二元體制下城鎮化與耕地保護現實路徑選擇
——以瓊海為例

宋曉麗，郝志軍，劉書暢

（海南大學政治與公共管理學院，海南?？?70228）

二元體制下城鎮化與耕地保護現實路徑選擇
——以瓊海為例

宋曉麗，郝志軍，劉書暢

（海南大學政治與公共管理學院，海南?？?70228）

城鎮化與耕地的關系不僅是發展與保護的問題，更是城鄉關系轉型的關鍵。在梳理城鎮化演變機理、界定概念的基礎上，剖析了瓊海城鎮化模式。結果表明：村鎮就地城鎮化通過將農業與旅游業融合，初步形成了城鎮化與耕地之間良性互動、和諧發展的關系；城鎮化對耕地保護產生負面影響的主要根源在于城鄉二元的戶籍制度、土地產權制度和征收制度；鑒于二元體制短期內無法根本改變，建立城鄉聯結的用地機制和人地掛鉤的管理機制是目前實現雙贏的現實選擇。

城鄉統籌；城鎮化地域；機制；融合；瓊海

建國以來，我國采取了優先發展城市和工業的發展戰略，但是由于當時的工業基礎薄弱，工業和城市的發展主要依靠汲取農業和農村大量的資源而進行，在城鎮化的初期與中期發展階段，以大中小城市為重心的城鎮化，很大程度上是依賴征收農村土地尤其是城市周邊的耕地來建設和發展起來的[1]。近年來，隨著國家發展戰略的調整，城市地域擴張與農村耕地保護之間的矛盾有所緩和，但仍未得到根本的解決[2，3]。因此，理順和正確處理城鎮化與耕地保護的關系，不僅是城鎮化可持續發展的基本保障，也是城鄉一體化實現的關鍵。

梳理學術界的成果發現，不同時期形成了不同的論點，其中，趙金蕓等[4]、封志明等[5]認為，城鎮化對耕地保護不利，由于城市化發展過程中，城鎮數量不斷增加，規模不斷擴大，導致農村土地尤其是優質耕

地被占用，從而對我國耕地保護產生不利影響；蔡繼明等[6]認為，城市化本質上是節約耕地，城鎮化建設和發展需要一定土地做保障，有其必然性，城市本身是集約化的空間組織形式；宋戈等[7]、朱莉芬等[8]認為，城鎮化與耕地保護的關系是階段性的，在城鎮化發展初期，城鎮化進程與耕地保護存在一定矛盾，但從長期看，城鎮化發展有利于耕地保護。

以上3種觀點基本上是基于國家（區域）、省級尺度得出的結論，鑒于我國地區差異明顯，宏觀尺度的研究很難客觀反映一個地區內部具體的問題，不利于地方政府因地制宜地采取不同的發展策略與措施。目前瓊海城鎮化在全國產生了較大的影響，其城鎮化路徑的選擇以及對耕地保護的影響值得探討。本研究擬以城鄉統籌為導向，通過理論聯系實際來探究城鎮化與耕地保護之間新型關系以及行之有效的解決路徑。

1 城鎮化的內涵與外延

以往的論證多數是直接采用指標法，即城鎮化率或城鎮化綜合評價值與耕地面積的數量關系進行分析[9～13]，缺乏對城鎮化這一概念系統、深入的剖析，因此很難進一步厘清城鎮化與耕地之間的內在關系。

1.1 城鎮化概念的來源

目前各大媒體與學術界出現了“城市化”與“城鎮化”2個名詞，使用頻率參半?！俺鞘谢币辉~起源于拉丁文Urbanization的概念，最早源于1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城鎮化基本理論》，至20世紀，這一名詞已經在全世界范圍內被多數學者所接受。1970年代后期，Urbanization一詞被引入中國學術界并被接受[14]。英法等國家特別強調大城市的發展；后發的美德則強調中等城市的發展；再后來的日韓等國則強調大城市群的發展[15]。由于西方國家強調大中城市的發展，因此，我國大多數學者將urbanization譯為城市化；2000年1月黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次采用“城鎮化”一詞，指出，“走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路?！彪S后黨中央和國務院一系列政策和文件的都引用“城鎮化”這一表述。

