關于地方財政支持“三農”發展的探討

●王 萍

關于地方財政支持“三農”發展的探討

●王 萍

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝時期，也是實現農業現代化的攻堅期，必須貫徹落實創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念，加快轉變農業發展方式，大力推進現代農業建設。地方各級財政堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域，持續增加對農業農村的投入，建立財政支農資金投入穩定增長機制。同時，進一步創新財政支農體制機制，“三農”的政策保障由“就農言農”向“城鄉統籌”轉變。但是，財政支農項目及資金使用管理中還存在一些諸如項目多頭管理、績效目標不清晰、資金使用管理不完全透明等突出問題。本文系統梳理了財政支農面臨的新形勢、存在的問題，在此基礎上，提出完善相關政策制度、推動體制機制創新、健全財政支農資金管理的長效機制等政策建議。

財政政策 現代農業 資金管理

“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的決勝時期，也是實現農業現代化的關鍵時期，更是農業農村發展的又一個黃金期。地方各級財政部門堅持把農業農村作為各級財政支出的優先保障領域，按照“盤活存量、優化增量、統籌整合、突出重點、提高效益”的指導思想，進一步優化農業項目預算收支計劃，建立財政支農資金投入穩定增長機制，創新政策手段，加強監督管理，推動財政支農管理工作取得新突破。

一、新形勢下財政支農政策面臨的新要求

（一）落實五大發展理念

落實五大發展理念，對財政支農政策創新提出新要求。“十三五”時期，農業農村工作的主要任務是，貫徹落實創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念，加快轉變農業發展方式，大力推進現代農業建設。與之對應，在財政支農政策上，一是要持續加大農業投入，建立財政投入農業穩定增長機制，補齊“全面小康”的農村短板；二是要進一步優化財政支出結構，把財政資金支持的重點轉向支持農業發展方式轉變、農業產業結構調整、農村一二三產業融合等方面；三是要創新財政和金融協同支農機制，通過擔保、貼息、基金等方式，引導金融資本投入農業，切實解決農業發展中的 “融資難”、“融資貴”問題，支持新型經營主體做大做強，發揮財政“四兩撥千斤”作用。

（二）推進農業供給側結構性改革

推進農業供給側結構性改革，對財政支農政策精準性提出新要求。長期以來，我國農業資源環境制約日益突出，農業生產成本逐年上漲，農業比較效益持續下降，迫切要求加大農業供給側結構性改革力度，樹立大農業觀，以市場化為導向，以農業提質增效為重點，調結構、降成本、轉方式，推進農產品由中低端向中高端轉變，形成結構合理、保障有力、供給有效的現代農業產業體系。在財政支農政策方面，要在保持穩定性和連續性的同時，進一步提高支農政策的精準性，改變過去“大水漫灌”、“撒胡椒面”的做法，統籌整合，集中資金，精準發力，著力推進農業現代化建設。

（三）財政預算績效管理改革

財政預算績效管理改革，對財政支農政策績效提出新要求。2014年新修訂的《預算法》，要求“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府編制預算時要考慮績效目標，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。隨著財政預算績效管理改革的深入推進，財政支農資金已逐步納入地方預算支出績效考核的范疇，績效理念也融入財政支農政策制定、實施全過程，推動財政支農資金從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉變。

二、財政支農項目存在的主要問題

目前，財政支農項目及資金使用管理中還存在一些突出問題，如支農項目多頭管理，財政扶持政策還不統一；績效目標不夠清晰，資金效益還有待提升；資金使用管理不完全透明，違規違紀現象還時有發生等。

