農村民事送達難問題剖析

王言

（廈門大學法學院，福建廈門 361000）

農村民事送達難問題剖析

王言

（廈門大學法學院，福建廈門 361000）

民事送達起著連接訴訟階段、溝通民事訴訟法律關系主體訴訟行為的作用，然而理論界對于送達問題的關注較少，對于其中亟待解決的農村民事送達問題更鮮有研究，農村民事送達難深刻反映著司法部門在廣大農村地區面臨的窘境。造成送達難的因素多元而復雜，分析并解決這一問題，對于健全符合中國農村現狀的民事送達制度具有一定的現實意義和理論價值。

民事送達；農村；送達難

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》再次強調“三農”問題的重要性，加強“三農”問題的法治保障成為新時期理論界和實務界關注的重點。農村民事送達難問題嚴重阻礙法治現代化惠及廣大農村地區，這其中兼有觀念的原因和制度的原因，破解這些問題需要從宏觀和微觀兩方面入手，總結工作中遇到的難題，并借鑒國外送達的有益經驗，方能建立真正適合國情的農村民事送達制度。

1 農村民事送達的現狀

1.1 農村送達現狀評析

為了深入了解農村民事送達的現狀，筆者采訪了內蒙古某基層法院的謝法官，提到農村的民事送達，謝法官表示十分無奈，其表示訴訟文書向草原牧區的送達是一項耗時耗力，且成效較差的工作，實踐中問題很多，嚴重影響訴訟的效率以及司法的權威。而在福建某縣法院與法學院進行共建交流活動中，負責送達的法院工作人員同樣表示，向山區的送達工作遇到了很多的困難，現行的送達規定無法推進送達的有效進行。可見農村民事送達難問題不是個別現象。

廖永安教授的實證研究顯示，法院運用直接送達的比例相當高，達到接近90%的比例。[1]但直接送達的各種方式在農村卻遇到了不小的困難，謝法官指出，由于草原牧區與法院距離較遠，當事人往往不愿意通過電話通知受領的方式親自到法院領取訴訟文書，因此法院只能派工作人員通過“兩人一車”的方式深入牧區進行送達，送達工作十分耗費時間，法院經常要花費半天的時間駕車數百里到達受送達人家中，有時候到達后遇到家中無人的情況，還可能需要進行多次的送達，其他的送達方式同樣效果不好。

相較于城市地區的送達，筆者將農村民事送達問題的特征總結為以下幾點：一是更加耗時耗力，這主要是由農村的自然環境和地理位置決定的；二是遭受的阻力更大，福建某縣法院的送達人反映，在山區送達訴訟文書經常性的遭到受送達人甚至是村委會的抵抗，農民對于法院的抗拒心理較強；三是送達的成效更差，農村的民事送達遇到受送達人避而不見、見而不收、收而不簽的現象比較普遍，受送達人對訴訟風險不甚了解，受送達人庭審的缺席率較高。

1.2 法定送達方式在農村遭遇的主要問題

1.2.1 直接送達 直接送達作為法院最常使用的送達方式，在農村送達過程中遇到了不小的障礙，農村的自然環境和地理位置決定了直接送達會耗費法院較多的財力。有學者指出，此次新民訴解釋明確將通知領取列為直接送達的變體，在立法上給予了該種送達方式正式的“名分”。[2]但是與城鎮較大的使用比率相比，在農村送達的過程中，電話受領基本上因受送達人的抗拒被閑置。這就導致了直接送達的效果受到極大的削弱。

1.2.2 留置送達 留置送達適用于受送達人或其同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的情況，此時送達人可以邀請基層組織或所在單位的代表見證并留置。新民事訴訟法規定拍照、錄像的方式也視為留置送達。表面看來留置送達相較于直接送達比較靈活，但是實踐中法院的適用率卻不高，在農村送達中這種情況更為明顯，福建某縣法院的送達人指出，邀請村干部見證經常被直接拒絕。在實際送達中，有的基層組織或單位人員不是找不到，就是找到了也不愿意來，來了也不愿意見證，其他人一般更不愿充當見證人的角色，這種情況在農村更為明顯，受邀人往往以“不愿得罪人”為由推辭見證，致使留置送達難以實現[3]。