可以看出，在城鎮化路徑的選擇上發達國家更多的強調大城市的功能與作用，而我國則提倡大城市與小城鎮（建制鎮）的協調發展。因此，城鎮化是中國國情和體制下的一種提法，是城市化概念在中國的本土化。為研究方便，下文統一用城鎮化來表述。

1.2 城鎮化的演變機理及其概念界定

城鎮化是一歷史變遷過程，具有時空變化特征，主要表現為：（1）初期在城鄉引力與推力作用下，人口由農村向城鎮轉移并集聚（人口城鎮化、農村異地城鎮化）；（2）隨著城鎮人口的增加，基礎設施和公共服務設施用地需求加大，鄉村土地被征收（土地城鎮化、農村被動城鎮化、半城鎮化）；（3）受產業支撐、戶籍等城鄉二元體制的影響，城市的吸納能力受限，人口城鎮化、土地城鎮化速度變慢，產業升級轉型、農業轉移人口市民化（城市的城鎮化[16]）；（4）在城市自身城鎮化效應的作用與帶動下，鄉村雖未變成城鎮地域，但卻實現了農村工業化、農業現代化，鄉村居民以從事非農業職業為主，生活方式已類似城市（鄉村就地城鎮化）。

由此可見，城鎮化是一個多維度概念，主要包括城鎮化水平（人口城鎮化率、土地城鎮化率等）和城鎮化質量（就業結構、產業結構等）兩大方面；城鎮化是一個從量變到質變的過程，不僅僅表現為城鎮地域空間的擴張或城鄉地域的轉變，更重要是逐步實現城鄉融合發展、城鄉一體化發展。

2 瓊海城鎮化與耕地保護發展現狀

瓊海作為海南省西部的一個直管縣市，本著“田園城鎮、幸福瓊?！钡睦砟睿瑘猿帧安豢硺?、不占田、不拆房，就地城鎮化”的原則，探索出了一條“農村美、農業強、農民富”的新路子，其成功的經驗值得借鑒。

2.1 以村鎮作為城鎮化地域空間，緩解了城市用地需求與耕地保護之間的矛盾

城鎮化的目的不是消滅農村，而是要縮小城鄉之間的差距，從而實現城鄉一體化發展。瓊海為海南省縣級市，城鎮規模較?？诤腿齺喰?，農業收入為當地農民的主要經濟來源，進城務工的積極性并不高，農村的“推力有限”[17]，極大地限制和影響了城鎮自身的發展及其對周邊的輻射和帶動作用。在這種背景下，以城市為中心的異地城鎮化不是瓊海最優的選擇，瓊海將城鎮化的重心由城市向村鎮轉移。瓊海在城鎮化過程中，把鎮的建設作為瓊海特色城鎮化的支點和平臺，使各鎮成為城鎮化的主要紐帶聯結城鄉。根據各個鎮的人文特點、產業特色和自然稟賦進行個性化的規劃設計，欲把市轄的12個鎮打造成“一鎮一特色、一鎮一風情、一鎮一產業”。在不改變農民生產和生活方式的前提下，充分保護和尊重現有農村的地形村貌、田園風光、農業業態和生態本底，對農村的基礎

設施進行改造升級、完善提升，把城市的公共服務引入農村，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，讓農民守在自己的土地上就能享受城市人的生活品質。