（一）支農項目多、金額小、政策資金分散

隨著國家加大強農惠農力度，近年來財政支農項目數量大幅增加，但支農項目零星分散、交叉投入、政策資金分散現象較為突出。2015年全國范圍內開展了涉農資金專項檢查，以中部某省會城市為例，2013-2014年涉農資金總額達222.2億元，涵蓋農民補貼及補償類、農業生產發展類、農業生態修復和治理類、農村社會事業及公共服務類、扶貧開發類、其他類六大類154個專項，項目個數1190個，涉及鄉鎮105個、行政村1152個、農戶43.12萬戶。從項目歸口部門來看，上述項目分別歸屬農業、發改、教育、交通、林業、畜牧、衛生等近20個部門管理。總體而言，普遍存在項目個數多、單個項目投資小，資金分散的問題，難以發揮財政資金優勢。

（二）支農項目重投入輕產出、資金效益不高

一直以來，財政支農項目資金重投入、輕產出，甚至只提投入，不提產出，更缺乏跟蹤問效。2015年，某市對2012-2014年現代農業生產發展資金項目進行專項核查，共檢查生豬、小麥、肉禽等34個項目，項目金額合計1.14億元。通過檢查發現，項目實施進度緩慢、效益不明顯情況較為突出。如某縣2012年現代小麥產業發展項目，項目內容是新建農業物聯網技術平臺，項目總投資252.01萬元。經現場檢查發現，項目區監測器均處于關閉狀態，項目建設單位縣農技推廣中心無法進行實時項目監測。項目新建的物聯網未能得到及時有效利用，設備應有的使用效益無法發揮。隨著經濟發展步入新常態，進一步挖掘財政資金潛力、提高資金使用績效的任務已迫在眉睫。

（三）支農項目簡單切塊、資金分配隨意性較大

長期以來，省以下財政支農項目資金分配方式主要是切塊下達，一定程度上出現了 “放而不管”、“一放了之”現象。市、縣在分配項目資金時，擁有較大的自由裁量權。由于缺乏明確的獎補條件和獎補標準，加之資金分配程序不夠規范，不可避免地出現了一些“人情項目”、“招呼項目”，增加了財政資金安全風險和潛在廉政風險。

（四）支農項目大水漫灌、政策“最后一公里”不落地

財政支農資金涉及面廣、敏感性強，政策執行環節多、鏈條長，一些支農項目資金由于政策設定不科學或執行中的偏差，政策實施效果偏離目標。以某市2014年現代農業發展政策績效評價結果為例，該市2014年共兌現現代農業發展項目852個，兌現資金1.62億元，主要對糧油棉示范區、現代農業示范區、規模養殖場、龍頭企業、新型農業經營主體培育等給予補貼。但由于部分政策實施主體不明確、條件的設置與實際情況不符、門檻過高、未有滿足條件項目等，造成政策實施中“創建糧油生產全程機械化示范鄉鎮”、“森林村莊建設”等部分條款未足額兌現資金，影響了政策的實施效果。

（五）支農項目事后驗收、監管缺位

目前，財政支農項目建成之后的驗收、管護問題日益突出。主要表現在：一是重建輕管思想作祟。部分干部從政績角度出發，爭取項目熱情大，主觀上輕視項目后續維護管理。二是缺乏管護資金。長期以來，在支農項目投入方面，省以上財政主要補助建設資金，項目管護資金由市、縣承擔。但由于財力方面原因，市、縣往往無法有效落實管護資金。三是缺乏有效監管。近年來，通過審計、紀檢、檢察等處理的案件反映，財政支農領域違法違紀問題易發多發、居高不下，各地在資金監管方面，仍以運動式檢查為主，財政支農資金有效監管機制還未全面建立。

三、加強財政支農資金管理的政策建議

針對財政支農資金管理中存在的問題，既要對違規違紀違法行為進行嚴肅查處，做到處理一批、曝光一批、移交一批；又要著眼長遠，深入剖析財政支農資金管理中的薄弱環節和政策漏洞，研究問題發生的深層次原因，進一步完善相關政策制度，推動體制機制創新，健全財政支農資金管理的長效機制。為此，提出以下建議：