1.2.3 郵寄送達 郵寄送達方式在農村同樣遇到明顯的阻力，內蒙古法院的謝法官反映郵寄送達一般送達至受送達人所在村的村支部，而村支部簽收之后常常怠于通知受送達人，導致送達沒有產生效果；另一種情況就是原告提供的地址不詳細或者不正確，導致郵寄無法送達，謝法官以前經常遇到大批郵寄送達的訴訟文書被退回，目前在農村民事送達中很少使用郵寄送達。

除了以上三種主要的送達方式，公告送達、委托送達、轉交送達等在農村適用率更低，但同樣問題較多，例如實務界總結的問題包括公告送達期間過長且公告方式單一、影響案件審理效率、受托法院以及受轉交的單位由于事務繁忙等原因不愿配合等。

2 農村民事送達難問題的成因分析

2.1 制度層面的原因

2.1.1 民事送達的“超職權主義模式”對比域外送達制度，無論訴狀由法院職權送達的德國、日本還是由當事人（一般委托職業人員實施）送達的美國、法國，主要由當事人承受送達不能的不利后果（起訴被撤銷或駁回），似乎才是正當的。[4]而我國由于長期受“職權主義”訴訟模式的影響，由法院自行承擔送達不能的后果和風險。因此在整個送達制度的建構上，法院壟斷了送達的主體地位，當事人的作用受到忽視，法院耗費大量經費。想盡各種手段進行送達，而無論是送達人還是受送達人都理所當然地認為送達是法院的職責。由于職權主義色彩在送達制度的設計上十分明顯，因而筆者將其稱為民事送達的“超職權主義模式”。

2.1.2 當前的送達制度難以適應 在正式的法律條文與主流的法律理論中，當代中國已經打上了“非鄉土”的西方印記。[5]在送達制度的具體設計上，立法者較少考慮農村送達的現實，為各種送達方式設置許多適用條件，缺乏制度柔性，如留置送達的兩種形式適用條件嚴格，在農村送達的語境下幾乎無法實現。新民事訴訟法增設電子送達，電話受領等方式也無益于改善農村送達的現狀。面對廣大的農村地區，可以想象法院適用如此“現代”的送達制度的無奈和困惑。

2.1.3 法院經費保障不足和辦案壓力的束縛 在與謝法官交談中筆者獲悉，目前法院送達的經費支出相當大，其中農村牧區的送達費用占據很大比例，為了將訴訟文書送達到農民家中，法院經常驅車行駛上百公里，花費巨大。同樣的情況也發生在福建的山區，法院的送達經費十分緊張。由于現行的法律沒有將送達的費用交由當事人支出，因而法院只能自出經費進行送達，動輒花費數百甚至上千元的送達給法院面臨了不小的挑戰，實踐中法院為了節省經費，出現一些瑕疵的送達甚至不符合法律規定的送達，也是一種無奈之舉。

隨著市場經濟的逐步發展，我國的法院受理案件數量逐年攀升，案多人少的局面加之績效考核的壓力，與現行的送達的多條件、低效率之間產生了矛盾，法院沒有足夠的時間和精力花費在通常是標的額較小的農村送達中，法院需要的高效送達無法得到制度的滿足，使得農村民事送達難問題變得尤為凸顯。

2.2 觀念層面的原因

2.2.1 農村厭訟思想根深蒂固 中國自古以來厭訟思想盛行，早在春秋時期，孔子即有言：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”幾千年來厭訟心理成為了民眾的一種思維習慣。周赟教授將厭訟的原因進行政府角度、社會層面和個人原因三方面的闡釋，十分獨到。[6]時至今日，厭訟思想在中國社會尤其是農村地區仍然根深蒂固。發生在農村的糾紛極少訴諸法院，幾乎都在鄉土社會特有的糾紛解決機制甚至私力救濟中解決了，而當農民不得已牽涉訴訟的時候，往往采取消極回避甚至積極抵抗的行為予以回應。在與法官的溝通中不難發現，實踐中的農村民事送達難很大程度上是由于受送達人的原因造成的，受送達人躲避送達，村委會拒絕配合見證送達等現象，其根源就是回避訴訟、抗拒訴訟的厭訟心理。

