類、救濟類、應急類資金除外，扶貧開發資金可量化到貧困戶），在不改變資金性質及用途的前提下，集中投入到各類農業經營主體，按股比獲得收益”。按照《方案》的指導原則，貴州省內其他地區也結合自身實際，積極探索創新財政補助資金使用的途徑方法。

比如，黔東南州雷山縣南猛村，以成立共濟鄉村旅游專業合作社為平臺，直接將扶貧開發資金折股量化、配股到戶，讓建檔立卡的貧困戶成為經營主體的股東，同時村集體將財政補助資金形成的資產折價入股，并鼓勵非貧困戶以自有資金或土地入股，每年合作社的利潤由參與主體按股比分紅。這種模式在整合使用扶貧資金時，沒有依托村集體統一入股承接主體，而是直接將扶貧類資金量化到貧困戶，進一步增強了貧困戶的參與感。

再如，安順市普定縣秀水村，以農旅綜合開發項目為支撐，以村支兩委成立的秀水旅游資源開發公司為載體，將縣政府整合的各類財政涉農補助資金、企業投資的項目開發資金以及村民土地經營權、勞動投入和自有資金等整合量化為村集體和農戶的股份，并通過獨具特色的“秀水五股”分配模式，將群眾利益有效地捆綁在一起，實現了產業發展和農民增收雙贏。即：人頭股占10%，全村村民人人有股；土地股占30%，每分土地算一股，入了幾分算幾股；笑益股（當地的形象說法）占30%，一分勞動一分股，參與勞動才有股。在建設期間，以投工投勞方式參與項目建設的秀水村民，按每日出工統計工分，以工分發紅利，項目建成后，各項目參與管理和經營的村民享有工資收入；孝親股占5%，65歲以上老人享有養老金；發展股占25%，用于增加集體經濟積累，并對貧困學子和遇災、患病的貧困農戶給予救助。這種模式以企業運作為主導，通過合理的量化方法和科學的利益分配方式，將政、企、民三方資源有效整合到項目建設中去，不僅將政府和社會兩方面的資金用活用好，而且還讓農戶從“傳統耕種”方式中解放出來，變成參與管理企業或產業的管理者，有效激發群眾的積極性和認同感。

除此之外，畢節市的“一市五金多套餐”模式、黔西縣新橋村的“公司+合作社+村集體+貧困戶”模式、遵義市鳳岡縣的“三資轉換”模式、銅仁市碧江區的“確四權、活三資、享三金”經驗中，各地都結合各自資源資產狀況和區位條件，將財政資金、資源、資產等折價入股、構建股權扶貧機制，取得了較好成效。

二、折股量化財政資金的特點和成效

（一）主要特點

盡管在折股量化的具體操作上有所不同，但貴州省在創新扶貧資金使用、推行股權扶貧機制上可以總結出以下共同特點。

1、聚少成多、集中使用。即加大資金整合力度，給予貧困縣項目安排和資金自主權，把以前分散到戶的、撒胡椒面式的各種涉農資金聚集起來，化零為整，集中投入到經營主體統籌使用，充分發揮扶貧資金的規模效應，集中力量辦大事。

2、統一規劃、產業支撐。以“三變”為代表的財政涉農資金創新使用的關鍵，就是規劃和培育區域性主導產業。只有選對、規劃好區域性主導產業，才能對經營主體產生吸引力，進而把分散的資源和資金聚合到經營主體。因此，主導產業的規劃和培育為扶貧資金的創新使用提供了可能和保障；而財政資金使用機制的創新也降低了經營主體獲取資源和資金的交易成本。

3、市場化運作、規范管理。無論是企業還是合作社，這些經營主體的負責人或帶頭人大多是有文化、懂技術、有資金、會經營的當地企業家或農村致富能人。較一般農戶而言，他們既熟悉農村實際情況，又善于捕捉市場信息，能根據市場導向組織生產，彌補農戶和村集體的短板，因此更容易實現入股資金的效益最大化。

4、利益共享，風險共擔。在扶貧資金等各類財政涉農資金和資產折股量化過程中，都是以依法訂立合同或協議為紐帶，在經營主體、村集體和農戶之間，形成一種“利益共享、風險共擔”的股份合作聯結機制，發揮貧困群眾脫貧致富的主體作用和內生動力。