2.2 以農業和旅游業為基礎打造田園城鎮，城鎮化與耕地保護相得益彰

2014年瓊海三次產業結構為37.6∶14.4∶48.0，農業基礎雄厚，再加上海南作為一個生態省、農業省、國際旅游省，以耕地為重要的載體，進行國家農業公園和旅游綠道建設。在原有村莊的基礎上，把全市劃分為“龍壽洋國家農業公園”、“熱帶濱海國家農業公園”和“萬泉河國家農業公園”3大片區，囊括全市一多半的農業人口，并以國家級的標準來充實完善連片的田野及周邊農村的基礎設施和配套，打造一個具有現代農業產業化功能、旅游功能、休閑功能和運動功能的鄉村綜合體，使農業公園成為農民的家園、市民的公園和游客的樂園；旅游漫步綠道依地勢而建，依托現有山水脈絡的獨特風光，充分地尊重自然、順應自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。“田園城鎮”的發展理念將城與鄉很好地聯系在一起，城鎮化不僅沒有以犧牲耕地為代價，反而使得耕地成了就地城鎮化的重要依托，城鎮化與耕地保護得到了融合發展。

3 瓊海城鎮化對耕地保護的啟示

與先發城市不同，瓊?！叭灰痪偷亍钡某擎偦Ｊ?，通過基礎設施和公共服務向農村延伸，使農業與旅游業融合發展，為創新城鎮化與耕地保護協調發展的現實途徑提供了有益的思路。

3.1 城鄉用地聯動機制的建立

從各國城鎮化歷程看，城鎮化是土地、勞動力、資本等生產要素在城鄉的重新配置，瓊海在城鎮化建設中，一方面對農村的基礎設施改造升級，進行農業公園建設；另一方面把鎮的建設作為瓊海特色城鎮化的支點和平臺，按照“一鎮一特色、一鎮一風情、一鎮一產業”的思路開展了風情小鎮建設，走出一條雙向互動、縮差共富的科學發展之路，城鎮化建設與耕地保護之間由對立到融合。因此，目前可以考慮繞開土地權屬問題，就土地利用進行城鄉統籌規劃，將城鎮用地增加與農村耕地增加相掛鉤、與農村土地整治相結合，城鄉用地制約機制的形成，可以從根本上破解發展與保護兩難的困境。

大量研究表明，要達到城市化水平的穩步提高和耕地數量壓力緩解的雙贏，唯一的途徑是土地集約化利用。理論上講，城市本身是集約化的空間組織形式，城市化本質就是節約耕地；且農村人口轉移到城鎮后，退出的土地可以通過整理來增加耕地，城鎮化對耕地保護有著間接的推動作用。但事實上在我國，城鎮化伴生著城市內部土地粗放利用與向外擴張并存，農村土地閑置與耕地資源短缺并存的現象。面對理論與現實的差距或矛盾，需要探尋目前切實可行的解決途徑。

3.2 “人地”掛鉤管理機制的建立

城鎮化的加快發展，致使人與地的矛盾既繞不開，又躲不過[18]。目前“要地不要人”、“離土不離鄉”也是我國城鄉二元體制下的特殊產物，除了和城鄉二元的土地產權制度、征收制度有關外，還與城鄉二元戶籍制度有關。在此背景下，一方面不利于城市自身城鎮化質量的提高，農業轉移人口得不到與市民一樣的待遇，另一方面不利于農村土地的退出，無形中造成了宅基地閑置、耕地撂荒和非農化。隨著城鎮化的推進，遺留問題不及時解決將會對耕地保護造成更大的壓力與威脅，未來必將花費更大的治理成本，陷入惡性循環的境地。因此，人地矛盾的解決既等不起，又緩不得。

瓊海的城鎮化本著“以人為本”的理念，不改變生活空間，卻改善了生活環境，通過旅游業和農村有機結合，使傳統的農業轉向休閑觀光高效農業轉變，讓農民成為一種職業，實現了真正意義上的人的城鎮化。因此，要擺脫上述困境，應以人的城鎮化為出發點和歸宿點，建立人地掛鉤管理機制。將城鎮建設用地指標和人口吸納數量結合起來，以土地聯動帶動人口聯動，從而防止土地城鎮化快于人口城鎮化。“要地不要人”的問題解決后，“離土不離鄉”也會迎刃而解。

［1］唐常春，陳烈，魏成.大都市邊緣區域耕地數量變化的時空特征及動力機制［J］.以廣州市花都區為例，資源科學，2006，28（5）：43-49.