2.2.2 農民法治觀念薄弱 筆者認同蘇力教授的判斷，中國的問題依然主要是農村問題，中國最廣大的人口仍然居住在農村，中國社會現代化的最重要任務之一就是農村社會的現代化。[7]倘若廣大農民的法治觀念得不到提升，中國法治現代化的目標無從談起。在農村民事送達方面，農民的法治觀念薄弱體現為兩個方面，其一是對訴訟的誤解，許多農民仍然認為訴訟可以逃避，只要法院送達不成就可以免于訴訟；其二是對送達的誤解，他們不理解送達意味著訴訟負擔和風險，以為只是法院的一種簡單通知。以上兩方面是導致農村送達受送達人逃避或者抗拒的現象發生的直接原因。

2.2.3 法院自身的忽視 在農村地區的送達遇到的種種問題并沒有得到法院的重視，農村大量的案件屬于案情簡單，標額較小的，法院基于功利的考慮，在農村民事送達技術層面的探討明顯不足，法院不愿在農村送達上花費大量司法資源。但是由于農村送達問題顯著，在實踐中對農村地區的送達卻是耗時耗力且效果很差，有時一個案件的送達就耗費數月，導致司法資源浪費，這就需要法院轉變自身的關注點，更加重視農村的民事送達，在法律允許的范圍內靈活運用各種送達方式提升送達的質效。在當前“超職權主義”的送達模式下，法院觀念的轉變成為解決送達難的重要途徑。

3 農村送達難問題的化解路徑

由上文可知，農村民事送達難的成因是多元復雜的，要真正解決這一問題，需要在諸多方面進行改進，筆者嘗試從宏觀層面和微觀層面分別進行討論，希望探尋出農村送達難問題的化解之道。

3.1 宏觀層面

3.1.1 適當吸收“當事人主義”因素 適當吸收“當事人主義”的因素是基于現實的需求。在建國后的民事審判實踐中，訴訟文書、司法文書的送達一直由法院完全負責，當事人僅需承擔簽收配合義務。這種法院“全責型”送達制度與當時“深入群眾、調查研究”的審判模式相輔相成。隨著經濟社會體制改革的深入，對法院實施送達形成了前所未有的挑戰。與此同時，民商事案件數量持續膨脹且所涉糾紛的空間跨度明顯拉大，也極大的加重了法院送達的人、財、物負擔[8]。因此，法院無力再進行這種“大包大攬式”的送達，將送達的主體擴展至當事人是現實所需。

適當吸收“當事人主義”的因素符合送達的國際發展趨勢。英美法系和大陸法系都屬于“當事人主義”訴訟模式，只是程度上的區別而已。在德、日、法、美等國的民事訴訟中，送達并不完全是法院的職責，當事人也有送達訴訟文書的責任，而且訴訟的開始往往與送達行為有關。這主要與這些國家特別強調充分發揮當事人在民事訴訟中的主導作用有關。實踐表明，這些國家的民事訴訟送達制度對調動當事人的積極性、尊重當事人的自由處分權、提高訴訟效益、減輕法院負擔等方面均有明顯效果。[9]綜觀民事送達的國際趨勢，送達責任的當事人化以及送達主體的社會化是送達制度的發展趨勢。

適當吸收“當事人主義”的因素回歸了送達制度的本質。送達的本質在于訴訟事項的通知，是一種訴訟負擔和風險的告知行為，加之民事訴訟強調尊重當事人的自治性和處分權，“當事人自負其責”應當成為送達制度的應有之義，當然，由于我國公民法治觀念還不強，對于送達的理解不夠全面，現階段實行“法院送達為主，當事人送達為輔”的模式比較合適，實踐中一些法院正在嘗試引入當事人進行送達，但在現階段沒有任何的法律依據，筆者認為立法部門應當考慮適當引入當事人送達和配套的訴訟風險承擔的規定，不僅有利于減輕法院自身的送達負擔，更重要的是“當事人主義”更符合送達制度的本質特征。

3.1.2 適度調整送達立法的面向 農村民事送達難問題原因之一在于立法的面向，送達工作人員對這方面有深刻地體會。正如前文所述，立法的城市面向與實際的鄉土中國產生了隔閡，在送達制度的立法上，立法者考慮的更多是城市語境下的送達工作，而忽略了廣大農村地區因為地理環境、心理因素造成的特殊送達環境。筆者舉一例說明，例如留置送達中的見證人制度，民訴法86條明確規定：受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達人的住所。該條邀請見證人簽章的制度顯然是基于城市陌生人社會以及交通便捷的特征而制定的，該制度在農村地區幾乎得不到適用。內蒙古法院的謝法官指出，在向草原牧區送達過程中遇到了幾種情形令他們十分困惑：一種情形就是草原牧區村支部距離受送達人住所相當遠，邀請基層組織見證很困難；另一種就是由于農村屬于熟人社會，基層組織與受送達人之間關系密切，根本不可能同意見證。當以上兩種情況出現的時候，法院可能需要進行多次送達，在嚴重消耗司法資源的同時造成案件審理的低效率。