（二）工作成效

貴州省折股量化財政補助資金的做法，將市場機制和現代化管理模式引入農村，把農民從傳統生產方式中解放出來，促使農村各種資源要素流動起來，大大提高了扶貧資金的精準度和扶貧工作的成效。

1、促進農民增收，助推精準扶貧。通過將扶貧資金等涉農資金折股量化，使財政資金變成了經營主體中的股金，不僅將一次性的資金補助轉變為長期穩定的財產性收入，而且通過在經營主體內部就業，農戶還可以獲得相應的工資性收入。隨著收入結構的不斷優化，貧困群眾脫貧致富的步伐也得以加快。

2、撬動資金投入，放大資金效益。一方面，將扶貧資金同其他支持貧困地區發展的分散資金整合使用，拓寬了扶貧開發投入渠道，產生“聚指成拳”的規模效應。另一方面，通過財政資金的杠桿功能，還能引導農戶閑散資金、村集體資金和社會資金參與農業現代化建設，為農村經濟發展提供更多的資金支持。

3、發揮主體作用，激活內生動力。通過將扶貧資金等涉農資金量化入股，讓村民成為經營主體的股民，產業發展、設施使用的好壞將直接影響到股權收益和分紅，這不僅使貧困群眾與扶貧資金掛起鉤來，而且還與經營主體間形成了一種“你中有我、我中有你”的利益聯結機制，讓群眾參與分享發展成果，增強他們的主人翁意識，規避了“興建產業冷眼旁觀，產業建成紅眼爭利”等不和諧現象，實現了農戶與經營主體“聯產聯業”。

4、充實村級組織，壯大集體經濟。在扶貧資金折股量化工作中，村級組織起到了積極的中樞紐帶作用：盤活資產、明確股金、組織入股、收益分配、調解糾紛等每一項工作都必不可少，村組織在這一過程中贏得了群眾的廣泛認可和支持。同時，村集體通過整合資金或資產折價入股參與分紅，為村級集體經濟積累的增加奠定了堅實的基礎，這在一定程度上解決了村級組織無錢辦事的難題。

三、折股量化財政資金實踐的現實意義

貴州省折股量化財政補助資金、構建股權扶貧機制的做法，是在中央有關精神的指導下，結合自身實際做出的有益嘗試。它通過整合使用財政資金，讓“零錢”變成了“整錢”；通過打造產業項目支撐，把“死錢”變成了“活錢”；通過建立利益聯結機制，讓貧困戶由旁觀者變為參與者，真正實現了“整錢”和“活錢”的扶貧效益最大化。這一機制體現了主動造血式扶貧、發展共享經濟和扶貧供給側結構性改革的相關要求，為貴州省乃至中西部其他地區的脫貧攻堅工作提供了可復制、推廣的經驗。

（一）適應了主動造血機制的需要

經過幾十年發展，我國扶貧工作已由最初“輸血式”的生活性扶貧轉變為“造血式”的生產性扶貧。而折股量化財政資金、構建股權扶貧機制的做法，則在此基礎上，通過資源整合和一系列機制創新，保障貧困人口能夠主動、持續地走向致富的道路，實現扶貧工作從“被動造血”向“主動造血”的轉變。一方面，股權扶貧機制以規劃和培育當地主導產業為支撐，通過整合資金、量化股權等措施，將分散的資金資源以及貧困戶等聚合到產業發展中去，通過產業的發展帶動貧困群眾的自我發展能力，進而解決貧困人口的脫貧問題。另一方面，通過折股量化財政資金，讓貧困群眾與扶貧資金掛起鉤來，自愿參與到價值創造中去，充分調動他們脫貧致富的主動性。即：把財政補助資金等進行股權量化，使貧困戶成為經營主體的股民，由扶貧工作的旁觀者轉變為參與者，實現了“人人參與”；通過股權紐帶，把貧困戶與企業、合作社、家庭農場等經營主體連接起來，形成一種利益聯結機制，保證了“人人盡力”；按所持股比獲得股份收益，讓參與脫貧的困難群眾都能獲得相應的發展收益，確保“人人享有”。正是通過“人人參與、人人盡力、人人享有”的目標要求，股權扶貧機制將貧困戶從傳統狹隘的生產空間、生存空間和發展空間中解放出來，實現了由被動扶貧向主動脫貧的轉變。