［2］陳秧分，劉彥隨，李裕瑞.基于農戶生產決策視角的耕地保護經濟補償標準測算［J］.中國土地科學，2010，24（4）：4-8.

［3］王秀紅，申建秀.中國生態退耕重要階段耕地面積時空變化分析［J］.中國農學通報，2013，29（29）：133-137.

［4］趙金蕓，李培仁.城市化工業化與耕地保護［J］.中國土地，1997，（9）：15-17，47.

［5］封志明，李香蓮.耕地與糧食安全戰略：藏糧于土，提高中國土地資源的綜合生產能力［J］.地理學與國土資源研究，2000，16（3）：1-5.

［6］蔡繼明，周炳林.論城市化與耕地保護.社會科學，2005，（6）：5-12.

［7］宋戈，吳次芳，王楊.城鎮化發展與耕地保護關系研究［J］.農業經濟問題，2006，（1）：64-67.

［8］朱莉芬，黃季焜.城鎮化對耕地影響的研究［J］.經濟研究，2007，（2）：137-144.

［9］張樂勤.基于組合模型的城鎮化演進對耕地影響極限測算［J］.農業工程學報，2014，30（24）：272-279.

［10］慕智玉，任平.四川省耕地集約度與城鎮化水平時空變化及耦合關系分析［J］.四川師范大學學報：自然科學版，2016，38（1）：128-134.

［11］鄧榮榮，吳燕，詹晶.我國建設占用耕地數量與城鎮化水平的相互關系——基于VAR模型的實證［J］.西北人口，2012，33（6）：89-94.

［12］孟鵬，郝晉珉，周寧，洪舒蔓.黃淮海平原城鎮化對耕地變化影響的差異性分析［J］.農業工程學報，2013，29（22）：1-10.

［13］鄭繼承.山地型城市城鎮化推進與耕地綜合利用的實證研究——基于云南省際層面的數據［J］.學術探索，2015，（10）：80-86.

［14］唐耀華.城市化概念研究與新定義［J］.學術論壇，2013，（5）：113-116.

［15］丁守海.概念辨析：城市化、城鎮化與新型城鎮化［N］.中國社會科學報，2014-05-30A06.

［16］周加來.城市化·城鎮化·農村城市化·城鄉一體化——城市化概念辯析［J］.中國農村經濟，2001，（5）：40-44.

［17］劉釗軍，胡木春.海南特色的城鎮化道路研究［J］.城市規劃，2012，（3）：33-37.

［19］張維宸.“人地掛鉤”距離新型城鎮化還有多遠［J］.中國國土資源經濟，2013，（6）：17-20.

The Realistic Path Choice of Urbanization and Cultivated Land Protection under the Urban-rural Dual System——Taking Qionghai as an Example

SONG Xiao-li，HAO Zhi-jun，LIU Shu-chang
（School of Politics&Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China）

The relationship between urbanization and cultivated land is not only the development and protection of the problem and also is the key to the transformation of the relationship between urban and rural areas.Based on clarifying the urbanization evolution mechanism and the concept definition of urbanization，the urbanization mode in Qinghai town was analyzed.The results showed that in situ urbanization through the combination of agriculture and tourism，harmonious development，the interaction relationship between urbanization and cultivated land has been formed.Urbanization has a negative impact on the protection of cultivated land，the main reason is that the household registration system，land expropriation system and property rights system.In view of the Urban-rural Dual System in the short term can not be fundamentally changed，with the establishment of land use mechanism under the urban and rural linkage and management mechanism of human hook is the realistic choice for win-win.

Urban-rural integration；Urbanization area；Mechanism；Merging；Qionghai

F301.21

A

1008-1631（2016）04-0078-03

2016-03-24

海南省哲學社會科學規劃課題［HNSK（ZC）15-4］；海南省自然科學基金項目（20157254）；海南大學2014年度青年基金項目（qnjj1441）

宋曉麗（1976-），女，山西沁源人，副教授，碩士，主要從事土地利用及土地產權制度方面的研究工作。E-mail：fans6590@163.com。