當前各地人民法院探索的新方式，例如郵件、傳真送達等或許有利于城市的送達，但是放在農村環境下卻幾無助益；立法和司法解釋的幾次變化對于送達難問題也難有改觀。因而，立法者應該適度調整立法的面向，送達立法應當更多地考慮農村地區的實際情況，總結實務部門司法實踐的有益經驗，讓送達制度更加貼合實際，送達的質量和效率才能有保證。學者的實證研究表明，直接送達是法院適用最多的送達方式，因而改革的重點正在于此，立法者可以通過召開研討會的形式邀請基層法院代表商討，傾聽基層法院在農村直接送達上的問題和需求，進行立法的適度調整，這樣立法才能服務于司法，而不是違背司法規律，阻礙司法。

3.1.3 嚴格遵守正當程序原則 作為重要的法治原則，正當程序包括程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結和公開等價值。其中在送達制度中體現了參與性和效率性價值，送達制度是民事訴訟中當事人參與訴訟原則得以貫徹的基本保障，因此，其是對民事審判的基本方式產生一定影響的重要因素。這種影響具體表現為使民事裁判正當化。[10]同時送達制度也要重視效率價值，送達難導致的訴訟遲延嚴重減損正當程序原則在實踐中的效果，立法和司法機關要嚴格遵守正當程序原則，特別重視送達制度的參與性和效率性。因此作為改革的出發點，對送達制度的改革不但要考慮法院方面的利益，還要考慮在送達中如何使正當程序精神得以貫徹，即當事人所享有的程序保障與其從程序中獲得的程序利益相適應。

為了保證當事人的參與性，一方面要努力提高送達的有效比例，減少違反正當程序的無效送達；另一方面則需發揮好送達制度的訴訟風險告知功能，明確送達制度中“當事人自負其責”的內涵。訴訟的及時終結對于當事人和法院來說都是具有重要意義的，當前的送達難問題特別是農村送達嚴重制約了訴訟的效率，因此在農村送達中要強調送達的效率價值。合理地利用簡化的送達程序或者避免使用繁瑣、缺乏實益的送達程序,可以節省審判資源和提高訴訟效率,相應地會產生訴訟利益。筆者認為，當前我國的送達制度之所以在農村地區遇到了困難，立法部門難咎其責，司法實踐中的許多“創新做法”沒有相應的法律依據，而依照現行送達規定的民事送達又在農村語境下屢屢受挫，因此，在立法中要全面體現正當程序原則，處理好公正和效率的關系，方能發揮送達制度的程序價值。

3.2 微觀層面

3.2.1 送達地點的擴張 我國目前的送達地點僅限于受送達人的住所，實踐中農村地區受送達人經常日出而作日落而息，給法院的直接送達帶來了相當大的困難。對比域外立法，其關于送達地點的立法則是十分靈活，例如《德國民事訴訟法》第 180條規定，只要遇見受送達人，在任何地方都可向其交付送達文書；日本則規定交付送達的地點可以是受送達人的住所、就職場所、申報的送達場所、郵局等。我國關于送達地點的規定可以參考域外的立法例，直接送達中以直接交付為標準，不拘泥于住所地，只要與受送達人相見即可完成送達。

3.2.2 簡化留置送達的程序 留置送達有兩種留置方式，對于邀請見證人簽章留置的方式，筆者同意廖永安教授的觀點，即直接取消見證人制度，根據德國等大陸法系國家相關法律的規定，如當事人拒收，可將應送達的訴訟文書留置于當地派出所或基層組織，并將留交的情形作書面通知，張貼于受送達人的住所門上或交其鄰居轉交，即視為送達。其認為從維護送達程序公正而言，上述規定是可以考慮借鑒的。[11]對于新民事訴訟法規定的拍照、錄像進行留置的方式，令送達人困惑的情形是，明知家中有人，但其不予應答，不明確表示拒收的情況如何處理，筆者認為這種情況下應當進行拍照或者錄像，記錄受送達人家的生活跡象，然后進行留置即可，這種情形屬于留置的推定。簡化留置送達程序，并將更多的情況納入留置的許可范圍之內，更加符合中國特別是農村地區的實際情況，可以有效地減少法院送達的次數，增加有效送達的比例。