（二）體現了發展共享經濟的應有之義

十八屆五中全會指出，“堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。”應該說，整合量化財政補助資金、建立股權扶貧機制就是其中一種有效的制度安排，其充分發揮群眾參與設計、建設、管理和監督的主體作用，有效地保障了他們共享發展成果的能力。一是參與制度設計和執行。在資金折股量化工作前，村集體積極開展宣傳動員，把有關政策向群眾講清楚，引導群眾積極參與，并充分征求農戶意見，保障他們的參與權、知情權和建議權，確保制度設計的科學性和可操作性。同時，在制度執行時充分尊重農戶意愿，不搞強迫命令和多數掩蓋少數，只有同意參與折股量化并自愿承擔相應權利和義務的農戶才成為股權量化的對象。二是參與決策制定。村集體在選擇承接主體、制定股權量化方案等重大事項時，都充分聽取群眾的意見，并經村民大會或村民代表大會討論通過后確定執行。三是參與收益分配。在制定股權收益分配方案時，村集體將組織參與股權量化的成員進行討論研究，以確保收益分配既公平、公正，又能夠充分考慮貧困農戶的利益。總之，無論是制度設計還是決策、執行等環節，貧困戶都能夠以各種形式參與進來，這種做法改變了過去點對點的扶貧模式，讓貧困戶能夠在生產、經營活動的共建共享中不斷積累獲得感，逐步朝著共同富裕的方向穩步前進。

（三）反映了扶貧供給側改革的要求

供給側改革意在從提高供給質量出發，通過機制和制度改革推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。其實，扶貧的“扶”與“貧”，在一定意義上說，就是“供給”與“需求”的關系，而扶貧供給側改革就是從扶貧“投入側”入手，通過完善扶貧機制來優化扶貧投入結構，進而增強有效供給、提高扶貧質量。貴州省折股量化財政資金的探索，把分散的補助資金整合起來、閑置的資源利用起來、破碎的土地集中起來，將以往細碎、分散、沉睡的各種資源要素轉化為扶貧有效供給，整合到優勢產業平臺上，投向貧困群眾迫切需要的地方，更好地滿足了老百姓的最“需”與最“求”，有效解決了扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯位的問題。同時，通過構建貧困戶與經營主體間的利益聯結機制，也激發了群眾的主動性，讓他們自主脫貧的心熱起來、行動起來，有效提高扶貧“投入側”資源的利用效率，大大增強了扶貧工作的針對性和實效性。

四、進一步規范財政資金折股量化的建議

目前，財政資金股權量化改革仍處于探索階段，相關政策文件也多是各地方針對本地情況作出的規范，以原則性條款和指導性條款為主，在具體操作過程中還面臨諸多問題。為進一步規范財政資金折股量化改革，本文提出以下幾方面建議供參考。

（一）財政資金折股量化要堅持以戶為主、以集體為輔

在折股量化財政資金過程中，大的層面，應堅持農戶和集體兩個部分，但在主次上，應以農戶為主、以集體為輔。因為各地脫貧實際相差迥異，在集體經濟發展相對較成熟的地區，可以考慮依托村集體統一入股承接主體，然后再在集體內部進行收益二次分配。但這些地區應注重防止貧困戶滋生等、靠、要的思想，以免繼續走上安于貧窮、靠窮吃窮的被動脫貧老路。對于全國絕大部分地區來講，貧困戶自己才是打贏脫貧攻堅戰的主體。而為了進一步激發他們主動脫貧的積極性，除了將財政補助資金進行折股量化外，還可以將貧困戶的部分自有資金一并納入股權量化范圍，讓每一個參與主體都能自愿而主動地參與到價值創造中去，真正實現農戶與經營主體“聯股聯心”。通過這樣一種激勵相容的機制，讓貧困戶自覺按自己的利益去運作，并實現整體利益最大化。