（一）樹立統籌整合理念

樹立統籌整合理念，順應現代農業發展要求，做好“加減法”?！笆濉逼陂g，要順應現代農業發展規律，樹立統籌整合理念，圍繞支持轉變農業發展方式總目標，做好“加減法”。一是做好“加法”，對于符合轉變農業發展方式方向的項目資金，圍繞明確的支持重點，統籌整合不同部門、不同單位的項目資金，集中投入，發揮資金使用效益。二是做好“減法”，對于績效不明顯或根本就沒有績效的項目，未能按要求用好的資金，進行整合整改。通過“一加一減”，著力建立重點突出、導向清晰、管用有效的支持農業發展方式轉變的支農項目財政資金管理體系。

（二）樹立精準支持理念

樹立精準支持理念，注重定向調控，提高財政支農政策的指向性和精準性?！笆濉逼陂g，要進一步厘清政府和市場的界限，找準財政支持農業發展的具體路徑，提高財政政策的指向性和精準性，避免大水漫灌，一投了之。同時，更加注重發揮財政資金引導作用，創新財政投入方式，采用PPP模式、產業基金、購買服務、風險補償、保險保費補貼等多種方式，充分調動種養大戶、農民合作社、家庭農場、龍頭企業、集體經濟組織等各類實施主體，參與現代農業建設的積極性，更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用。同時，要將財政支農項目建成之后的驗收、管護問題提上議事日程，盡快研究落實管護資金，打通財政支農政策落地“最后一公里”。

（三）樹立質量效益理念

樹立質量效益、績效為先的理念，以結果為導向，加快建立“公開透明、目標導向、政策普惠、績效跟進”的財政支農資金管理新機制。一是建立健全財政支農資金績效評價指標體系。按照“花錢要有效、無效必問責”原則，在項目實施前，制定量化、清晰、可考核的績效目標。二是完善財政支農資金績效評價制度。根據“誰用款、誰負責”的原則，建立支農項目第三方評價機制，實行財政支農項目績效評價全覆蓋。三是嚴格績效評價結果運用。將績效結果作為工作考核、資金分配的重要因素，促進財政資金高效使用。

（四）樹立公開透明理念

“十三五”期間，要樹立財政支農資金安排使用信息全面公開，使用情況全程監督理念，建立事前、事中、事后全程、動態的監管機制，以制度建設為先導，健全財政支農資金管理的長效機制。一是堅持制度先行，做到財政資金使用到哪里，管理制度就覆蓋到哪里，全程覆蓋、不留死角。探索對涉農資金實行名錄制、備案制（審批制）、評價制和審計制。二是堅持信息公開，除涉密信息外，財政支農資金要做到預算、分配、監督全過程公開，讓財政支農資金在陽光下運行。補貼類資金應公開補助資金類型、補助對象、補助依據、補助標準、發放形式等信息。項目類資金應公開發布項目資金申報指南，包括申報時間、條件、程序，以及財政獎補方式、項目建設內容等信息。三是加強分級公示。所有分配到鄉村的財政資金，實行縣鄉村三級公示制度，同步公開財政獎補政策、補助資金總額、補助項目、補助標準、建設內容、建設地點、受益范圍、管護責任等重要信息，全程接受社會監督。財政支農專項資金公開公示時，要同步公布舉報監督電話，接受群眾咨詢、監督和投訴。

（五）樹立權責匹配理念

一是壓實財政資金管理責任。對財政資金管理制度執行過程中的違規違紀行為，資金使用部門主要領導、分管領導、經辦人員依法承擔相應責任。二是構建財政資金考核制度。將財政資金制度建設和執行情況納入各級領導班子和領導干部綜合考核評價體系，突出財政資金制度建設和執行責任的考核管理，做到全流程、全層級、全領域考核全覆蓋。三是加大違法違紀違規問責力度，堅持既問責事、又問責人，嚴格按照《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關規定，依法依規對存在財政違法行為的人員進行嚴格問責，涉嫌犯罪的，及時移交司法機關處理。

(作者單位：安徽省合肥市財政局農業處）

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