3.2.3 強制措施的適用 對于受送達人的暴力抗拒送達、頻繁躲避等行為，筆者建議以妨礙民事訴訟行為進行懲治，具體可以適用民事訴訟法111條第五項的“以暴力、威脅或者其他方法阻礙司法工作人員執行職務”的情形，在當前法院獨攬送達任務的背景下，司法送達代表了司法的威嚴，采取訓誡、罰款、拘留等強制措施不僅有利于維護司法的尊嚴，有利震懾違法的受送達人，對于農村地區來說也是一種普法的途徑。

3.2.4 兼顧受送達人權益 在著力解決農村送達難問題的同時，一定要注意受送達人權益的保護，避免出現片面強調送達效率，而忽視人權保障的情況。筆者在與法官交流的過程中發現，在農村民事送達的時候，會出現這樣一種情況，受送達人有詳細的收發郵件的地址，法院采取郵寄送達，但是郵遞員通常將訴訟文書僅送達至村部，由村部工作人員進行簽收即視為送達。村部工作人員或由于事務繁忙或不負責任，有時候郵件放在村部幾個月而受送達人一無所知。這種情況在農村民事送達中多次出現，應當引起警惕。法院在對農村地區的送達中，不能片面追求效率而忽視受送達人的權益，一定要送達到戶，確保受送達人知悉訴訟文書的內容，避免出現這種瑕疵送達或者違法送達。

3.2.5 建立統一送達平臺 建立統一送達平臺的設想來源于福建泉州中院和永春縣法院的實踐，2016年5月 13日，泉州中院在全市兩級法院搭建了“統一送達全域通服務平臺”，打通了全市區域內法院系統的快速送達通道。形成各法庭之間、各法庭與院機關庭室之間的統一送達網絡。自平臺運行以來，5個基層法庭為院機關庭室送達了60多個案件，節約送達路程1萬多公里，節省時間20多天，有效節約了司法資源。[12]筆者認為統一送達平臺將法院較少適用的委托送達進行改進和激活，形成區域性的送達網絡，依靠派出法庭的地理優勢進行集中送達，能夠有效的提高送達的質量和效率，是一種較好的嘗試。

4 結語

農村民事送達難問題，可謂是送達制度中的頑疾。長期以來困擾著法院送達人員，嚴重損害了司法的威嚴和訴訟的效率。農村民事送達難的背后反映了許多深層次的問題，例如訴訟模式、立法面向等，因而解決該問題不可能一蹴而就，需要司法部門積極總結交流經驗，立法部門更加貼合實際的立法以及在農村地區的普法宣傳等相結合。鑒于筆者能力所限，提出的解決措施可能不夠嚴謹和全面，在此僅能拋磚引玉，期待理論界和實務界的更多關注。

[1]廖永安.民事訴訟制度專題實證研究[M].中國人民大學出版社,2016:95.

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[4]陳航平.職權主義與當事人主義再考察：以送達難為中心[J].中國法學,2014,(04).

[5]喻中.鄉土中國的司法圖景[M].法律出版社,2013:5.

[6]周 赟.傳統中國厭訟文化考[J]山東大學學報（哲學社會科學版）,2006,(04).

[7]蘇力.送法下鄉——中國基層司法制度研究[M].北京大學出版社,2015:5.

[8]陳航平.職權主義與當事人主義再考察：以送達難為中心[J].中國法學,2014,(04).

[9]譚秋桂.德、日、法、美四國民事訴訟送達制度的比較分析[J].比較法研究,2011,(04).

[10]王福華.民事送達制度正當化原理[J].法商研究,2003, (04).

[11]廖永安.民事訴訟制度專題實證研究[M]中國人民大學出版社,2016:115.

[12]點面巧結合文書送能達——永春法院構建送達“矩陣”破解“送達難”[DB/OL].http://www.aiweibang.com/yuedu/136545829.html.

D925.1

A

10.14025/j.cnki.jlny.2016.23.001

王言，廈門大學法學院，訴訟法學2015級在讀碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。