（二）財政資金折股量化要兼顧效率性和公平性

在資金股權量化過程中，既要通過加快整合財政資金、推進農村集體產權制度改革等措施，提高財政資金折股量化的效率，又要注重保障全體農戶共享集體資產收益的公平性，特別是要進一步對區域內貧困戶進行一定的政策傾斜。比如，可以考慮優先設立貧困戶股份，這部分股份僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農村集體經濟組織成員。對于貧困股份，遵循“誰貧困誰享受”的原則，脫貧后即自動退出，股份將分配給新增貧困戶或者均分給其他貧困戶，繼續履行其扶貧功效。同時，還要注重平衡新增成員與原有成員的利益關系，使集體成員能夠團結一致，讓每位社員都享受到財政資金量化后所帶來的財產收益。

（三）財政資金折股量化要防止資金性質發生改變

貴州省在推廣“三變”改革工作中，允許各地將財政投入到農村的涉農資金量化為村集體的股金（補貼類、救濟類、應急類資金除外，扶貧開發資金可量化到貧困戶），在不改變資金性質及用途的前提下，集中投入到各類農業經營主體。今年4月，國務院辦公廳印發的《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》中，更是明確允許將財政專項扶貧資金、現代農業生產發展資金等近20項補助資金進行整合使用。應該說，目前財政涉農資金整合的“尚方寶劍”已經給了基層部門，下一步的重點就是做好“接”和“用”的文章。基層部門在整合使用財政涉農資金時，應根據資金最初的使用方向和用途，并立足本區域主導產業開展多種經營，不能只為追求經濟利益而偏離了資金的基本屬性，堅決避免出現“一放了之”、“一放就亂”的問題。

（四）財政資金折股量化要完善股權結構和治理方式

在各項資金籌集完成、投入經營主體后，應參照股份合作制企業的管理結構，在經營主體內部構建一套公開、公正、透明、高效的運轉機制，以確保資金運作安全高效。在這一機制中，一方面要實現決策、執行、監督的分立，以形成內部完善的內部制衡機制。另一方面，還應確保村集體和農民有效履行股東職責、行使股東權力、參與重大決策，防止“大戶”套“散戶”的現象發生。

（五）財政資金折股量化要建立健全監督保障機制

為防止資金在折股量化過程中發生非法侵占、挪用、私分以及虛報隱瞞、篡改賬目等違法違規行為發生，要切實強化民主監督、民主決策，進一步完善相應的監督保障機制。村集體和經營主體要主動接受資金、項目主管部門、審計和紀檢部門的監督檢查，自覺接受群眾和社會監督；要充分發揮好第三方評估、審計的力量，解決好不同資源、資產入股量化的對等關系，及時公開公示入股資金資產數額、股份占比、財務收支和收益分配等情況，切實提高資產評估的準確性和經營主體財務報表的真實性，杜絕暗箱操作、弄虛作假。

此外，由于農業是高風險行業，受自然、市場的影響很大。對于多數經營主體，特別是一些農民專業合作社，由于管理技術水平跟不上、自我發展能力不強，又缺乏風險防控意識，其經營穩定性和盈利能力面臨著巨大的挑戰，進而對扶貧資金的入股收益造成連帶負面影響。因此，應不斷擴大政策性農業保險覆蓋面，及時調處各類糾紛，提高經營主體的抗風險能力。

總之，財政資金股權量化改革目前處于探索階段，它兼容了股份制和合作制因素，在追求利潤最大化的同時，也肩負著增加成員福利和公益設施管護的任務。下一步，應著重加強對當前改革實踐的總結分析，盡快研究制定和健全有利于村級集體和貧困戶的相關政策法規，進一步推進財政資金股權量化制度優化工作。同時，由于貧困地區的自然條件千差萬別，資源稟賦各不相同，發展基礎迥然相異，各地股權扶貧機制的方法舉措不能千篇一律，必須因地制宜，加強分類指導，統籌需要和可能，兼顧當前與長遠，將股權扶貧機制改革不斷向前推進。

（作者單位：西南財經大學）

1.黃延信、余葵、王剛.2015.貴州省六盤水市農村“三變”情況調研[J].農村經營管理，11。

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